CHAPITRE IV
Réglementation des associations par le Code pénal. — Insuffisance de cette réglementation. — Loi de 1834. — Restrictions. — Chute de la Monarchie de Juillet. — Grande liberté des réunions. — Réapparition des clubs. — Décret des 98 juillet - 2 août 1848. — Interdiction des clubs. — Les réunions sous le Second Empire. — Loi de 1868. — Préparation de la loi de 1881.
Quatre articles du Code pénal ont trait aux assoclations : l’article 291 et les trois suivants :
Voici l’article 291 : « Nulle association de plus de vingt personnes dont le but sera de se réunir tous les Jours où à certains jours marqués pour s'occuper d’objetsreligieux, littéraires, politiques ou autres, ne pourra se former qu'avec l'agrément du gouvernement et sous les conditions qu'il plaira à l'autorité publique d’imposer à la Société. Dans le nombre des personnes indiquées par le présent article, ne sont pas comprises celles domiciliées dans la maison où l'association se réunit ».
Les trois autres articles établissaient certaines sanctions dont nous ne dirons rien.
Les Sociétés de vingt membres étaient entièrement libres.
Cet article 291 était d'une maladresse insigne. Ses auteurs avaient mis devant les Sociétés une barrière qu'elles ne pouvaient pas escalader, mais elles pouvaient passer dessous et c’est ce qu’elles firent. Il se forma des associations fractionnées en groupes de moins de vingt personnes et se réunissant d’une façon irrégulière. Le Code pénal ne pouvait rien contre elles. Ces Sociétés devinrent fort nombreuses et provoquèrent de fréquentes et sanglantes émeutes.
Ce régime du Code pénal, tout insuffisant qu'il était, ‘fonctionna jusqu’en 183%, sans modifications, à part, cependant, une ordonnance des 5 et 8 juillet 1820, sur les facultés de Droit et de Médecine, qui défendait aux étudiants, en général, de former des associalions sans autorisation municipale et sans avoir averti le Recteur.
Après la révolution de 1830, on ressentit encore plus vivement le besoin de remédier aux lacunes de l’article 291. Plusieurs projets de loi furent présentés à la Chambre ; après une discussion très brillante qui dura plusieurs jours et au cours de laquelle on vit, pour la première fois, nettement formulée, la distinction entre le droit d'association et le droit de réunion, la loi du 9 avril 1834 fut votée.
30 LE DROIT DE RÉUNION EN FRANCE Voici l’article premier de cette loi:
«Les dispositions de l'article 291 du code pénal sont applicables aux associations de plus de 20 personnes, alors même que ces associations seraient partagées en sections d’un nombre moindre et qu'elles ne se réuniraient pas tous les jours ou à des jours marqués. L'autorisation du Gouvernement est toujours révocable. »
Les sociétés étaient donc soumises à l'autorisation gouvernementaleet ne pouvaient plus s’y soustraire, mais les réunions étaient encore régies par les lois de la Révolution. I} en résultait qu’une simple réunion de plus de 20 personnes ne pouvait pas être empêchée par un maire, sous prétexte qu'elle n’avait pas l’autorisalion du Gouvernement.
La liberté de réunion était ainsi parfaitement reconnue et le demeura jusqu’à la fin de 1847.
C'est alors que s'ouvrit « la campagne des Banquets réformistes. » C'étaient de véritables réunions : de dépalés où l’on discutait des questions à l’ordre du jour. Le banquet n'était qu’un prétexte.
Le Gouvernement s’en inquiéta. Pour faire cesser ces réunions, on ne pouvait s'appuyer ni sur le code pénal, ni sur la loi de 1854. Alors on eut l’idée de chercher parmi les lois de la Révolution un texte qui conviendrait. On trouva plusieurs lois: la loi des 22 décembre-10 janvier 1790 qui chargeait les préfets de veiller à la tranquillité publique; celle des 16-24 août 1790 qui confiait aux officiers municipaux le
LE DROIT DE RÉUNION DE 1810 À 1881 al
maintien du bon ordre dans les lieux publics ; l'arrêté du 12 Messidor an VIIL qui donnait au préfet de police le droit d'empêcher ou de prévenir les réunions tumultueuses.
En s'appuyant sur ces textes, le Gouvernement arriva à supprimer le droit de réunion sans en contester le principe.
