CHAPITRE IX

a) Remarque sur l’article 1e, $ 1e" de la loi du 14 juillet 1905. Analyse de cet article.

Pourquoi a-t-on fixé à 70 ans l’âge d'admission à l'assistance ? Que doit-on entendre par infirmité ou maladie incurable ?

L'assistance est donnée par la commune où l’assisté a son domicile de secours. Pourquoi l'assistance communale s’impose-{-elle ?

b) Comment s’acquiert le domicile de secours ? Par une résidence habituelle, volontaire, d’une durée de cinq ans.

Comparaison critique entre les lois de 1893 et de 1905. Leurs différences. À partir de 65 ans, consolidation du domicile de secours. Ce principe de consolidation touchait-il les vieillards ayant atteint 65 ans avant le 1° janvier 1907 ? Jurisprudence du Conseil d’État.

c) Examen du ces particulier d’un malade assujetti à la loi du 15 juillet 1893, qui devient incurable et tombe sous le coup de la loi du

14 juillet 1905. Les veuves, les membres de congrégations religieuses.

SECTION I

Dans la rédaction des termes de la loi sur lassistance, adoptée par la Chambre des députés, l’article 1%, $ 1* portait : « Tout Français, privé de ressources, soit âgé de 70 ans, soit atteint d’une infirmité ou d’une maladie incurable, et qui le rend incapable de pourvoir à sa subsistance par le travail, a droit, aux conditions et aux réserves ci-après, au service de la solidarité sociale, instituée sous forme d’assis-

tance obligatoire par la présente loi. »

Or, le texte qui a été adopté par le Sénat dit : « Tout Français, privé de ressources, incapable de subvenir par son travail aux nécessités de l'existence, et soit âgé de 70 ans, soit atteint d’une infirmité ou d'une maladie reconnue incurable, reçoit, aux conditions ci-après, l’assistance constituée par la présente loi.

« La différence saute aux yeux, écrit M. Puech, rapporteur. Pour la Chambre, l’âge de 70 ans suffisait pour créer le droit à l’assistance à la condition que le postulant justifiât être sans ressources. L’invalidité

se présumait.

« D’après le texte du Sénat, au contraire, le septuagénaire demeure obligé de justifier de l'incapacité réelle où il est de subvenir à ses besoins par son travail. »

Au point de vue du principe, cette modification est importante. La Chambre disait : l’assisté « a droit à l’assistance ». Le Sénat dit : l’assisté « reçoit l’assistance ». La nuance est sensible.

Aux termes de l’article 1* de la loi du 14 juillet 1905, tout Français, privé de ressources, incapable de subvenir par son travail aux nécessités de l’existence, et soit âgé de plus de 70 ans, soit atteint d’une infirmité ou d’une maladie reconnue incurable, reçoit à des conditions déterminées l’assistance insti-

tuée par la présente loi.

Pour jouir de ce bénéfice, la qualité de Français est indispensable ; comme par le passé, l'assistance des étrangers demeure facultative.

Pourquoi a-t-on fixé à soixante-dix ans l’âge d’admission à l'assistance 2... Sans compter que cet âge avait été adopté précédemment par le Conseil supérieur de l’Assistance publique, le législateur a songé aux dépenses que nécessiterait l’application de la loi ; il a voulu éviter les inconvénients d’ordre économique qui auraient pu se produire si l’âge avait été abaissé. Il y avait enfin un inconvénient d'ordre moral ; en donnant des secours trop tôt, on risquait d’affaiblir l’esprit d’épargne, le goût du travail. Dans son rapport, M. Bienvenu-Martin insiste sur ce point.

Comment sera constaté le caractère incurable de la maladie, donnant droit à l'assistance ?.. Lors des débats à la Chambre, M. Auffray avait proposé de laisser à un règlement d'administration publique le soin de déterminer ce qu'il fallait entendre par infirmité ou maladie incurable. M. Bienvenu-Martin fit rejeter cet amendement, en faisant remarquer que c'était là «une question d’espèce » et qu’un règlement d'administration publique ne pouvait que déterminer dans quelles conditions une telle constatation aurait lieu (1).

