CHAPITRE I

Règles de la loi du 24 Vendémiaire an 11

Il résulte des courtes notions historiques que nous avons données que l'idée d'un domicile de secours distinct du lieu de naissance est apparue assez tard « Le premier pas à faire » dit l'Assemblée provinciale de la Généralité de Rouen (1), en 1787, « pour détruire la mendicité. serait d'obliger tous les mendiants à retourner dans leurs paroisses et à s’y fixer; c'est là qu'ils doivent être secourus, suivant les Ordonnances et les Conciles ; et c’est par à seulement qu'on

(1) Cité par M. Lallemand : De l’organisation de la bienfaisance publique et privée dans les campagnes, au xvire siècle.

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pourra distinguer les vrais pauvres, de ceux qui mendient, par goût et par métier : le travail, accepté ou refusé sera la pierre de touche. » Proeès-verbal des séances de PAssemblée provinciale de la Géncralité de Rouen, tenues aux mois de novembre et décembre 1787, sous la présidence du cardinal de Larochefoucauld).

C'est sous la Révolution, quand apparut la notion d'assistance obligatoire, que lon se préoccupa de règlementer dans la loi le domicile de secours. Lettre V de la loi du 24 Vendémiaire an Il y est lout entier consacré. Il semblait pourtant que les principes, alors en honneur, de l’assistance dussent exclure toute idée de domicile de secours. On proclamaitle droit de lindigent à être secouru et on laissait à l'Etat toute la charge de l'assistance (1). Ne semblait-il pas, dès lors, singulièrementillogique d'exiger du malheureux qu'il eût dans une commune, le domieile de secours, puisque c'étaitcontre l'Etat, et non contre cette commune, quil pouvait faire valoir son droil? Qu'importait, d'ailleurs, à l'Etat que l'indigent eût résidé plus ou moins longtemps dans les communes qu'il avait traversées, puisqu'il devait l'as-

sistance à tous les nationaux ?

(1) Les municipalilés ne fournissaient qu'un quart des fonds destinés aux travaux de secours.

De fait, il semble bien que le législateur de Pan [n'ait vu dans les règles qu'il édietait qu'une mesure de police destinée à assurer une meilleure distribution des secours el à rendre plus difficiles, les simulations. Le député Bô, dans son rapport sur Pextinction de la mendicité (1) présenté à la Convention au nom du Comité dessecours publics, s'exprimait ainsi, en parlant de la loi du 24 Vendémiaire. «Cette loi, entièrement étrangère à celle du domicile considéré civilement, mérite la plus grande attention, puisqu'elle tend à prévenir la confusion, la prodigalité et l'injustice dans la distribution des secours. Lorsque FEtat en fait, presque seul, tousles frais, il lui importe d’en faire la plus large application. »

Cela est important à noter, parce qu'on v trouve l'explication de plus d'une disposition de la loi; de ce principe, notamment, d'après lequel tout citoyen conserve son dernier domicile de secours tant qu'il n'en à pas acquis un nouveau (art. 12) ; d'une part, en effet, tout citoyen sans ressources a droit à l'assistance : d'autre part, il suffit qu'il ne soit pas entièrement inconnu dans la commune où il la réclame, pour qu'iln'v ait aucun danger à la lui fournir.

{l) Ce rapportest reproduit en annexe dans l'ouvrage de M. Derouin : Traité du domicile de secours.

Au reste les dispositions de la loi de lan I sur le domicile de secours étaient bien loin d’avoir au début, la portée qu’elles acquirent par la suite. « Le domicile de secours est le lieu ou l'homme nécessiteux a droit aux secours publics, » disait l’article premier. Mais ilétait fait exception pour les malades, pour les aliénés, pour les vieillards et pour les infirmes. L'article 18 décidait que « tout malade, domicilié de droit ou non, serait secouru à son domicile de fait ou à l’hospice le plus voisin. » L'art. 7 du litre IIT, ordonnait que les aliénés fussent transportés dans des maisons de répression crées à cet effet et entretenues à la charge de PEtat. Les art. 16 et 17 du titre V dispensaient de la condition du domicile de secours les vieillards et les infirmes. « Tout vieillard, âgé de 70 ans, sans avoir acquis le domicile de secours, ou reconnu Infirme avant cette époque, recevra les secours de stricte nécessité dans l’hospice le plus voisin. »

