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Refus du droit de pétition aux citoyens non actifs.

Nous venons de voir le trait par lequel le droit de pétition se distingue du droit de plainte. Le droit de pétition dans la conception de Chapelier sort donc de

présent décret, seront déclarées nulles par les corps municipaux ou à défaut par les directoires de département. »

Art. 10, — « Les municipalités prononceront sur la régularité et la légitimité des demandes en convocation des communes ou sections ; les réclamations s’il y en a seront portées au directoire de département qui statuera, sauf le recours au corps législatif. »

Les art. 11, 12, 13, 14 et 15 étaient relatifs au droit d'affiche.

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la sphère des intérêts individuels pour entrer dans celle des intérêts publics. Il est en eflet, dit Chapelier, une espèce d'initiative sur la loi par laquelle le citoyen prend part au gouvernement de la société. Chapelier en conclut qu’il ne peut appartenir qu'aux membres du corps social, qu’il est un droit exclusif du citoyen. Il considère donc que le droit de proposer des réformes à l’Assemblée nationale constitue l’exercice d’un droit politique, et cette idée l’amène tout naturellement à refuser aux citoyens non actifs qui n’exercent aucun droit politique, le droit de pétition.

Chapelier ayant ainsi assimilé le droit de pétition aux autres droits politiques reprend nécessairement les arguments moraux qui ont servi à établir la distinction entre les deux classes de citoyens. « On ne peut eotrer, dit-il, dans la société quand on n’y est rien, on ne peut participer à ses avantages quand on n’en supporte pas les charges. La taxe de trois livres est si modique qu'il est impossible qu'avec le travail des bras on ne puisse, on ue doive se faire une gloire de la payer. [l n’y aura désormais de citoyens non actifs que ceux qui préféreront au travail la mendicité,le vagabondage ou le vol ». |

Le refus du droit de pétition aux citoyens non actifs ne devait point rencontrer l’adhésion de l’Assemblée. Beaumetz seul soutint la thèse de Chapelier. [reprend à nouveau la distinction entre le droit de pétition et le droit de plainte et en donne une analyse plus complète.

Il y a lieu, selon lui, d’opposer deux espèces de droits, le droit de demande etle droit de plainte, au droit de pétition. « Le droit de demande, dit-il, s'exerce en matière civile toutes les fois qu’unfcitoyen a quelque chose à demander pour son intérêt particulier soit aux tribubuvaux soit aux corps administratifs. Le droil de plainte ne s'entend proprement qu’en matière criminelle, il s'exerce lorsqu'un citoyen a été lésé dans son honneur, dans sa fortune. Le droit de demande appartient à tout homme, s'exerce en toutes circonstances. Le droit de pétition a été défini par tous les écrivains politiques, le droit qu’exerce le citoyen lorsqu'il émet son vœu individuel sur les objets d’utilité publique et générale (1) ». On voit que toute cette analyse tend à la même conclusion que celle de Chapelier ; le droit de pétition est bien un droit individuel, mais c’est le droit individuel du citoyen.

Pour atténuer cependant aux yeux de l’Assemblée ce que le refus du droit de pétition aux citoyens non actifs peut avoir de rigoureux, Beaumetz diminue limportance de ce droit. « Il n’y à aucune pétition, dit-il, qu’on ne puisse suppléer par la liberté de la presse. Un bon écrit répand plus de lumières, fait mieux connaître le vœu public, lorsqu'il a du succès, que ne le feraient des pétitions ». Le refus du droit de

(1) Ce sont les Anglais, dit Beaumetz, dans le même discours

qui ont donné au mot pétition l’acception de vœu individuel d’un citoyen sur les affaires générales du royaume.

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pétition aux citoyens non actifs, semble dire Beaumetz, est donc purement théorique puisque la liberté de la presse le remplace avantageusement.

Si l’on excepte Beaumetz, tous les orateurs qui prirent une part sérieuse à la discussion attaquêrent vivement la thèse de Chapelier. Ce dernier et Beaumetz,pour justifier le refus du droit de pétition aux citoyens non actifs avaient cru prouver que le droit de pétition est un droit politique ; c’est donc ce principe qu'il s’agit de réfuter.