L'opposition fut extrêmement vexée. Il y eut, à la Chambre, de vives discussions ; plusieurs députés accusèrent le Gouvernement d'avoir interprété à sa façon la loi de 179. Les ministres se défendirent le mieux qu'ils purent. Le débat dura trois séances, à la suite desquelles un grand banquet fut organisé. Le ministère, interpellé, soutint qu'il avait le pouvoir de l'empêcher s’il le jugeait nécessaire.”Mais le Gouvernement était trop faible pour agir avec aulant d’autorité. La monarchie de Juillet tomba, et le 24 février
1848 la République était proclamée.
L'opposition, une fois au pouvoir, ne pouvait faire autrement que de donner libre carrière aux réunions. Les clubs reparurent et il s'en forma dans toute la France. Dans Paris, on rencontrait des réunions à tous les coins de rues. On finit même par venir à ces réunions en armes. Si-libéral qu'il füt, le Gouvernement provisoire trouva celte habitude quelque peu dangereuse ; aussi lauça-t-il une proclamation qui, tout en flattant les clubs, défendait que les armes fussent mêlées à leurs délibérations.
L'attentat du 15 mai contre l’Assemblée poussa le Gouvernement à agir plus sérieusement.
Une loi du 7 juin s’occupa des attroupements. Bientôt après fut voté le décret des 28 juillet-2 août 1848, intitulé « Décret sur les clubs ». Ce décret reconnaissait le droit de réunion et le réglementait. Les réunions étaient divisées en quatre groupes :
1° Les réunions publiques, politiques ou non. Les fondateurs de la réunion devaient, 48 heures au moins avant son ouverture, faire une déclaration au préfet de police, à Paris, et au maire ou au préfet, en province. Il était donné acte de la déclaration. Afin que les séances des clubs aient une certaine publicité, un quart au moins des places devait être réservé aux étrangers. Les femmes etles mineurs ne pouvaient pas faire partie des clubs, ni assister à leurs séances.
Les séances des clubs ne pouvaient se prolonger au delà de l'heure fixée pour la fermeture des lieux publics.
Un fonctionnaire administratif ou judiciaire pouvait toujours être envoyé aux séances des clubs par l’autorité qui avait reçu la déclaration. Ce fonctionnaire pouvait choisir sa place. |
Il devait être dressé un procès-verbal de la séance.
Le bureau ne devait pas laisser discuter des questions contraires à l’ordre publie ou aux bonnes mœurs, Gu tendant à provoquer des crimes ou des délits.
Toutes communications de club à club étaient inter-
LE DROIT DE RÉUNION DE 1810 a 1881 33
dites, de même que les affiches, les proclamations, les pétitions collectives.
Les pénalités édictées étaient l’amende, l’emprisonnement el la privation des droits civiques. Le tribunal qui prononçait ces peines pouvait ordonner, si bon lui semblait, la fermeture du club poursuivi.
Les sociétés secrètes étaient interdites.
2° Les réunions privées non politiques. Elles pouvaient avoir lieu, pourvu qu'on ait déclaré préalablement à l'autorité municipale le local et l’objet de la réunion, ainsi que le nom de ses fondateurs, organisateurs et directeurs. Le défaut de déclaration entrainait la fermeture de la réunion par le préfet ec la
poursuite de ses membres, comme faisant partie d’une société secrète. Il en était de même pour une fausse déclaration.
3° Les réunions privées politiques, qui ne pouvaient se former qu'avec l'autorisation municipale. Dans le cas où la municipalité aurait refusé son autorisation, on avait un recours devant l'autorité supérieure. Cette autorisation était toujours révocable.
4° Les réunions ayant pour objet exclusif l'exercice d’un culte et les réunions électorales préparatoires qui ne relevaient pas de ce décret et qui par suite, à cette époque, n'étaient pas réglementées.
Les infractions aux formalités requises pour l’ouverture des clubs et la tenue de leurs séances allaient devant les tribunaux üe police correctionnelle. Les autres infractions étaient déférées au jury.
Un peu plus tard, la constitution du # novembre 1848, proclama formellement le droit de réunion dans son article 8 que voici :
« Les citoyens ont le droit de s'associer, de s’assembler paisiblement et sans armes, de pélitionner, de manifester leurs pensées par la voie de la presse ou autrement. L'exercice de ces droits n’a pour limites que les droits ou la liberté d'autrui et la sécurité publique. »
Malgré la grande largeur d'idées que montrait cette constitution, le décret des 28 juillet-2 août fut maintenu Ce décret n’eut pas l'effet qu'on attendait ; les clubs ne s'étaient point calmés ; bien au contraire.