« Celui qui, dans lintervaile du délai prescrit pour acquérir le domicile de secours, se trouvera par quelque imfirmité, suite de son travail, hors d'état de gagner sa vie, devra être reçu à tout âge dans l’hospice Le plus voisin. »

C'est aussi par le caractère de mesures de police des règles de la loi de lan If que l’on peut expliquer la disposition de l’art. 15 d'après laquelle

sont dispensés de la condition du domicile « les soldats qui ont combattu pour la liberté, » et celle de Part. 13 d’après laquelle la durée du séjour est réduite à 6 mois, au lieu d'un an, pour les individus qui se: sont mariés dans la commune.

C'est à ce caractère, enfin, que se rattache l’article 5, d’après lequel le séjour dans une commune ne compte, pour l'acquisition du domicile de secours, qu'à partir de l'inscription au greffe de la municipalité. Le député BÔ justifiait ainsi cette exigence : « Il faut que lindigent, en arrivant dans une municipalité se soit fait inscrire au greffe el qu'il prouve, par ses passeports, qu'il n'est point homme sans aveu, ni repris de justice. » On voulait éviter, aussi, que le même individu figuràt, en même temps, dans deux communes sur la liste d'indigence.

Toutes ces dispositions étaient. trop intimement liées au système d'assistance qu'avait édifié la Révolution pour qu'elles pussent lui survivre.

Il est remarquable que la conception de l’assistance et l’organisation des secours publies ont plusieurs fois changé dans le cours de ce siècle, et que, pourtant, la loi de l'an IT a été la seule qui régit le domicile de secours jusqu'à ces dernières années. Cela n’eût guère été possible si, à défaut du législateur, le Conseil d'État n'avait su, par une jurisprudence un peu prétorienne, élaguer

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dans cet ancien texte toutes les dispositions surannées, pour l'adapter à la législation en vigueur sur les secours publics.

Lorsque, en l’an V, l'assistance devint, par une brusque réaction contre le système révolutionnaire, entièrement facultative etexclusivement communale, la question se posa de savoir ce qui subsistait des lois sur l'assistance qu'avait élaborées la Convention. La loi du 7 frimaire an V se bornait à dire, dans son artiele 12 : « Les lois du 19 mars 1793 ct du 22 floréal an IT sont rapportées en ce qui concerne les secours. » On admit, sans difficulté, que la loi du 28 juin 1793 qui n'était qu'une sorte de règlement d'exécution de la loi du 19 mars, devait disparaitre avec elle. Quant à la loi du 24 “endémiaire an IE, la question était moins nelle : celte loi, qui avait pour objet l'extinction de la mendicité, n'était guère que la mise à exéculion des lois précédentes; elle aurait dû, par conséquent, disparaître avec elles. On S'accorda pourtant à reconnaitre que, dans le silence de la loi, le üitre V, relatif au domicile de secours, devait être considéré comme maintenu, du moins dans celles de ses dispositions qui ne seraient pas incompalibles avec le système nou- Veau.

C'est ainsi que lon fut amené à supprimer dans la loi, d'abord la nécessité de l'inscription

au greffe qui n'avait plus de raison d'être depuis que l'assistance avait cessé d'être une charge de l'Etat, et la dispense de domicile de secours accordée aux anciens soldats (Décis. minist. 13 avril 1886, rapportée dans la revue des établissements de bienfaisance de 1886, p. 312), puis la rédueon de la durée du séjour acquisitif du domicile de un an à six mois pour ceux qui s'étaient mariés dans la commune. Sur ce point, ilest vrai, le Conseil d'Etat ne s’est pas prononcé nettement ; mais le Ministre de l'Intérieur soutenait, en 1882, que cette disposition était Lombée en désuétude, comme toutes les autres dispositions exceptionnelles d’une loi « qui, disait-il, n'est plus en harmonie avec nos lois d'assistance, ni avec notre état social (1). » En fait, M. Elie de Biran (2) constate que les autorités chargées de lPapplication des règles du domicile de secours ont cessé de s’y conformer.