Pétion prend le premier la parole contre cette assimilation du droit de pétition aux droits politiques «qui ont été accordés à uné classe exclusive de citoyens ». Est-il vrai de prétendre, comme le fait Chapelier, que l'exercice du droit de pétition constitue une participation au Gouvernement de l'Etat. C’est contre cette . assertion que Pétion puis Robespierre s’élèvent tour à tour. Selon ce dernier, en quoi le droit d’adresser des pétitions est-il comparable au droit électoral, au droit de voter dans les assemblées primaires? Par le droit électoral on délègue à des représentants le droit de faire la loi, on participe indirectement au gouvernement de l'Etat; par le droit de pétition, au contraire on ne donne que des conseils aux représentants de la nation. D'ailleurs en pratique, qu'est-ce qu’un droit politique ? C’est un instrument nécessaire au fonctionpement de la Constitution. Sous le régime représentatif, le droit électoral répond à cette définition ; mais on

n’en peut dire autant du droit de pétition qui, s’il est utile, n’est jamais nécessaire à la vie politique du pays." Tel est le sens des paroles de Robespierre quand il dit que le droit d'émettre des vœux n’est point l’exercice de la souveraineté. En résumé, le droit de pétition n’est pas un droit politique, mais c’est le droit de « tout être pensant » et dès lorsil ne saurait être exclusivement attribué aux citoyens actifs.

Les arguments que nous venons de développer suffisaient pour la réfutation de la thèse de Chapelier. Ses adversaires ne s’en tinrent pas ià. Non seulement, dirent-ils en substance, aucun principe théorique ne met obstacle à l'octroi du droit de pétition aux c1toyens non actifs, mais de nombreuses considérations pratiques militent en sa faveur. Pétion, Robespierre, l'abbé Grégoire, l'abbé Maury vinrent mettre en lumière cette idée que ce sont surtout les citoyeus non aclifs à qui le droit de pétition est utile. En effet, les citoyens non actifs sont les plus pauvres, or, plus un homme est faible et malheureux, plus il a besoin du droit de pétition qui est à la fois une garantie contre l’excès du malheur et contre l'injustice. D'autre part, ils sont privés des droits politiques ; or, s'il est des individus qui aient besoin du droit de se plaindre d’une loi, ce sont surtout ceux qui ne participent en rien à sa confection. L’octroi du droit de pétition aux citoyens non actifs n’est donc pas seulement conforme aux principes : il apparaît comme le correctif d’un

système qui exclut du corps politique une grande partie de la nation. Il permet aux citoyens non actifs de faire entendre leur voix au moins à titre consultatif : il leur donne un moyen légal d'exprimer leurs vœux individuels et raréfie ainsi les chances d’émeute et d’insurrection. La stabilité de la Constitution, la trauquillité publique, sont intéressées à la victoire de la thèse la plus libérale.

C’est cette thèse qui devait l'emporter. Mais comment ce résultat fut-il alteint ? Beaumetz avait critiqué la rédaction des six premiers articles du projet du comité et avait proposé de les remplacer par un article unique qui réglementait le droit de pétition sans le définir. Mais en voulant simplifier les choses il les avait obscurcies. Sans résoudre les difficultés il se servait de termes assez vagues pour les laisser subsister. Dans la nouvelle rédaction Beaumetz ne définit plus l’objet du droit de pétition ; il se contente de dire que le droit de pétition est individuel. Ce nouveau texte ne satisfait pas Robespierre qui demande que le droit contesté la veille aux citoyens non actifs soit déclaré formellement. Le mot individuel prête en effet à équi- : voque. Un droit peut être à la fois individuel et politique et dans ce cas il n’appartient pas à tous les individus, mais seulement à tous les citoyens. Chapelier donne des explications embarrassées d’où il résulte cependant que dans son esprit l’article de Beaumetz implique encore la distinction entre le droit de plainte

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et le droit de pétition, et attribue encore à ce dernier le caractère de droit politique. Robespiérre insiste à nouveau et enfin l’Assemblée adopte un amendement de Regnault (député de Saint-Jean d’Angély) qui est appuyé par Fréteau et La Rochefoucauld et qui substitue aux mots « le droit de pétition est individuel » la rédaction finale : « le droit de pétition appartient à tout individu ».