Le 26 janvier 1849, un projet de loi supprimant les clubs fut présenté à la Chambre ; mais on souleva des difficultés. On prétendit que ce projet violait la constitution. Bref, il ne passa pas. Un peu plus tard, un nouveau projet complétant le premier fut accepté, mais on atermoya et la loi ne fut pas votée.
Le 18 juin 1849, une insurrection éclata : elle fut heureusement vite arrêtée. Le Gouvernement, alors, se réveilla et le lendemain il apportait à la Chambre un projet de loi qui déclarait insuffisant «le décret sur les clubs » et denandait la suppression des clubs pour la durée d'une année. On espérait qu'après ce délai « le progrès des esprits et des mœurs et les habitudes de la, vie constilutionnelle rendraient la précaution inutile ».
Ce projet, après avoir été étudié par une commis-
LE DROIT DE RÉUNION De 1810 à 1881 29 sion, fut voté à une grande majoritéet devint la loi des 19-22 juin 1849 que voici :
ARTICLE PREMIER, — « Le Gouvernementest autorisé, pendant l’année qui suivra la présente loi, à interdire les clubs et autres réunions publiques qui seraient de nature à compromettre la sécurité publique. »
Arr. 2. — « Avant l’expiration de ce délai, il sera présenté à l’Assemblée Nationale un projet de loi qui, en interdisant les clubs, règlera l'exercice du droit de réunion. »
‘Avant la fin de l’année, le projet stipulé par la loi fut présenté à l’Assemblée Nationale ; mais il ne réglait pas l'exercice du droit de réunion! {l demandait que l’on maintint sa suppression pour une année encore. Le projet fut accepté et l’on vota la loi du 6 juin 1850 qui décidait que la loi du 22 juin 1849 serait prorogée jusqu'au 22 juin 1851 et que ses dispositions seraient applicables aux réunions électorales de nature à compromettre la sécurité publique. Cette nouvelle loi fut promulguée le 12 juin 1850.
Avant la fin de cette nouvelle année, le Gouvernement demanda encore une prorogation. L'assemblée approuva et vota la loi du 21 juin 1851 qui prorogeait jusqu'au 22 juin 1852, les lois du 22 juin 1849 et du 6 juin 1850.
Peu sprès, survint le coup d'Etat du 2 décembre 1851 et le nouveau gouvernement s'empressa de réglementer très sévèrement le droit de réunion.
Le décret du 25 mars 1851 décidait :
Art. 1%. — « Le décret du 28 juillet 1848 sur les clubs est abrogé, à l'exception toutefois de l’art. 13 de ce décret qui interdit les sociétés secrètes. »
Art. 2. = « Les articles 291, 292, 293 et 294 du Code pénal et les articles 1, 2 et 3 de la loi du 10 avril 1834 seront applicables aux réunions publiques, de quelque nature qu’elles soient. »
Les réunions publiques, sans distinction, étaient soumises à l'autorisation préalable : autant dire qu’elles n'avaient aucune liberté.
Comme il n’était pas question des réunions privées, il va sans dire qu’elles étaient tout-à-fait libres. -
C'est ainsi que le droit de réunion fut réglé pendant la plus grande partie du second Empire.
Le 12 février 1866, une circulaire ministérielle ordonna aux préfets d'autoriser les réunions pabliques ayant pour objet de régler des questions relatives aux rapports entre patrons et ouvriers, si toutefois cela ne devait pas nuire à la tranquillité publique.
Le 14 février 1867, à l'ouverture de la session des Chambres, l'Empereur déclara que le moment était venu d'adopter des mesures libérales. Un projet de loi fut déposé le 18 novembre ; il entraina de longues et vives discussions, desquelles naquit la loi du 6 juin
Cette loi divisait les réunions en deux catégories :
1° Les réunions ayant un objet religieux ou politique, mais non électoral, qui demeuraient soumises à la nécessité d’une autorisation préalable.