Quant à l’article 14 de la loi de vendémiaire qui exige deux années de séjour de tous « ceux qui louent leurs services à un ou plusievrs particuliers, » il paraît encore plus en désaccord avec notre législation actuelle qui tend, au contraire, à

(1) Derouin. Traité du domicile de secours, p. 27. (2, Elie de Biran. Principes de l'assistance publique en France. - Règles du domicile de secours. Revue générale

d'admin., 1881. t. X, p. 263.

favoriser le plus possible les ouvriers et les journaliers. M. Elie de Biran, invoquant à l'appui de son opinion une décision du Ministre de l’Intérieur soutient, en effet, que cette disposition est tombée en désuétude. Et MM. Durieu et Roche sont du même avis bien qu'ils n’y voient pas, comme lui, une marque de défaveur à l'égard des ouvriers, puisque, si la durée du séjour est élevée, pour eux, de un à deux ans, son point de départ n'est pas subordonné à l'inscription au greffe de la municipalité.

Le Conseil d'Etat, au contraire, a toujours décidé que Particle 14 était toujours en vigueur, parce qu'il n'avait pas « été abrogé explicitement, et qu'il n’était contraire à aucun texte de loi postérieur. » (Cons. d'Et. 13 février 1885. D. 86. 3. 87 et 18 décembre 1891. D. 945.27).

La loi du 24 vendémiaire an IT a-t-elle été abrogée par la loi du 15 juillet 1893 ?

Quoi qu'il en soit, c'est dans la loi du 24 vendémiaire an IT que l’on à dû, jusqu’en 1893, chercher les principes de notre matière et c’est encore une des plus graves questions que soulève la loi du 15 juillet 1893 que celle de savoir si elle a abrogé

complètement le titre V de la loi de l'an IT ou si les règles nouvelles qu'elle pose sur le domicile de secours ne sont applicables qu'aux malades, les règles anciennes subsistant pour les aliénés et les enfants assistés ? La question est encore aujourd’hui très discutée en doctrine et la jurisprudence n'a guère eu à se prononcer nettement qu'une seule fois sur elle.

Deux opinions sont en présence : l’une, d’après laquelle le titre IT de la loi de 1893 ne s'appliquerait qu'aux indigents malades (à l'exception des aliénés que, dans le langage du droit aussi bien que dans le langage ordinaire, on n’assimile jamais aux malades); l’autre, d'après laquelle les dispositions de ce titre auraient une portée générale et se substitucraient, pour toutes les catégories d'assistés, à celles du titre V de la loi de l'an IT.

Résumons d'abord, rapidement, les arguments que l’on invoque en faveur de chaque opinion.

Les partisans de l'interprétation restrictive de la loi de 1893 invoquent, surtout, les travaux préparatoires de la loi. Le Conseil supérieur de l’assistance publique, dans la discussion du projet de loi, en 1889, rejeta le vœu d'un de ses membres, le docteur Martin, tendant à établir des règles applicables à toutes les formes d'assistance publique (Cons. supér., fasc. 25, p. 114). La ques-

tion reparut de nouveau dans la seconde discussion, en 1890, et, une seconde fois, le Conseil s'en lint aux idées exprimées dans le rapport de M. le docteur Dreyfus-Brisac, idées hostiles à toute extension des règles nouvelles. Et un de ses membres, M. Paul Strauss, combattant une motion de M. Hendlé, s’exprimait amsi : « Vouloir, comme M. Hendlé, qu'il n'y ait qu'un domicile de secours pour toutes les catégories d'assistés, je crois que c'est là une utopie. La seule chose pratique est de procéder par espèces, et de codifier ensuite toutes les dispositions relatives à chaque cas spécial. » (Cons. supér., fase. 31, p. 20 et suiv.)

