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droits de l'humanité, là l'équilibre social est rompu. » Voilà le principe.

Tout homme a droit à sa subsistance. Cette proposition, devenue fameuse a nécessairement comme corollaire des devoirs pour la nation. C’est elle qui devra pratiquer l'assistance, de même qu'elle paie les fonctonnaires, entretient les routes, les armées, etc. ; cela « parce que le malheureux, mis sous la providence unique de l'Etat, échappera aux reproches de celui qui est imposé pour le secourir et recevra une assistance plus noble, plus généreuse, plus digne du respect dû à l'infortune et de la grandeur de la nation qui le soutient (1). »

La charge de l'assistance est donc supportée exclusivement par l'Etat ; ce dernier fait face aux dépenses qui lui incombent en prélevant sur le produit de l'impôt les sommes nécessaires pour lui permettre de remplir sa mission.

Le Comité et les Constituants repoussèrent l'action des municipalités par des arguments assez curieux. Ils croyaient que la municipalisation entrainerait nécessairement la spécialisation des ressources destinées à l'assistance et qu'on ne pourrait donner aux communes, la libre disposition et la direction des services de bienfaisance qu'en leur permettant de faire appel à la taxe des pauvres, comme cela existait en Angleterre. Or, cette taxe était impopulaire de l’autre côté du détroit où elle avait soulevé de nombreuses critiques.

Ces inconvénients disparaissaient en faisant de l'assistance une charge du budget de l'Etat. Comme conséquence, les biens dont les revenus étaient destinés à l'entretien des hôpitaux, maisons de charité, etc., furent

(1) Troisième rapport.

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déclarés « biens nationaux » et on décida que les fonds destinés aux secours publics seraient réunis en une masse commune appartenant à la nation qui les verserait là où le besoin se ferait sentir.

Ainsi l'Etat assumait toutes les charges. C'était une solution simpliste, d'autant plus aventureuse qu'elle était appliquée à une époque difficile et qu'elle devait jouer immédiatement en raison de l’aliénation des biens destinés à l'entretien des hôpitaux.

Après avoir déterminé les ressources, le Comité de Mendicité traça l'organisation du service et posa les principes selon lesquels les catégories d’indigents seraient assistés.

L'hospitalisation devait être réduite dans la mesure du possible. Les hommes d'Etat de cette époque se montrèrent, en effet, hostiles aux hôpitaux, en raison des abus dont ils avaient été le théâtre sous l’ancien régime.

Le Comité de Mendicité préconisa l'assistance à domicile ;: l'assistance hospitalière devint l'exception. Il rédigea un projet de décret qui réglait les secours à donner aux malades, aux vieillards, aux infirmes, aux enfants, et enfin aux indigents valides.

Pour les malades, un médecin, établi dans chaque canton, devrait donner ses soins à toutes les familles pauvres. Il recevrait de l'Etat un traitement de 500 livres.

Les vieillards infirmes recevraient des secours à partir de 60 ans et pourraient, à 70 ans, être admis dans un asile public. Cette limite d'âge pourrait être avancée au cas d'infirmité particulière.

Les enfants délaissés devaient être remis à des cultivateurs qui les élèveraient moyennant une pension supportée par le budget national.

Pour les indigents valides le Comité n’admettait pas

expressément le droit à l'assistance en tant que mesure légale. Tout en reconnaissant que pour cette catégorie, la meilleure lorme d'assistance est l'assistance par le travail, le Comité repoussa cependant une organisation générale du travail par l'Etat et se borna à demander que des secours soient alloués aux familles nombreuses ayant plus de quatre enfants.

Ainsi, qu'il s'agisse des malades, des enfants, des vieillards ou des infirmes, le devoir social était désormais proclamé.

Mais l’Assemblée Constituante n'eut pas le loisir de discuter ces projets et de traduire en lois les vues du Comité de Mendicité. Elle n'eut que le temps d'inscrire dans la Constitution des 3 et 14 septembre 1791, la création et l’organisation « d’un établissement général de secours publics pour élever les enfants abandonnés, soulager les pauvres infirmes et fournir du travail aux pauvres volides qui n'auraient pas su sen procurer. » Cette assemblée se sépara sans avoir rien fait.

C'est à la Convention que revient l'honneur d'avoir inscrit dans la loi les principes posés par le Cômité de Mendicité.