L'une des deux propositions du comité de constitution n’avait donc pas été accueillie par l’Assemblée. Quel fut le sort de la seconde ?

Refus du droit de pétition aux collectivités.

Chapelier dans son rapport pose en principe que le droit de pétition appartient uniquement aux individus pris isolément et jamais aux collectivités. Que signifie d’abord ce principe ? Chapelier entend-il défendre aux citoyens de se réunir à l'effet de rédiger en commun des pétitions. Non. Le décret du 14 décembre 1789 est là qui le leur permet sous certaines restrictions. Une pétition n’est pas collective parce qu’elle est signée par plusieurs individus à la fois, mais parce qu’elle émane, soit de grandes associations qui la présentent comme le vœu de tous leurs membres, soit

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d’un peut nombre de personnes qui se disent mal à propos les commis d’une collection d'individus (1). Chapelier base la condamnation qu'il lance contre les pétitions collectives, sur cet axiome que les citoyens ne doivent déléguer que les droits qu’ils ne peuvent exercer eux-mêmes. Chapelier justifie-t-il cet axiome. Nullement, mais nous ne lui en ferons pas un reproche, car nous prétendons qu’alors même que cet axiome serait démontré il ne saurait s'appliquer au droit de pétition (2). Chapelier reprend en effet la

(1) Discours de Beaumetz.

(2) C’est cet axiome en lui-même que Camille Desmoulins et Marat attaquent violemment. Camille Desmoulins dit : « Ya-t-ilun sophisme plus puéril? fusqu’à présent on avait conclu de ce qu'une chose appartenait à chacun qu’elle appartenait à tous et M. Chapelier conclut, au contraire, que le droit de pétition n'appartient pas à tous parce qu’il appartient à chacun. De ce que le droit de défense personnelle est un droit individuel, donc tous ne peuvent se réunir en Corps d'armée pour en imposer d'avantage à l’ennemi. C’est pourtant ce que pretend Chapelier. Misérable ergoteur. Jnfâme comité de Constitution, coupe-gorge de la Constitution. Quand viendra donc la seconde législature (Révolutions de Frances, n° 71).

Marat s'exprime ainsi : « Dire que le droit de pétition est individuel et ne peut se déléguer, c’est avancer à la fois cent absurdilés, c'est déclarer que des sociétés d'ouvriers, d'artistes, de marchands, de savants ne peuvent avoir aucune branche commune d'industrie à faire valoir, aucun intérêt commun à défendre, aucun tort commun à faire réparer. C’est prétendre qu'un homme de loi, un homme instruit, un homme courageux ne peut être chargé légalement de la poursuite de leurs griefs ou de leurs avantages. C'est prétendre que les abus, les malversations, les vexations, les prévarications, les concussions, les brigandages, les conjurations, les trahisons, les conspirations en un moi, toutes les machinations faites contre la chose publique par les agents du peuple, n’attäquent qu'un individu, qu'elles n'inté-

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théorie de Jean-Jacques Rousseau d’après lequel le peuple souverain ne doit déléguer ses droits de souveraineté que lorsqu'il ne peut les exercer lui-même. C’est ainsi que le peuple délègue le pouvoir législatif à des représentants et se borne à exercer lui-même le droit électoral. Mais le droit de pétition n’est pas un droit politique que le peuple exerce comme membre. du souverain ; comment lui appliquer alors la formule de Jean-Jacques Rousseau qui n’a point été faite pour lui.

Aussi Chapelier après avoir rappelé cette formule glisse rapidement sur elle et entreprend de démontrer la vérité du principe qu'il a posé par des arguments plus juridiques : s’il parvient à prouver que tous les êtres collectifs ne peuvent, sans violer la loi positive émettre des vœux collectifs, il aura légitimé leur prohibition.

