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route pour Versailles, située à une lieu environ, et où lon espérait trouver un meilleur accueil; mais, lorsqu'on y arriva, le pauvre homme était mort. » = Certaines commissions administratives des élablissements hospitaliers avaient cru trouver dans le recours, étabh par l’art. 3, un moyen de forcer le mauvais vouloir des communes et de se faire indemniser, dans tous les cas, de leurs frais de Journées. Mais la jurisprudence à constamment décidé qu'une administration hospitalière était sans droit, pour réclamer d’une commune, le remboursement des frais de séjour d'un malade qu'elle avait reçu volontairement, c'est-à-dire dont l’admission n'avait pas été expressément consentie par la commune (Cons. d'Et. 12 mars 1869 et 11 mars 1887).

En somme, la loi de 1851 a eu pour résultat, ainsi que le constate la commission administrative des hospices de Bordeaux (délibération du 7 mai 1880), de placer constamment les administrations hospitalières entre leurs intérêts et leurs sentiments charitables, d'imprimer à leurs actes un caractère de véritable inhumanité si, moins soucieuses des intérêts des malades que de leurs propres intérêts, elles n’appliquaient pas la loi avec une philanthropique tolérance; d'obliger ces mêmes administrations à de grands frais pour obtenir, si elles veulent rechercher le domicile de

secours des malades, le remboursement des sommes dues par les communes. » Encore avonsnous vu que ce remboursement était tout à fait

hypothétique.

Loi du 15 juillet 1893. — Ainsi, le grand défaut de la loi de 1851 était la faculté laissée aux communes, de refuser de payer les frais de Journée, à l'hôpital, de leurs malades. La loi du 15 juillet 1893 a atténué ce défaut, sans le faire disparaître entièrement. Il faut, sous l'empire de cette loi, distinguer plusieurs cas (1) :

1% cas. — L'hôpital admet un individu, tombé malade dans la commune, siège de l’hôpital. Ce cas est prévu par l'article 1* de la loi du 7 août 1891, que l'article 4 de la loi nouvelle maintient formellement en vigueur. L'hôpital n’a, alors, aucun recours contre aucune collectivité. Le terme « tomber malade, » d’après la jurisprudence, marque le moment précis où l'hospitalisation devient nécessaire. Il importe peu que le malade ait contracté, dans une autre commune, les germes de sa maladie.

2° cas. — Un indigent est tombé malade dans une commune dépourvue d'hôpital, mais ratta-

(1) Cons. d’'Et., 10 mars 1899. D. 1900. 3. 17. Conclusions de M. Jagerschmidt, commissaire du gouvernement.

chée à un hôpital par l'organisation nouvelle, alors que cette commune est celle de son domicile de secours, etqu'il estinserit sur la liste d'assistance. L'art. 3de la loi de 18%3règle ainsi ce cas: « Toute commune est rattachée, pour le traitement de ses malades, à un ou plusieurs des hôpitaux les plus voisins. Dans le cas où il y a impossibilité de soiogner ulilement un malade à domicile, le médecin délivre un certificat d'admission à l'hôpital. Le cerlUficat doit être contresigné par le Président du bureau d'assistance ou son délégué. L'hôpital ne pourra réclamer à qui de droit, le remboursement des frais de journée, qu'autant qu'il représentera le certificat ci-dessus.» Ainsi, même dans ce cas, la commune du domicile du secours n'est tenue du remboursement que si ces formalités ont été remplies. Si l'hôpital admet un malade par commiséralion, avant qu'il ait obtenu le certificat exigé par la loi, les frais en resteront, comme autrefois, à sa charge.

3° cas. — Un indigent, non inscrit sur la liste d'assistance, tombe malade dans une commune où ila son domicile de secours. Nous avons vu (1) que l'article 19 de la loi donnait au Maire le droit de l'admettre d'office, à l'assistance, du moins

pour les dix premiers jours du traitement.

(1) Page 53.