1. Chambre des députés, séance du 27 mai 1903 (J. O., 28 mai, p. 1786).

Aux yeux du rapporteur, « dans la plupart des cas, l’infirmité ou la maladie incurable sera de notoriété publique:il serait superflu alors d’exiger un certificat médical, qui occasionnerait une dépense sans utilité. Dans d’autres, où elle sera moins évidente, l’infirme ou l’incurable pourra produire un certificat délivré par un médecin de son choix, sauf au maire à faire contrôler ses attestations par tel autre médecin qu’il désignera. Et le conseil municipal statuera ensuite en toute liberté, sous réserve des recours organisés par la loi. »

Nous avons vu précédemment que le Sénat avait apporté une modification au texte primitif de la Chambre ; une condition indispensable à l'application de la loi, c’est l'incapacité de subvenir par son travail aux nécessités de l’existence : avant de faire appel au concours d'autrui, on doit montrer qu’on est dans l’impossibilité de remplir l’obligation au travail. La Chambre présumait qu’un vieillard de 70 ans ne pouvait pas subvenir aux besoins de la vie. Le Sénat a pensé, au contraire, que certains septuagépaires, surtout à la campagne, avaient encore suffisamment de forces pour travailler et vivre de leur labeur et, sous ce rapport, il à mis sur le même pied le vieillard et l’invalide, en exigeant, pour les deux,

la preuve de leur incapacité.

LA D’après l’article 2, l’assistance est donnée par la

commune où l’assisté a son domicile de secours ; à défaut de domicile de secours communal, par le département où l’assisté a son domicile de secours départemental ; à défaut de tout domicile de secours, par l'État.

En premier lieu, la commune doit l’assistance : c’est l’application constante du principe traditionnel que nous avons rencontré au cours de notre étude. Ici, l'assistance communale est naturelle ; il s’agit de discerner la véritable misère de celle qui est simulée ; pour bien s’en rendre compte, il est nécessaire que l’autorité responsable soit rapprochée de la personne assistée : le contrôle est plus facile et plus direct.

D’autre part, les infirmes et les incurables, une fois admis à l’assistance, restent souvent longtemps à la charge de la société ; or quand un secours est accordé, il est difficile de le faire cesser. Si ce secours ne correspond pas à un soulagement de misère véritable, la société est frustrée : elle est donc en droit de savoir où va son argent.

Le plus sûr moyen pour elle d'exercer ce\ droit est d’être intéressée à la distribution des fonds demandés aux contribuables, de prendre part à la désignation des bénéficiaires ; de cette facon, elle sera la première à se rendre compte s’il y a scandale, soit que les fonds aïllent à ceux qui n’en ont nul besoin, soit qu’on les refuse à ceux qui sont réellement dans la gêne.

Si ce lien étroit, qui doit exister entre l’assisté et la collectivité débitrice, devient insuffisant, si les rapports deviennent plus lointains entre lui et la commune, le département est appelé à devenir débiteur de l’assistance ; maïs si le malheureux manque d’attache avec le département donné, l’État est obligé à en prendre toute la charge, après que l’autorité centrale aura dit si l’assistance est nécessaire et de quelle manière elle doit être donnée.

SECTION II

Le domicile de secours communal ou départemental s’acquiert et se perd d’après les conditions prévues aux articles 6 et 7 de la loi du 15 juillet 1893.

Pour être acquisitive du domicile de secours, la résidence doit être habituelle et volontaire et avoir une durée de cinq ans, postérieurement à la majorité ou à l'émancipation. Nous n’avons pas à parler ici de domicile acquis par filiation ou mariage.

Est-il volontaire le séjour d’un malade reçu dans un hôpital au titre de la loi du 15 juillet 1893 ? Partant, a-t-il une influence pour la perte ou l’acquisition de son domicile de secours ?

Le malade hospitalisé conserve le domicile de secours qu'il avait avant son hospitalisation et par son séjour à l'hôpital il n’acquiert pas un nouveau domi-

cile dans la commune où est situé cet établissement ;

cette solution est certaine pour Les hôpitaux publics : mais pour les hôpitaux privés ?

Ils sont en dehors de la hiérarchie administrative ; les personnes qui s’y trouvent sont dans une situation analogue à celle des personnes plus fortunées, admises dans un hôtel ou chez un particulier. Aussi bien la jurisprudence administrative s’est-elle fixée en ce sens, qu’on se trouve en présence, de la part des intéressés, d’une résidence volontaire acquisitive du domicile de secours.

Admise sans inconvénient pour cette catégorie de malades de la loi d’assistance médicale, ceite solution devait-elle être étendue aux vieillards, infirmes et incurables de la loi du 14 juillet 1905 ?

Pour les malades, elle sera le plus souvent théorique, parce que leur séjour dans l’hôpital privé atteindra rarement un an. On a calculé que pour 1900- 1901, la durée moyenne du séjour d’un malade à l’hôpital a été de cinquante-cinq jours ; en 1902, de cinquante-six jours (1); cette durée, semble-t-il, s’abaissera à trente jours, grâce à la loi de 1905, qui prend à sa charge les incurables, dont les frais d'entretien étaient jadis supportés par l’assistance médicale.