D'autre part, l'intention du Gouvernement n'est pas plus douteuse que celle du Conseil supérieur. Elle résulte d'abord des déclarations faites au Conseil supérieur (1) dans la séance du 2 février 1889, par M. Monod, directeur de l’Assistance publique, puis de l'exposé des motifs. En outre, leprojet sur les enfants assistés, présenté au Sénat, le 18 février 1592, supposait clairement que la loi de l'an IT était encore en vigueur après la promulgation de la loi sur l'assistance médicale. puisqu'il proposait de modifier certaines de ses dispositions, La circulaire du Ministre de l'Intérieur du

(1) Documents du Conseil supérieur de l'Assistance publique Mascs 10 21)

18 mai 1894 (Bull. offie. Minist, Int. 4894, p. 155), relative à l'exécution de la loi de 1893, contient la même appréciation qui se retrouve aussi dans une décision ministérielle du 20 décembre 1893 (Béquet, v° Département, n° 1326, note 3).

Ilest certain, d’ailleurs, que la discussion du projet devant le Parlement n'a pas modilié la portée que les travaux préparatoires avait donnée au titre [T de Ja 161 nouvelle. Il est vrai que le rapporteur à la Chambre, M. Em. Rey, a fait la critique de la loi de Fan I, mais cette critique s'imposail puisque lon proposait, précisément, des dispositions nouvelles. ILest vrai aussi, que la durée du séjour nécessaire pour acquérir le domicile, primitivement fixée à deux ans, a été réduite à un an; mais, cela n'implique point nécessairement l'intention de formuler une législation d'ensemble sur le domicile de secours. Au contraire, le rapporteur a donné pour motif, qu’en portant le délai à deux ans, on établirait une regrettable dualité.

On ajoute, enfin, que de nombreux arguments de texte viennent corroborer cette opinion ; c'est d'abord le titre même de la lo!: « Loi sur l'assistance médicale gratuite. » C’est ensuite le texte de l'article 8 où il n'est question que de l’assistance médicale : « À défaut de domicile de secours communal, l'assistance médicale incombe au

département... » et, « Quand le malade n’a, ni domicile de secours communal, ni domicile de secours départemental, lassistance médicale incombe... » D'ailleurs, cet article suppose un mode d'assistance, confié d’abord à la commune, subsidiairement au département, et, plus subsidiairement encore, à l'Etat. Or, cela ne peut s'appliquer qu'aux indigents malades.

Enfin, le texte de l’article 36, est, par lui-même, suffisamment clair. Il est ainsi conçu : « Sont abrogées, les dispositions du décret du 24 vendémiaire an [l, en ce qu'elles ont de contraire à la présente loi. » Il en résulte, évidemment, que l'abrogation n’est pas absolue et que, par conséquent, la loi de l'an II continue à être applicable à l'assistance des aliénés et à celle des enfants (1).

La question a été tranchée, pourtant, dans le sens de la seconde interprétation par le Conseil d'Etat (12 février 1897). Il avait, à statuer, dans l'espèce suivante (2) : Le préfet du Morbihan avait incrit d'office au budget de la commune de Port-Louis une somme de 60 fr., représentant sa part de contribution dans les frais de trai-

{1 Cette opinion est soutenue, notamment, par M. Souchon dans la Revue de législation et de jurisprudence (1895, p. 37/2ets.) et par M. Derouin, op. cit., p. 20ets.

(2) Déjamme. — Revue gén. d’adm. 1897, T. I, p. 295.

tement de lPaliéné Eucher, interné dans l'asile de Lesvellec. L'administration prétendait que cet aliéné qui était né à Port-Louis, avait, jusqu’à l’époque de sa majorité, son domicile de secours au lieu de sa naissance, en vertu de l’art. 2 du ütre V de la loi de lan IT. Et, comme il avait été impossible de déterminer s’il avait acquis un nouveau domicile de secours depuis l’âge de 21 ans, le Préfet avait considéré que c'était dans la commune de Port-Louis qu'il avait droit à l’assistance, conformément à la jurisprudence basée sur la loi de l'an Il, d’après laquelle tout indigent reçoit les secours publics de la commune de son dernier domicile de secours.