Rte

4° cas. — Un indigent tombe malade dans une commune dépourvue d'établissement hospitalier et où il n'a pas son domicile de secours. Ce cas est prévu par les articles 20 et 21. Article 20 : « En cas d'accident ou de maladie aiguë, l'assistance médicale des personnes qui n'ont pas Île domicile de secours dans la commune où s’est produit l'accident ou la maladie, incombe à la commune dans les conditions prévues à Particle 21, s'il n'existe pas d'hôpital dans la commune... »

Article 21 : « Les frais avancés par la commune, en vertu de l’article précédent, sauf pour les dix premiers jours de traitement, sont remboursés par le département, d'après un état réguler, dressé conformément au tarif fixé par le Conseil général. Le département qui a fourni l'assistance peut exercer son recours contre qui de droit. Si l’assisié a son domicile de secours dans un autre département, le recours est exercé contre le département, sauf la faculté, pour ce dernier, d’exercer, à son tour, son recours contre qui de droit. »

Il est évident que, dans le cas prévu par les articles 20 et 21, comme dans celui que prévoit l’article 3, l'obligation de recevoir le malade et, par conséquent, le droit de réclamer le remboursement de ses frais n'existe, pour l'hôpital, qu'autant que le malade a été admis au bénéfice de l'assistance par la collectivité débitrice, et qu'il

peut représenter le certificat contresigné par le Maire. On ne concevrait pas que lindigent qui n'a pas de domicile de secours communal fût traité plus favorablement que celui qui a le domicile de

secours (Conclusions de M. Jagerschmidt).

Ainsi, d'après la loi de 1893, les hôpitaux conservent simplement la charge qu'ils tenaient de la loi de 1851; il v a seulement une obligation nouvelle pour les communes. Malheureusement, cette obligation n'existe que sous les conditions que nous avons vues : l’article 2, qui établit un recours de la collectivité qui a fourni l'assistance contre celle qui la devait, ne peut s'appliquer aux établissements hospitaliers; 1l ne parle que des communes, des départements et de l'Etat, et un amendement de M. Lesouëüf, tendant à létendre aux établissements hospitaliers, a été repoussé par le Sénat.

Aussi, toutes les fois que les formalités prescrites ne seront pas remplies, (et elles exigeront parfois, beaucoup de temps). nous verrons se reproduire les mêmes abus que sous l'empire de la loi de 1851. Tant que les hôpitaux seront menacés de supporter les frais de maladie des imdigents étrangers, ils montreront la même répugnance à les recevoir et la même hâte à s'en débarrasser.

Voici un fait, entre bien d’autres, qui prouvera

combien le danger est réel (1) : « Un nomade du nom de S...., en préparant son repas en plein champ, comme il en a l'habitude, est atteint de brûlures assez graves ; il entre à l'hôpital de Chàtellerault, d'où il sort et se rend à Poitiers, où 1l est également hospitalisé; il entre ensuite à l'hôpital de Bellac, puis à celui de Limoges. Il y reste deux mois pour recevoir le traitement nécessité par ses brûlures; puis il est opéré d’une hernie ; encore deux mois de traitement; enfin, il est atteint d'une bronchite qui oblige à le garder encore deux mois... » Bref, le dernier établissement qui avait reçu le malade émettait la préten- Hon de se faire rembourser par l'Etat les dépenses occasionnées par son traitement, en soutenant que l’article 1° de la loi de 1851 ne réglait que la question d'admission, et que les dépenses du traitement devaient toujours être supportés par la collectivité du domicile de secours. Cette prétenion était certainement insoutenable puisque, comme nous l'avons vu, l'article 1° de la loi de 1851 contient, au contraire, une dérogation en faveur des malades aux règles ordinaires du domicile de secours. Mais il est intéressant de remarquer

(1) H. Monod. Rapport sur l'application de la loi sur l’assistance médicale pendant l’année 1896, p. 145. — Le fait est emprunté aux délibéralions du Conseil général de la Haute- Vienne. (Séance du 30 avril 1897).

dans le fait que nous venons de rapporter, que le malade a changé trois fois d'hôpital, et que l'hôpital de Limoges seul a agi humainementen le gardant jusqu'à sa guérison.

Il est permis d'espérer, toutefois, que les irrégularités deviendront moins fréquentes, quand on se sera mieux pénétré des règles nouvelles du domicile de secours. Aujourd’hui encore, la commune sur le territoire de laquelle un indigent tombe malade n’a qu'un souci; s’en débarrasser au plus vite, pour n’avoir pas à payer ses frais de maladie ; d'autre part, les hôpitaux hésitent à s’en charger, s'ils ne croient pas pouvoir se faire rembourser leurs dépenses. Cela ne se produirait évidemment pas s'il n'y avait pas d'incertitude sur la détermination de la collectivité qui doit, en définitive, supporter la charge de l'assistance. Dans ce but, plusieurs préfets ont émis l'avis que le lieu du domicile de secours pour les mendiants vagabonds et autres malades sans domicile habituel fût toujours fixé dans la commune de leur naissance. Mais cette modification à la loi de 1893 serait bien inutile, puisque, d’après cette loi, les dépenses d'entretien de malades sans domicile de secours, ou dont le domicile de secours estinconnu, sont à la charge de PEtat. Or, il suffit que les communes soient assurées que ces dépenses leur seront remboursées pour qu’elles hésitentmoins à lesengager.