Pour les assujettis à la loi de 1905, cette même solution sera d’une application plus fréquente ; ils peuvent facilement demeurer plus de cinq ans dans

1. Rapport de 1900-1901 sur l'exécution de la loi du 15 juillet 1893,

l'établissement privé qui les a recueillis; dès lors, en cas de suppression de cet établissement, la commune Où il était situé aura à sa charge les assistés qui seront restés chez elle le temps nécessaire pour y acquérir un domicile de secours. De mème dans l’hypothèse d’un départ volontaire. C’est pourquoi, dans la deuxième séance de la Chambre des députés du 29 novembre 1906, M. Adigard, député, a posé la question à M. Mirman, directeur de l’Assistance et de l’'Hy-: giène publiques et commissaire du gouvernement. M. Mirman a répondu que l’administration considérait le séjour dans un établissement privé aussi bien que dans un hospice public, comme n’entraînant ni l’acquisition, ni la perte du domicile de secours, en ce qui concerne seulement la loi du 14 juillet 4905. Il y a donc là une différence d’application notoire entre les lois de 1893 et de 1905.

Cette interprétation est d’un intérêt très appréciable pour les communes où se trouvent des établissements de bienfaisance privée ; elle est, en même temps, très favorable à la création de ces établisseménts qui n’auront plus maintenant aucune crainte en s’installant dans une commune ; pour celle-ci, plus de doute à avoir au sujet du poids descharges éventuelles afférentes à l'attribution du domicile de secours des hospitalisés : dans aucun cas, elle n’aura à le supporter.

Deuxième différence : la durée du séjour ou de

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l'absence pour l’acquisition ou la perte du domicile de secours est portée de un an à cinq ans (art. 3). Cette disposition de l’article 3 aété considérée comme naturelle par la Commission centrale, dans un avis du 25 mai 1907 ; cet avis dit « que cette disposition a été adoptée à cause des différences caractéristiques des deux sortes d'assistance auxquelles s'appliquent les lois de 1893 et de 1905 ; que l’assistance médicale pourvoit à des nécessités accidentelles et de courte durée, tandis que l’assistance aux vieillards et incurables est viagère, sauf de très rares exceptions et peut durer de longues années ; que dans ce dernier cas les sacrifices de la collectivité débitrice constituent une lourde charge ; qu’il importait que cette charge ne fût pas imposée à une commune avec laquelle l’assisté n’a pas un lien étroit, où il n’a passé qu’une année, où il n’a jamais peut-être été en état de travailler, tandis qu’un séjour de cinq années suppose un établissement fixe et, si l’assisté a été valide, une contribution appréciable à la fortune économique de la commune (1). » \

En plus de ces considérations, s’il suffisait, pour obtenir l’assistance, d’une résidence ininterrompue d’un an dans une commune, l’émigration des vieillards vers les villes serait favorisée ; dans les villes,

l'assistance est plus généreuse, le courant qui s’éta-

1. Recueil de Jurisprudence et des Actes de la Commission centrale.

blirait serait tout naturel ; il en résulterait que les charges seraient déplacées au détriment de certaines localités dont la richesse aurait pour résultat de grever considérablement leur budgetau chapitre d’assistance. Pour faire obstacle à cet exode des populations indigentes, la durée du séjour a été portée à cinq ans.

Enfin, troisième différence, à partir de 65 ans nul ne peut acquérir un nouveau domicile de secours ni perdre celui qu’il possède. On a voulu, grâce à cette nouvelle disposition, que les personnes, aptes à bénéficier de la loi de 1905, ne puissent pas, au gré de leurs caprices, déplacer la dette d'assistance. Après 65 ans, nul ne peut acquérir un nouveau domicile de secours ; à partir de cet âge la dette d'assistance est fixée, consolidée quant à la collectivité débitrice.Je suppose un vieillard de 64 ans ; il a son domicile de secours dans la commune A ; il quitte cette commune et va dans la commune B où il reste jusqu’à 70 ans. Acquiert-il un domicile de secours dans la commune B ? Non, car à partir de 65 ans, son séjour est sans nulle influence sur la perte ou l’acquisition de son domicile de secours,

Mais une objection s’est présentée : cette nouvelle disposition avait-elle un effet rétroactif ? Touchaitelle les vieillards ay ant atteint 65 ans avant le 1* janvier 1907, date de l’application de la présente loi, ou à ceux seulement qui auraient 65 ans après cette date ?

Le Conseil d'État a été appelé à juger cette question délicate, sur laquelle les Conseils de Préfecture étaient partagés d'opinion.

Un vieillard de 72 ans, M. Vertadier, résidant à Fleury-aux-Choux (Loiret) depuis plus de cinq ans, fut porté sur la liste d'assistance de cette commune; les autorités locales protestèrent, se basant sur ce fait que Vertadier habitait Angoulème depuis au moins cinq ans à l’époque où il eut 65 ans. Le préfet d’Angoulême trouva la prétention mal fondée et, en vertu de l’article 34 de la loi du 14 juillet 1905, porta le différend devant le Conseil de Préfecture. Ce tribunal administratif ayant décidé que Vertadier avait le domicile de secours communal à Angoulème, la municipalité de cette ville fit un pourvoi devant le Conseil d'Etat.