Comment peut-on classer les êtres collectifs? Chapelier en donne une classification à la fois complète et rationnelle. Il distingue d’une part les corps constitués, corps électoraux, judiciaires, administratifs, municipaux, assemblées de commune ou de section, et les associations privées de citoyens, sociétés populaires, clubs, corporations.

ressent que des particuliers isolés, et qu’elles ne peuvent concerner les citoyens assemblés, les membres réunis de l'Empire. » (Ami du peuple, n° 648).

L. Corps constitués. — Les corps constitués n’ont d’autres attributions que celles qui leur sont conférées par les lois (1). Le droit d'adresser des pétitions collectives ne leur appartient donc qu’autant qu'il rentre dans leurs attributions légales. Ainsi il ne s’agit point de nous demander si théoriquement il est bon ou 1l est mauvais que les corps constitués puissent former des pétitions collectives : c’est la législation positive seule que nous devons interroger pour fournir une solution au problème.

Si nous consultons d’abord la législation actuelle, nous voyons qu’elle distingue entre les vœux politiques et les vœux non politiques. Par vœux politiques elle entend tous ceux qni sont relatifs aux actes gouvernementaux. Ceux-ci elle les interdit délibérément aux corps électifs. Elle considère que l'investiture électorale donne aux conseils municipaux et aux conseils généraux une tendance déjà trop marquée à excéder leurs pouvoirs, sans qu’il faille encore les autoriser à apprécier l’action gouvernementale à laquelle ils n’ont aucune part. Mais quand il s’agit de

(1) Décret 21-23 octobre 1790 (proclamation).

L'Assemblée Nationale déclare que les corps administratifs el 4es municipalités ne peuvent sous peine de forfaiture exercer d’autres pouvoirs que ceux qui leur sont formellement et expli- -citement attribués par les décrets de l’Assemblée Nationale.

Décret 28-29 avril 1793. — Décret qui fait défenses sous peine de forfaiture aux corps administratifs de prendre aucun arrêté sur des matières de législation ou autres qui ne leur sont pas attribuées par la Constitution.

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vœux qui touchent à des objets de leur administration, la loi permet aux conseils électits d’en formuler. En ce faisant, ils restent pour elle dans leur rôle d’administrateurs. Le législateur de nos jours comprend très bien que les conseils municipaux et généraux, mieux placés que les simples citoyens pour apprécier les effets d’une loi, pour discerner les défauts des rouages administratifs, sont aussi plus aptes à signaler par des vœux les remèdes les plus salutaires. L'esprit de la Constituante est-il le même : 1l est évident que les lois qui organisent les corps administratifs, Judiciaires et municipaux ne leur permettent point expressément les vœux, mais elle ne les leur défendent pas non plus ; au moment où le comité de Constitution élabore le projet de loi sur le droit de pétition, les lois déjà votées par la Constituante ne permettent donc point de répondre à la question qui par conséquent est encore tout entière à trancher.

Chapelier apporta à l’Assemblée un projet qui interdisait aux corps constitués les pétitions collectives. À vrai dire selon nous, il visait surtout les pétitions politiques. On peut remarquer que l’article 2 du projet ne défend point aux corps administratifs d'envoyer au Corps Législatif ou au Roi des instructions et mémoires. Cette disposition ne donne-t-elle pas aux corps administratifs la faculté d'entretenir les autorités supérieures de tous objets d'administration voire même de législation. Mais la concession que

faisait ainsi Chapelier aux nécessités administratives et au bon sens, était assez déguisée pour qu’on ne pût point la lui opposer, quand il viendrait interdire d’une façon générale aux corps constitués, les pétitions collectives (1).

Si Chapelier justifie la prohibition qu'il édicte par des raisons surtout pratiques, Beaumetz très habilevient emploie un raisonnement à apparences plus juridiques. [1 part de cette idée que les corps administratifs, par leur caractère électif surtout, sont dans une certaine mesure les représentants de leurs administrés ; ils n'ont certes point comme l’Assemblée Nationale une vocation générale pour parler au nom du peuple, pour vouloir pour le peuple, mais ils le représentent quand ils exercent les pouvoirs qui leur sont commis et délégués (2). Ainsi pour Beaumetz l'élection n’est point seulement un mode particulier de nomination des corps administratifs ; elle ajoute à leur qualité de fonctionnaires collectifs un caractère représentatif (3). Beaumetz fait découler de cette idée

(1) La contradiction qui ressort de l’art. 2 du projet Chapelier avait été remarquée et critiquée par Les Révolutions de Paris, dans son numéro 96. Ces instructions et ces mémoires, disait-il, que les corps administratifs ont le droit d’adresser aux autorités ne sont-ils pas de véritables pétitions ? »

(2) Discours de Rœderer à l’Assemblée {10 août 1791). Réimpression de l'Ancien Moniteur, tome IX, p. 361.