On s'est demandé quelle était la juridiction compétente pour statuer sur les demandes en remboursement formées parles établissements hospitaliers contre les collectivités désignées par la loi du 15 juillet 1893 pour supporter la charge de l'assistance médicale gratuite ? La difficulté vient de ce que l’art. 38 qui organise le contentieux des réclamations et l'attribue au Conseil de préfecture, ne vise que les contestaticns concernant l'organisation du service. Pourtant, il est permis de supposer que cet arliele règle aussi les contestations relatives au principe même de la dette. En effet, les travaux préparatoires de la loi semblent exclure la compétence du tribunal civil qu'établissait la loi de 1851, et, d’autre part, la voie du recours pour excès de pouvoir nepeut, évidemment, être employée pour obtenir le remboursement des avances faites. Enfin, M. Jagerchmidt, dans les conclusions que nous avons citées déjà (1), justifie ainsi celle interprétation: « Nous croyons, d’ailleurs, qu'on peut justifier la compétence du Conseil de préfecture en se conformant à la pensée de la loi, sans en torturer le texte. Cette compétence est, en effet, prévue pour le cas de l’art. 24 où la Commission administrative conteste les bases de la liquidation du prix de journée, liquidation faite

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par le Préfet. Or, il serait étrange que le juge appelé à se prononcer sur l'exigibilité de la dette ne fût pas le même que celui qui doit en fixer le quantum. D'autre part, en visant l’art, 24, l'art. 33 range dans la compétence du Conseil de préfecture toutes les contestations concernant l'organisation du service. Il est permis de dire que ces disposiüons, rapprochées l’une de l’autre, visent tout le contentieux du nouveau service et que S'y trouvent comprises les demandes en remboursement de frais de traitement formées par les administratons hospitalières contre les collectivités désignées pour supporter ces frais. »

Hospices. — Nous n'avons parlé, jusqu'ici que des hôpitaux ; il nous reste à dire un mot de l’admission dans les hospices. La question des conditions de l'admission dans l'hospice n'a pas soulevé de difficultés aussi graves que celles de l'admission dans les hôpitaux. La raison en est simple ; si un sentiment élémentaire d'humanité commande de soigner à l’hôpitalle plus voisin, l'homme que frappe un accident ou une maladie aiguë ; Si On ne peut, sans compromettre une vie humaine, s’attarder à parler du règlement des dépenses, rien n'empêche au contraire que lon demande au vieillard et à l'incurable leurs ütres à être secourus dans la commune où ils se présentent; rien n'empêche que chaque hospice me-

Rire

sure la facilité de l'admission à l'étendue de ses ressources. Quant l'assistance peut se prolonger durant de longues années et devenir une lourde charge pour l'établissement qui la fournit, on comprend qu'il se préserve, par une condition sévère de domicile, contre l’afflux des indigents étrangers. C'est ainsi que, d’après la loi du 24 vendémiaire an Il, l’indigent valide ne pouvait être admis à l'hospice d'une commune que s'il Justifiait de son domicile de secours dans cette commune. Etaient seuls dispensés de celte condition, les anciens soldats, congédiés ou retirés du service, par suite d'infirmités, les indigents invalides etles vieillards de 70 ans (art. 15, 16, 17).

La loi du 7 août 1851 laissa aux commissions administratives des hospices une entière liberté pour régler les conditions de l'admission. « Un règlement particulier, rendu conformément au dernier paragraphe de l'art. 8 de la présente loi, déterminera les conditions de domicile et d'âge nécessaires pour être admis dans chaque hospice destiné aux vieillards et aux infirmes. » (Loi du 7 août 1851, art. 2).

M. de Melun, rapporteur de la loi, justifiait ainsi cette disposition, substiluée au cours des travaux préparatoires à l'art. 2 du projet primitif, qui exigeail, dans tous les cas, un séjour de 5 ans dans la commune : « La commission a reconnu

qu'il était utile de ne limiter, ni la durée du domicile, ni l’âge nécessaires pour être admis dans les hospices, parce qu'il pouvait se faire que des ressources différentes indiquassent à chaque maison hospitalière ce qu'elle devait faire en pareil cas. De cette manière, elle établit la ligne de démarcation qui doit exister entre les malades et les vieillards et infirmes. La maladie confère le domicile de secours, tandis que, pour les vieillards et infirmes qui imposent aux communes une charge plus lourde, une charge plus prolongée, il est nécessaire d'avoir contribué, pendant quelque temps, aux charges de la commune, pour avoir droit à ce secours spécial. »

En aucun cas, l’hospice ne peut exercer de répétition contre la commune du domicile d’un individu qu'il a volontairement admis. C'est la conséquence de ce principe que l’assistance à l'hospice est entièrement facultative. L'art. 5 de la loi accorde seulement à l’hospice, une action en répétition contre ceux des parents de l’indigent qui sont tenus par le Code civil de lui fournir des aliments. La condition d’indigence n’est pas de même nature que la condition de domicile ; la loi impose la première ; elle laisse à l'hospice le soin de régler la seconde.