2° Les réunions publiques autres que les précédentes, desquelles faisaient partie les réunions électorales -et celles ayant pour objet des questions d'économie sociale. On n’exigeait d'elles qu'une déciaration préalable faite par sept personnes domiciliées dans la commune, indiquant l’objet spécial de la réunion et remise au préfet de police,à Paris,et au préfet dans les départements.
La réunion ne pouvait avoir lieu que trois jours francs après la remise du récépissé de la déclaration.
Elle devait être tenue dans un local clos et couvert etne pouvait se prolonger au-delà de l'heure fixée pour la fermeture des lieux publics. ;
Chaque réunion devait avoir un bureau, composé d’un président et de deux assesseurs au moins ; ce bureau était chargé de maintenir l’ordre et de faire respecter les lois
Les déclarants, le propriétaire de la salle et les membres du bureau étaient responsables de ces formalités.
Un fonctionnaire administratif ou judiciaire avait le droit d'assister aux réunions, revêtu de ses insignes.
Ce fonctionnaire pouvait dissoudre la réunion sielle devenait tumultueuse ou si le bureau laissait discuter des questions étrangères à l'objet mentionné dans la déclaration.
Les membres du bureau qui résistaient à cet ordre étaient punis de trois cents à six cents francs d'amende et de quinze jours à un an de prison, peine à la-
quelle venait s'ajouter celle portée par le Code pénal pour résistance à l'autorité publique.
Le Préfet de police à Paris, et en province les préfets, pouvaient ajourner les réunions s'ils le jugeaient nécessaire et le ministre de l'Intérieur pouvait les interdire.
C'est cette dernière disposition, en antagonisme complet avec les premières, qui suscila les discussions d'avant le vote; mais le Gouvernement tint bon et la loi passa.
On continuait à ne pas s'occuper des réunions privées qui, de ce fait, demeuraient entièrement libres.
Une fois l'Empire tombé et la République proelamée, on oublia la loi de 1868 etles réunions retrouvèrent la liberté complète. Naturellement, les elubs se hâtèrent de reparaître et, naturellement aussi, ls Gouvernement de la Défense Nationale fut obligé d'intervenir.
Un décret des 22-23 janvier 1871 supprima les clubs jusqu’à la fin du siège de Paris et fit fermer leurs locaux. |
Après les élections du 8 février 1871, la loi du 6 juin 1868 fut remise en vigueur; mais on avait une tendance à la trouver trop sévère. Plusieurs projets de loi relatifs au droit de réunion n’aboutirent pas.
En 1876, un projet de loi fut déposé proposant de débarrasser le droit de réunion des entraves qui le restreignaient. La même année, deux autres projets furent encore apportés à la Chambre : l’un en vue d’une
nouvelle réglementation du droit de réunion ; l’autre, visant le droit de réunion et le droit d'association. Ces projets intéressèrent la Chambre qui allait les examiner quand elle fut dissoute le 25 juin 1877. Devant la nouvelle Chambre, les projets présentés en 1876 furent repris, plus ou moins modifiés. Le 31 mai 1878, on déposa un projet demandant une réglementation complète du droit de réunion; un second projet s’occupait à la fois du droit de réunion et du droit d'association; il ÿ eut aussi une proposition sur les réunions électorales. Ces trois propositions furent données à une commission qui déposa son rapport le 15 juillet 1879. En voici le résumé :
Dans tous les cas, le système de l'autorisation préalable était supprimé. Vingt-quatre heures à l'avance, les organisateurs de la réunion devaient faire une déclaration, signée par un seul citoyen, sans condition de domicile et la remettre au maire ou à son remplaçant. Un reçu devait être donné. Si le maire était absent ou refusait la déclaration, une attestation signée de quatre témoins pouvait remplacer le récépissé. Pour les réunions électorales et les réunions tenues en dehors d’une période électorale par les sénateurs, les députés, les conseillers généraux ou d'arrondissement, la déclaration pouvait être faite deux heures seulement avant leur ouverture, et même la déclaration n’était pas exigée dans les communes de moins de 3.000 habitants. L'ordre du jour d’une réunion pouvait être modifié, la réunion elle-même
pouvait changer de palure, sans que la responsabilité des organisateurs fût engagée.