(3) Le 1° juillet 1792 le droit des corps administratifs d’adresser des vœux collectifs donna lieu à une discussion où deux opinions très nettes se firent jour. Un membre soutint que les corps

les conséquences suivantes : où vous exclurez, dit-il à ses collègues, le droit de pétition des attributions légales des corps constitués, où vous l’y ferez rentrer. Si cette dernière opinion prévaut, vous admettrez qu’étant donné leur qualité de représentants du peuple le vœu d’un corps administratif sera censé être celui de l’ensemble de ses administrés ; que le vœu d’un corps judiciaire sera censé être celui de l’ensemble de ses justiciables. Comment dès lors concilier cette représentation légale avec lexercice individuel du droit de pétition. Un droit quelconque, dit Beaumetz, ne peut être à la fois exercé par le représentant et le représenté, par le délégué et par ses commettants. Aussi à moins de concéder que le droit de pétilion n’est plus un droit individuel, il doit être absolument défendu aux corps constitués d’en faire usage. Cela ne met d’ailleurs pas obstacle à ce que leurs membres puissent exprimer leur vœu individuel, mais dans ce cas ils doivent se présenter comme de simples citoyens.

L'Assemblée se rallia à cette argumentation qui était irréprochable, à condition qu’on en adait le principe, qu’on reconnût à uu titre quelconque aux corps

administratifs ne sont pas des représentants des administrés et qu'ils ne peuvent jamais émettre de vœux en leurs noms. Carnot l'aîné, moins absolu, ne leur dénie ce droit qu'aulant que ces vœux ne portent point sur les objets de leur administration (Débats sur la pétition contre le veto des deux décrets de la déportation des prêtres et du camp des vingt mille fédérés).

administratifs le caractère représentatif. Ce principe pouvait paraître encore, à la date où nous sommes, consacré par la loi du 22 décembre 1789 (1); mais il ne devait pas larder à être condamné d'une façon formelle par la Constitution de 4791 (2).

2. Collectivités privées. — Une première remarque qui s'impose, c’est que Chapelier ne vise dans sou argumentation que les sociétés de citoyens, que les sociétés populaires, comme elles s’intitulent ellesmêmes, que les clubs. Depuis la suppression des corporations (loi des 2-17 mars 1791) (3) qui devait être confirmée par la loi des 14-17 juin 1791 (4), ce sont

(1) La loi du 22 décembre 1789 disait, en effet, dans ses art. 9 et 10 : Art. 9. — Les membres nommés à l’administration de département ne peuvent être regardés que comme les représentants du département entier et non d’aucun district en particulier. Art. 10. — Les membres nommés à l’administration de district ne peuvent être regardés que comme les représentants de la localité du district et non d’aucun canton en particulier.

(2) La Constitution de 1791 au titre III, ch. 1v, section IT, art.2, affirme très nettement le principe que « les administrateurs n’ont aucun caractère de représentation », et c’est le 15 août que cet article fut adopté par la Constituante.

(3) Loi des 2-17 mars 1791. — Art. 2. — À compter de la même époque les offices de perruquiers, etc., etc., les brevets et lettres de maîtrises, les droits perçus pour la réception des maîitrises et jurandes, ceux du collège de pharmacie et tou autres privilèges de profession, sous quelque dénomination que ce soit sont également supprimés.

(4) Loi des 14-17 juin 1791. — Art. 1. — L’anéantissement de toutes les espèces de corporations de citoyens du même état et profession étant une base fondamentale de la Constitution française, il est défendu de les rétablir de fait sous quelque forme