La Législature, en effet, ne fit guère mieux que sa devancière. Le temps lui manqua aussi pour discuter les travaux de son comité des secours publics, Elle confirma que « l'assistance du pauvre est une charge nationale... le premier des devoirs imposés par le pacte social... que l'homme à droit à un minimum de ressources que la société doit lui garantir en lui fournissant du travail. Mais, somme toute, elle ne fit que proclamer des principes.

La Convention continua l'œuvre du Comité de Mendicité de la Constituante et du Comité des Secours publics de la Législative. Elle se servit des matériaux

le

préparés par eux et lit entrer dans le domaine législatif les principes proclamés depuis le début de la Révolution.

Elle affirma avec plus de force encore le droit à l'assislance.

Dans la séance du 2 octobre 1792, Barère, au nom du Comité de Mendicité, déclare que « les malheureux ont le droit de parler en maitres aux Gouvernements qui les négligent.. que les Hôtels-Dieu et les hôpitaux sont les tombeaux de l'espèce humaine..., que la misère est incompatible avec le gouvernement populaire (1). »

Dans une autre séance (15 septembre 1793), Jean Bon Saint-André réclame des pénalités contre les municipalhités qui négligent leur devoir d'assistance (1).

La déclaration du 24 jum 1793, art. 21, reconnait, dans les termes les plus larges, le droit à l'assistance : « Les secours sont une dette sacrée ; la société doit l'assistance aux citoyens malheureux, soit en leur procurant du travail, soit en assurant les moyens d'exister à ceux qui sont hors d'état de travailler. »

L'exercice du droit à l'assistance est réglementé par le décret des 19 et 24 mars 1793. Ce décret trace un magnifique programme d'assistance, qu'il fut impossible de réaliser alors, mais qui n'en a pas moins servi de base aux idées modernes sur l'assistance aux indigents. Aux termes de ce texte, une agence est chargée, dans chaque canton, sous la surveillance des pouvoirs publics de distribuer du travail et des secours aux pauvres domiciliés qui se feraient inscrire sur un registre ouvert à cet effet. Il y aura des travaux de secours pour les pauvres valides et des secours à domicile seront distribués pour les pauvres infirmes et à leurs enfants, aux

(4) Archives parlementaires.

vieillards et aux malades ; des officiers de santé donneront des soins aux mères indigentes.

Les ressources destinées à faire face à ces dépenses devaient être versées par l'État aux départements. Une part devait provenir aussi du prix des biens des hôpitaux et autres établissements de bienfaisance dont la vente était décidée.

Ces dispositions furent complétées par divers textes : décret du 28 juin 1793 sur les secours aux enfants, aux vieillards ; du 22 floréal an Il, portant création d'un livre de la bienfaisance publique, du 23 messidor an II, réglementant la réunion de l'actif et du passif des hôpitaux au domaine national ; du 9 fructidor an II, décidant de surseoir à la vente des biens des établissements hospitaliers.

La loi du 19 mars 1793, dont nous venons de parler, porte dans son préambule que l'assistance des pauvres est une dette nationale. Il ne faut pas prendre à la lettre cette formule, car la Convention elle-même ne l'a pas suivie. Il suffit, pour s'en convaincre d'examiner la loi du 24 vendémiaire an II, qui a créé le domicile de secours et en détermine les conditions.

Le domicile de secours ne se comprendrait guère si les secours élaient, dans tous les cas, à la charge de l'Etat.

En réalité, la Convention, par cette loi de vendémiaire, a fait de la dette d'assistance une obligation communale. Elle pose, avons-nous dit, les règles du domicile de secours. C'est la première fois que nous voyons apparaître dans nos lois les règles nettement définies de ce que nous avons appelé « le premier élément du droit au secours ». En droit, ces règles étaient susceptibles d'être appliquées à toutes les catégories d’indigents. Cependant, il est facile d'établir qu'en fait, leur application se trouvait nécessairement restreinte à certains

services d'assistance à l'exclusion de certains autres.

La détermination du domicile de secours ne pouvait avoir d'utilité par exemple au sujet des admissions des malades dans les hôpitaux ou de leur traitement à domicile.

L'art. 18 du décret décide, en effet, que « tout malade domicilié ou non, sera secouru, ou à son domicile de fait ou à l'hospice le plus voisin. Et d'un autre côté le remboursement des dépenses occasionnées par l’admission à l'hôpital ou le traitement au domicile du malade ne pouvait être réclamé puisque tous les services d'assistance, quels qu'ils fussent et où qu'ils fussent, ressortissaient à l'Etat et étaient à sa charge. »

Les aliénés étaient laissés en dehors de la bienfaisance publique. Il était stipulé qu'ils seraient enfermés dans les maisons de répression et qu'ils continueraient d’être à la charge de l'Etat.