La loi du 15 juillet 1893 ne contient aucune disposition relative aux hospices ; elle ne s'applique

qu'aux malades curables. À défaut des termes de la loi, qui sont suffisamment clairs, nous pourrions en trouver le preuve dans un article de Ja loi de finances de 1897, qui autorise les départements et les communes à eréer, avec le concours de l'Etat, des pensions en faveur de leurs indigents âgés de plus de 70 ans, ou atteints d'une maladie ou d'une infirmité incurables.

Les commissions administratives conservent donc le droit de fixer, avec la seule approbation du préfet, la durée du domicile nécessaire pour pouvoir demander l'admission à l'hospice ; elles pourront, pour cela, ne tenir aucun compte des règles établies par les lois du 24 vendémiaire an II et du 15 juillet 1895.

CHAPITRENTIN

Contentieux du domicile de secours

Il nous a paru nécessaire, avant d'étudier les modes d'acquisition du domicile de secours, de déterminer son importance et ses effets. Nous avons dû, pour cela, prendre à part chaque service d'assistance publique, en esquisser l’organisation et en indiquer le fonctionnement. Si cela a exigé quelques développements, cela nous a permis aussi de bien délimiter le terrain de notre étude, et ce n'est pas chose facile en une matière aussi touffue que celle de Fassistance publique.

Nous avons constaté ainsi que les dispositions de la loirelatives au domicile de secours laissaient en dehors de leur application tous les cas d’assistance facultative ; nous avons vu quand ct pourquoi l'assistance à Fhôpital n'y était pas non plus soumise; nous avons enfin pu établir l'intérêt de la détermination du domicile de secours dans tous les cas où elle est nécessaire,

c'est-à-dire dans les cas d'assistance obligatoire ; nous avons vu qu'elle n'intéressait guère que la répartition des dépenses et qu'elle donnait ouverture à un recours en remboursement de la collectivité qui avait fourni les secours, contre celle qui en avait légalement la charge.

Pour en avoir fini avec ces notions préliminaires, il nous reste à dire quelques mots du contentieux en matière du domicile de secours.

Il ne fait pas difficulté, ni en doctrine, ni en jurisprudence, que l'autorité judiciaire n'est nullement compétente pour connaître de ces contestations qui sont d'ordre essentiellement administratif. Le Conseil d'Etat en a décidé ainsi dans de nombreux arrêts (Cons. d'Et., 15 juillet 1852), et la Cour de Cassation s’est rangée à cette jurisprudence dans un arrêt du 4 juin 1894 (D. 94, 1, 479). Le litige, en effet, ne peut s'élever qu'à propos d’un acte administratif que l’on défère au Conseil d'État : décision administrative prescrivant une inscriplion d'office au budget d’un département ou d'une commune, où décision par laquelle un préfet refuse d'acquitter les frais d'entretien d'un indigent en contestant qu'il ait, dans son département, le domicile de secours. D'autre part, les règles du domicile de secours sont des règles purement administratives ayant {trait à la répartition de certaines dépenses entre des établissements

Ne —

publies el qui sont entièrement indépendantes des règles du domicile eivil.

On peut soutenir pourtant que, dans tous les cas d'assistance facultative, la collectivité qui a fourni les secours à un indigent pourrait intenter devant les tribunaux civils une action contre la collectivité du domicile de secours. Cette action serait soit une action de gestion d’affaires, soit plutôt une action de in rem verso, basée uniquement sur ce principe d'équité, que nul ne doit s’enrichir aux dépens d'autrui.

Mais, dans tous les cas d'assistance obligatoire, la compétence administrative n'est pas douteuse. On s'est demandé seulement si, en cette matière, le Conseil d'Etat statuerait directement sur le pourvoi, ou seulement comme juge d'appel de la décision du Ministre de l'Intérieur. En effet, le décret du 25 mars 1852 (tableau A, lettre O) donne au Ministre de l'Intérieur le droit de statuer « sur le règlement du domicile de secours pour Îles aliénés etles enfants trouvés, lorsque la question s'élêve entre deux ou plusieurs départements » (4).