L'affaire fat communiquée au ministre de l’Intérieur qui fit des observations pouvant se résumer ainsi : avant le 4* janvier 1907, nul Français, sollicitant un secours communal, vieillard, infirme ou incurable, n’avait un domicile de secours légalement défini ; à partir du 1° janvier 1907, tout Français dont nous parlons s’est trouvé investi d’un domicile de secours, résultant d’une résidence ininterrompue de cinq ans dans une même commune ou un même département ; Le législateur a en outre décidé qu’à partir de 65 ans, toute acquisition d’un nouveau domicile

serait impossible.

Quelle était la situation du sieur Vertadier le 1* janvier 1907? Est-il établi qu'avant cette date il a résidé cinq années consécutives dans une commune ? Avait-il à ce moment-là 65 ans ou davantage? Si oui, il a son domicile de secours dans cette commune et en raison de son âge il ne peut plus le perdre.

Conformément à ces conclusions, le Conseil d'État rendit son arrêt : « Considérant qu'il résulte de l’instruction qu'au 1* janvier 1907 le sieur Vertadier résidait habituellement dans la commune de Fleury-aux- Choix (Loiret) depuis plus de cinq ans; que dès lors, par application des dispositions susmentionnées, il possédait à cette date, dans cette commune, le domicile de secours prévu par la loi nouvelle; que d’autre part, étant âgé de plus de 65 ans, il ne peut plus le perdre ni en acquérir un nouveau ; que si au moment où il a atteint l’âge de 65 ans, il résidait depuis plus de cinq ans dans la commune d’'Angoulème, ce fait ne permet pas de le considérer comme possédant | dans cette commune un domicile de secours que ne prévoyait alors aucune disposition légale ou réglementaire..…. »

L'arrêté susvisé du Conseil de Préfecture du Loiret est annulé. Notons que cette décision est conforme à l’avis préalable de la Commission centrale du 27 mars 1907 et que cette jurisprudence première du Conseil d’État a été confirmée par des arrêts postérieurs dont

nous extrayons les passages suivants, qui résument très bien la discussion :

Le Conseil d’État, considérant qu'aux termes de l’article 3 de la loi susvisée du 14 juillet 1905 « Le domicile de secours, soit communal, soit départemental s’acquiert ou se perd dans les conditions prévues aux articles 6 et 7 de la loi du 15 juillet 1893; toutefois le temps requis pour l’acquisition ou la perte du domicile de secours est porté à cinq ans ; à partir de 65 ans, nul ne peut acquérir un nouveau domicile de secours ni perdre celui qu’il possède » et qu'aux termes de l’article 41 « la présente loi est applicable à partir du 1* janvier 1907 »;

« Considérant qu'il résulte de l'instruction qu’au 1* janvier 1907, lesieur Fenery, âgé de plus de 65 ans, ne résidait pas dans la commune de Magnac-Laval ; que dès lors par application des dispositions susmentionnées, il ne possédait pas à cette date, dans cette commune, le domicile de secours prévu par la loi nouvelle ; que si, de 1893 à 1901, il a résidé pendant plus de cinq ans à Magnac-Laval, ce fait ne permet pas de le considérer comme possédant dans cette commune un domicile de secours que ne prévoyait alors aucune disposition législative ou réglementaire ; qu’il résulte de ce qui précède que c’est à tort que, par l’arrêté attaqué, le Conseil de Préfecture du département de la Haute-Vienne a décidé que le sieur

Fenery avait, dans les communes de Magnac-Laval,

le domicile de secours prévu par la loi du 1° juillet 4905 ;

« Considérant qu’il résulte également de l’instruction, qu'au 1* janvier 1907, le sieur Fenery résidait depuis plus de cinq ans dans diverses communes du département de la Haute-Vienne ; que dès lors c’est dans ce département que doit être fixé son domicile de secours,

« Décide:

« Article premier. — L'arrêté susvisé du Conseil de Préfecture du département de la Haute-Vienne, en date du 22 août 1908, est annulé ;

« Art. 2. — Le sieur Fenery a, dans le département de la Haute-Vienne, le domicile de secours prévu par la loi du 14 juillet 1905 (1). »

Autre espèce :

« Le Conseil d’État,

« Considérant qu'il résulte de l'instruction qu’au 4* janvier 1907 le sieur Teyre résidait habituellement depuis plus de cinq ans dans la commune de Nancelle (Cantal); que dès lors, par application des dispositions susmentionnées, ii possédait à cette date, dans cette commune, le domicile de secours prévu par la loi nouvelle ; que si pendant cette époque la dame Teyre a résidé dans la commune d’Aurillac,

cette circonstance n’est pas de nature à modifier le