La commune de Port-Louis avait déféré au Conseil d'Etat, pour excès de pouvoir, l'arrêté d'inscription d'office, en se basant sur ce que la loi de lan Il avait été abrogée par Part. 36 de la loi du 15 juillet 1895. Or, le domicile de secours devait. d'après cette loi, être perdu par une absence ininterrompue d’une année. Contrairement à l'avis du Ministre de l'Intérieur, et sur les conclusions conformes de M. Arrivière, Commissaire du Gouvernement, le Conseil d'Elat a accueilli le pourvoi de la Commune.

M. Arrivière, invoquait en ce sens dans ses conclusions trois arguments principaux : 1° aux termes de l'art. 36, « les dispositions de la loi de

vendémiaire sont abrogées en ce qu'elles ont de contraire à la présente loi. » Or, ces dispositions contraires ne peuvent étre que celles du titre V de la loi de l'an Il; si l'on dit que ces dispositions sont abrogées seulement en tant qu'elles pourraicnt s'appliquer aux malades indigents, on sous-entend une restriction qui ne se trouve pas dans le texte.

2 [lest vrai que le Conseil supérieur de l'Assistance publique a repoussé toutes les propositions tendant à faire une législation d'ensemble du domicile de secours ; mais il résulte de la discussion, qu'en agissant ainsi, le Conseil a voulu seulement éviter, par cette nouvelle complication, de retarder encore Île vote d'une loi urgente.

L'exposé des motifs contient d'ailleurs une crilique en règle de la loi de Pan IT et il signale les inconvénients quelle entraine, spécialement en ce qui concerne les aliénés. Pourquoi le gouvernement aurait-il insisté sur ces inconvénients, s'il n'avait pas eu la pensée de les faire disparaître ? Il est à remarquer, d'ailleurs, que l'art. 36 ne figuait pas dans le projet primitif du gouvernement et qu'il y à été introduit, vraisemblablement pour répondre à une idée nouvelle sur laquelle le Consell supérieur de l'assistance n'avait pas eu à se prononcer. De plus, le rapport de M. Dubief au

nom de la commission, sur la législation des alié-

— Al —

nés proposait, à ütre de disposition interprétalive, un article qui appliquait au domicile de secours des aliénés les dispositions de la loi de 1893.

3° Entin, le rapport à la Chambre des Députés de M. Em. Rey fournit en faveur de celte opinion un argument très puissant; à propos de léléva- Uion proposée de la durée du séjour, de un à deux ans, 11 S'exprimait ainsi « le changement aurait, du reste, l'inconvénient de faire perdre à la législalion du domicile de secours l'unité qu'elle doit avoir. D'un côté, se trouverait un domicile de secours pour les aliénés, pour les enfants assistés, pour les indigents secourus par les bureaux de bienfaisance, et, de l’autre, un second domicile de secours pour les malades Cette dualité ne s expliquerait pas. On ne voit pas bien, en effet, pourquoi les malades auraient un domicile de secours distinet de celui des aliénés, qui ne sont, en réalité, qu'une variété de malades. Cela ne laisserait pas d'avoir dans la pratique des inconvénients sérieux qu'il est bon de prévoir.

I n'est guère admissible que le rapporteur n'ait voulu viser par là que l'unité de durée de

séjour (1).

(1) En ce sens: Ecole des Communes. 1894, p, 151 et Campagnolle. Commentaires de la loi sur l'assistance médicale

gratuite. P. 238.

Dans un second aïrêt du 8 juillet 1898, le Conseil d'Etat à maintenu sa première interprétation. Mais il a dû reconnaître en même temps que l'art. 8, qui prévoit l'intervention de l'Etat en faveur des individus sans domicile communal ou départemental, était conçu dans des termes tels, qu'il ne pouvait être étendu à d'autres catégories d'indigents que les malades. Il en résulte une anomalie qu'il serait urgent de faire cesser.