Les vieillards indigents, ayant atteint 70 ans, et ies infirmes devaient, comme les malades, être hospitalisés même lorsqu'ils ne remplissaient pas la condition de domicile. |

Ainsi, la loi de l'an IT, n'était lors de sa promulgation applicable ni aux aliénés, ni aux malades, ni aux infirmes, ni aux vieillards de 70 ans.

Le législateurs d'alors n'avait prévu l'application des règles qu'il avait formulées que pour trois services secours à domicile, hospitalisation des vieillards de moins de 70 ans, enfants assistés.

La mesure prise par la loi de vendémiaire à l'égard des vieillards ou infirmes avait un grand inconvénient : celui de faire affluer vers les villes, où les hospices étaient mieux organisés, toute la population indigente qui aurait pu être secourue à moins de frais dans d’au-

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tres régions. Il en résuilail une mauvaise réparütion des dépenses d assistance.

Le législateur fut mieux inspiré quand, abandonnant le système de l'hospitalisation, il revint à l'assistance communale en permettant, par la loi du 7 irimaire an V, d'établir un bureau de bienfaisance dans chaque commune.

Nous avons vu, que le décret du 19 mars 1793 avait slipulé que lEtat, absorbant toutes les ressources, acquitterait toutes les dépenses d'assistance. Les établissements de bienfaisance, privés de leur patrimoine — aliéné par l'Etat — n'avaient-ils pas là le moyen de se procurer toutes les ressources nécessaires pour remplir leur mission ? (2° élément du droit au secours).

En principe oui ; mais il se trouva que l'Etat ne put tenir ses engagements en raison des difficultés intérieures et extérieures auxquelles il eut à faire face. « Comment dans le grand drame national qui se jouait alors, y aurait-il eu place pour les petits drames individuels de la misère humaine ? Au milieu du fracas des parus, du tumulte des camps, du choix des batailles, qui songerait aux orphelins à recueillir, aux malades à soigner, aux indigents à secourir (1). »

Aucune sanction n'avait été d’ailleurs prévue au cas où le concours obligatoire de l'Etat viendrait à faire défaut.

D'autre part, la Convention, en proclamant que la société devait la subsistance aux citoyens malheureux, que les secours étaient une dette sacrée, n'avait pas donné aux indigents le moyen defaire valoir leur créance : ce droit n'était inscrit dans aucun texte.

(1) FerDINAND DRevets : L'Assistance sous la Seconde République, p. 15.

No

Il en résulta que les malheureux n'eurent, en réalité, à cette époque, que l'aptitude simple au secours.

Le système de la Convention, issu de pensées généreuses, était en effet fondé sur une conception erronée du droit et de l'obligation d'assistance dont la nature et l'étendue n'étaient pas déterminées avec assez de précision. On y avait d’ailleurs compris à tort, le droit au travail pour les ouvriers valides, alors que la société, dans sa forme actuelle est hors d'état de leur assurer par elle-même du travail et ne peut que leur faciliter les moyens de sen procurer. D'autre part, c'était une faute que de supprimer tous les organes intermédiaires. Les départements et les communes, en perdant toute individualité charitable, ne furent plus que des organes mécaniques de distribution. Le système devait fatalement aboutir à la ruine de toutes les fondations, de toutes les corporations, c'est-à-dire de l'assistance privée.

Au lieu de faire de l'assistance une dette nationale, il fallait en faire comme de nos jours, une dette communale à laquelle auraient participés, dans une certaine mesure, le département de l'Etat.

L'erreur initiale de la Révolution fut peut-être d’avoir voulu, dans une seule loi d'ensemble, secourir toutes les misères et soulager toutes les souffrances.

Il eut été préférable, à notre avis, d'appliquer le primcipe de la spécialisation. C’est ce qu'ont fait les assemblées contemporaines et les résultats auxquels elles sont arrivées nous confirment dans notre opinion.

Faut-il en conclure que l'œuvre des assemblées révolutionnaires en matière d'assistance ait été stérile ? Certainement non. Elles ont d’abord posé un principe nouveau qui, longtemps après elles, devait porter ses fruits « l’Assistance est une obligation sociale ». Puis il ne faut pas oublier que les services, aujourd’hui insti-

se

lués, d'assistance à domicile, d'assistance médicale gratuite, d'assistance obligatoire aux vieillards de plus de 70 ans, aux infirmes et incurables, ont été annoncées par les décrets des Assemblées de la Révolution.