Quel est le caractère de la décision que prend le Ministre en vertu de cet article? Est-ce un

(1) fl ne s'agit pas, par conséquent là, des difficultés qui peuvent naître entre le département ou la commune, ou entre les communes,

simple avis qu'il donne, comme chef de ladministration, sur la solution d’une difficulté de son ressort, ou est-ce comme juge qu'il statue? Voici l'intérêt de la question : si le Ministre statue comme juge, il doit statuer dans le délai de quatre mois ;: sinon la demande est considérée comme rejetée, et on peut se pourvoir devant le Conseil d'Etat; de plus, sa décision doit être motivée. Après de longues hésitations, la doctrine et la jurisprudence sont aujonrd'hui fixées en ce sens que le Ministre n’est juge que dans le cas où la loi le dit formellement ; il est juge d'exception ; le juge de droit commun en matière administrative c’est le Conseil d'Etat. La décision du Ministre n’a done que la valeur d'une simple consultation; cela est évident quand la difficulté sur laquelle on la provoque se produit en matière d'assistance facultative; cela est aussi unanimement admis même quand 1] s'agit d'assistance obligatoire. (Cons. d'Et. 2ljuin1859 > 22 juillet 1873:0D;762, 4. — 14 mai 1886. D. 87,3, 104. — 20 avril 1894. S. 96, 3, 57. — 30 nov. 1894, $S. 96, 3, 144. — 26 juin 1896.) | On peut citer, pourtant, en sens contraire, un arrêt du Conseil d'Etat du 13 février 1885 (D. 86. 3. 87) dont un considérant est ainsi conçu:

« Considérant que la dépêche ministérielle mettant à la charge du département de Seine-et-Oise

A) Fe

l'entretien du sieur B..., constitue une décision de nalure à être déférée au Conseil d'Etat par la voie contentieuse....» On a beauconp discuté sur les causes qui avaient pu déterminer le Conseil d'Etat à rompre dans cet arrêt avec sa jurisprudence antérieure. Est-ce, comme le croit M. Derouin (1), parce que, dans l'espèce, les partes en cause, le Ministre de l'Intérieur et le Commissaire du (Gouvernement s'étaient mis d'accord pour accepter la sentence que rendrait le Conseil d'Etat, qui,dès lors, statuait plutôt comme arbitre que comme juge ? Il est difficile de le dire. Au reste, cet arrêt n'a pas marqué un revirement de jurisprudence; tous les autres arrêts du Conseil d'Etat sont dans le sens que nous avons indiqué.

Il en résulte qu'on peut,soit se pourvoir directement devant le Conseil d'Etat au contentieux contre la décision préfectorale qui fait naître la question du domicilede secours, soit la soumettre, par la voie gracieuse, au Ministre de l'Intérieur qui peut toujours la réformer. Le Conseil d'Etat saisi du pourvoi statue ainsi indirectement sur le domicile de secours : s'il annule la décision par laquelle le Préfet du département du domicile de secours refuse le paiement des frais réclamés, 1l condamne, en même temps, ce département à

(1) Derouin. Traité du domicile de secours, p. 99.

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payer ces frais, et souvent, en outre, les intérêts des sommes avancées, à partir du jour de la demande. (Cons. d'Et., 20 avril 1894).

Une autre question de compétence s’est posée en matière de dépenses d’aliénés. L'art. 28 de la loi du 30 juin 1838 prescrit qu'au cas où ces dépenses ne pourront être payées ni par laliéné, ni par les personnes qui sont tenues envers lui de la dette alimentaire, çil y sera pourvu sur les centimes affectés, par Ja loi de finances, aux dépenses ordinaires du département auquel l’'aliéné appartient, sans préjudice du concours de la commune de l’aliéné, d’après les bases proposées par le Conseil général, sur lPavis du Préfet, et approuvées par le Gouvernement. Les hospices seront tenus à une indemnité proporlionnée au nombre des aliénés dont le traitement ou l’entretien étaient à leur charge, et qui seraient placés dans un établissement spécial d'afiénés. En cas de contestation, il sera statué par le Conseil de Préfecture. » Quelle est l'étendue de la compétence qui est attribuée par cette disposition au Conseil de Préfecture ?

Le Conseil d'Etat a longtemps décidé que le Conseil de Préfecture était compétent, d'après cet article, pour connaître non seulement des conteslations qui s’élevaient sur la part des hospices dans les dépenses des aliénés, mais même des