Même si celte jurisprudence du Conseil d'Etat se maintient, la loi du 24 vendémiaire an II n'aura pas complètement disparu de notre législation. [NAS MuUSE en effet (Cons A0 t- 0100121895; affaire commune de Batna) (1) que la loi du 15 juillet 1393 n'était pas applicable à l'Algérie. D’après une jurisprudence constante, les lois antérieures à 1834, date de la conquête, sont applicables de plein droit à l'Algérie. (Cons. d’Et. 30 avril 1880). Celles qui sont postérieures n'y deviennent exécutoires que par une promulgalion spéciale. Ce princine ne souffre que deux exceptions : la première, provenant de dispositous particulières insérées dans la loi ; la seconde,

(1) Déjamme. — Rev. gén. d’adm. 1896. T. I, p. 414. — Cet arrêt a élé rendu conformément à l’avis du ministre de l’Intérieur, maiscontrairement aux conclusions du commissaire du Gouvernement.

ie.

du cas où Ja loi nouvelle ne fait que modifier la législation antérieure.

Or, la loi du 24 vendémiaire an II était antérieure à la conquête ; de plus, elle avait été expressément rendue applicable en Algérie par les décrets du 7 juin 1869et du 7 octobre 1878 qui y rendaient exéculoires les lois des 30 juin 1838 sur les aliénés et du 5 mai 1869 sur les enfants assistés, et renvoyaient aux règles de la loi du 24 vendémiaire sur le domicile de secours.

La question était donc de savoir si le titre IT de la loi du 15 juillet 1893 pouvait être considéré comme simplement modificatif de la loi de l'an IT? Le Conseil d'Etat ne l'a pas pensé. Il n’a pas voulu séparer le Hitre IT du titre premier qui est certainement constitutif d'un droit nouveau, ce qui l'eût conduit à déclarer une partie de la loi applicable à l'Algérie tandis que l’autre ne Peût pas été.

Le Commissaire du Gouvernement, M. Saint- Paul, avait indiqué un argument intéressant. Le décret de rattachement du 26 août 1881 qui énumérait, dans son article premier, les services placés sous l'autorité directe des Ministres, y faisait figurer l'assistance hospitalière, et Part. 2 était ainsi conçu : « Les lois, décrets, arrêtés, réglements, instructions ministérielles, qui régissent, en France, ces divers services, s'appliquent en Algérie dans toutes celles de leurs dispositions,

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auxquelles il n’a pas été dérogé par la législation spéciale de ce pays. » Rigoureusement, on pourrait conclure de là que la loi de 1893 a été exécutoire de plein droit en Algérie, en vertu de ce décret. Mais il est probabie que ses termes ont dèpassé la pensée de ses auteurs ; il n’est guère possible que le Gouvernement ait eu l'intention de promulguer d'avance en Algérie, des lois non encore existantes ; pour cela, il eut fallu une loi qui modifiât le régime législatif de l'Algérie. Le commissaire du Gouvernement indiquait d’ailleurs l'argument sans le prendre à son comptel(1).

Si la loi du 15 juillet n'est pas applicable à l'Algérie, il est assez généralement admis qu'elle ne s’applique pas non plus à la ville de Paris, dontles services d'assistance ont depuis la loi du 10 janvier 1849 une organisation spéciale, mcompatible avec les dispositions de la loi de 1893.

Il reste donc, aujourd’hui encore, un champ assez vaste à Papplication de la loi de l'an If pour qu'il ne soit pas sans intérêt d'en faire l'étude. Eût-elle, d’ailleurs, entièrement disparu de notre législation, que nous devrions encore en rappeler ici les dispositions, d'abord parce qu’elle à régi durant près d’un siècle, le domicile de secours, ensuite, parce qu'une réglementation nouvelle

(1) Dejamme. — Rev. gén. d’adm., 1896. T. I, p. 414ets.