La Révolution de 1789, en matière d'assistance, comme en beaucoup d'autres, fut annonciatrice. Si des décrets qu'elle a rendus, aucun n'est resté debout, 1l n'en demeure pas moins que ses conceptions ont inspiré toute la législation contemporaine.

SECTION II

La crise de l’égalitarisme et la « charité légale »

Quelques jours avant de se séparer, la Convention avait décidé de suspendre l'exécution de la loi du 23 messidor an Il sur l’aliénation des biens des établissements de bienfaisance « en attendant qu'il ait été statué sur l’organisation définitive des secours ».

Par celte dernière mesure, la Convention marque elle-même qu'elle n’a rien pu édifier de définitif en matière d'assistance, elle revient sur une mesure précédemment prise, comme pour souligner davantage la vanité de son effort.

Les Gouvernements qui lui succédèrent n'appliquèrent point non plus les principes qu'elle avait posés.

La réaction thermidorienne ne fut pas seulement une réaction politique, elle fut surtout une réaction sociale.

La Convention avait interdit rigoureusement la charilé privée. Quiconque se trouvait hors d'état de subvenir à ses besoins devait s'adresser à la nation seule et

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non recourir à des assistances individuelles, « trop avihssantes pour des citoyens français. »

Avec le Directoire, les sociétés de bienfaisance commencèrent à se relever de leurs ruines ; l’administration favorisa leur restauration et s'occupa de les ramener sous une direction centrale.

Les grandes sociétés charitables qui s'étaient formées avant la Révolution sous l'influence des philosophes. « la charité maternelle », la « société philanthropique », secouèrent leur léthargie et se remirent à pratiquer les formes de secours les plus ingénieuses.

L'assistance publique était complètement désorganisée. Des lois intervinrent en l’an V, pour réorganiser les hôpitaux et créer les bureaux de bienfaisance.

Le principe du droit à l'assistance est abandonné.

La loi du 7 frimaire an V, qui institue les bureaux de bienfaisance, rapporte les lois du 19 mars 1793 et 22 floréal an Il, en ce qui concerne les secours. Elle établit un régime purement administratif.

Sous le Consulat et l'Empire, l'histoire de l'assistance lient en quelques lignes. Bonaparte ne s’en occupe que dans la mesure où elle touche à la police où à la sûreté publique. Tout le reste est abandonné aux Ministres ou aux Préfets. L'assistance est alors essentiellement facultative. À noter toutefois, une tentative d'organisation du service des enfants assistés (décret du 19 janvier 1811).

La Restauration est marquée par le développement des associations charitables presque exclusivement formées sous une inspiration confessionnelle. On est sur le point de revenir à l'antique notion religieuse de la charité. C'est l’âge d’or des congrégations d'assistance et de leurs œuvres de patronnage, de charité hospitalière et d'éducation religieuse.

Cependant, à côté de la Congrégation religieuse et.

contre elle, la bourgeoisie libérale s'imitie à ses devoirs d'assistance en fondant des œuvres en dehors de l'inspiralion conjessionnelle.

La société de morale chrétienne créée en 1821, devient une « école de vertu sociale et un instrument d'action pour le futur personnel du régime de juillet ».

Ainsi, sous la Restauration, l'assistance publique est réduite au strict minimum ; le principe de l'obligation sociale de l'assistance est complètement méconnu. Le grand rôle est tenu par les institutions privées, ayant, pour la plupart un caractère confessionnel.

L'assistance ne peut être considérée, dans ces conditions, que comme un devoir personnel, une vertu agréable au Seigneur ou encore « une sorte de sport moral auquel il est séant qu'une personne bien née s'adonne ».

Cet élat de choses n'échappa pas à certains esprits avisés : « Il y a, dit H. Carnot en 1832, quelque chose de faux et d’anti-social dans le principe sur lequel reposent nos institutions de bienfaisance et qui sert de mobile à la charité privée : c'est la supposition qu'à tout jamais 1l doit exister une classe pauvre vivant des libéraelités du riche ».

L'œuvre de la monarchie de juillet en matière d'assistance fut à peu près nulle. En dehors de la loi du 30 juin 1838 sur les aliénés -— loi dont nous reparlerons plus loin — elle ne fit rien officiellement, en faveur des malheureux.

Pourtant, cette époque vit naître une forme nouvelle de paupérisme due à la créalion de la grande industrie el aux progrès économiques de IS30 à IS48.

« En face du prolélariat, fils naturel de l'organisation industrielle, la société bourbeoise de juillet négligea # perlectionnement moral des masses et leur améliora-