Les réunions continuaient à être interdites sur la voie publique ; toutefois le maire pouvait lés autoriser et elles ne devaient plus avoir forcément lieu dans un local clos et couvert. -
Toute réunion devait avoir un bureau, ou tout au moins un président dont le rôle était de maintenir l’ordre dans les débats. Le bureau était nommé par la réunion ou désigné dans la déclaration. Un fonctionnaire administratif ou judiciaire pouvait assister à la réunion et la dissoudre : 1° si elle n'avait pas de président ; 2° si elle refusait de se dissoudre sur l'ordre de son président; 3° si elle avait lieu sur la voie publique et sans autorisation.
Des peines étaient portées contre les citoyers qui auraient violé la loi et contre les fonctionnaires ayant refusé une autorisation ou dissout une réunion illégalement.
Ainsi ce projet, contrairement à la loi de 1868, n'obligeait pas les organisateurs à indiquer dans la déclaration le but de la réunion et n'accordait pas au Gouvernement le droit d’ajourner et d'interdire les réunions qui lui déplaisaient.
Le 11 décembre 1879, le Ministère de l'Intérieur déposa à la Chambre un projet de loi intitulé : « Projet de loi sur la liberté de réunion », qui différait sur quelques points du projet de la commission. Le projet du Gouvernement reconnaissait le droit de réunion
LE DROIT DE RÉUNION Di 1810 À 1881 41
dans toute son étendue. L'autorisation préalable était supprimée ; l'obligation de tenir les réunions dans un local clos et couvert disparaissait. Les réunions étaient toujours interdites sur la voie publique. Jusque là, il n'y a pas de différence avec le projet de la commission.
Mais le Gouvernement tenait à ce que la déclaration préalable ait toujours lieu et ne consentait à sa suppression en aucun cas. 11 exigeait que la déclaration fut signée de deux personnes, dont une, au moins, domiciliée dans la commune. Le délai entre la déclaration et la réunion devait être de quarante-huit heures pour les réunions publiques ordinaires et de vingtquatre heures pour les réunions électorales, lesquelles ne pouvaient comprendre de citoyens non électeurs. La déclaration devait préciser l’objet de la réunion et le fonctionnaire délégué pouvait la dissoudre si le bureau laissait discuter des questions étrangères à l’objet indiqué.
Les réunions devaient avoir non seulement un président, mais un bureau de trois membres au moins. Les fonctionnaires qui auraient refusé le récépissé de la déclaration n'étaient pas punissables, mais le récépissé ne pouvait être remplacé par aucune autre pièce. C'était Jà un moyen détourné de supprimer les réunions. De plus, il était permis aux préfets et aux souspréfets d’ajourner les réunions en cas de troubles imminents ; c’était une porte ouverte à l'arbitraire.
La commission prit connaissance du projet minis-
tériel et lui fit quelques concessions, mais elle ne voulut pas l’admettre entièrement. Voici les grandes lignes du projet de la commission, après qu'il eut été modifié :
La commission voulait que les déclarants dont la déclaration aurait été refusée puissent remplacer le récépissé par une attestation signée de deux témoins, ou par une constatation faite par un acte extra-judi- Claire. /
Elle maintenait le délai de deux heures entre la déclaration et les réunions électorales. Dans le cas où plusieurs tours de scrutin pouvaient avoir lieu dans la même journée, les réunions électorales pouvaient se tenir le jour même du vote, afin que les électeurs puissent se concerter entre chaque tour.
La commission consentit à ce que les réunions électorales ne fussent composées que d’électeurs dans la circonscription et de candidats. -
Elle n’interdisait pas les réunions périodiques, afin de permettre aux réunions littéraires de se former, mais elle prohiba toutes celles qui ressembleraient à des clubs.
Le bureau devait être formé de trois personnes au moins et il était responsable, après avoir été averti par le fonctionnaire délégué, des infractions à la loi qu'il n'aurait pas empêchées. A partir de la formation du bureau, la responsabilité des organisateurs cessait.
Le bureau pouvait, à son gré, modifier l’ordre du jour. Le fonctionnaire délégué ne pouvait dissoudre
LE DROIT DE RÉUNION DE 1810 a 1881 43
la réunion que si elle devenait tumultueuse ou insoumise au bureau.
La commission n’admettait en aucune manière le droit d’ajournement que le projet ministériel donnait aux préfets et aux sous-préfets.
Le Gouvernement accepta le nouveau projet de la commission, à part quatre points :
1° Il était défendu aux réunions de modifier leur ordre du jour.
2° Les fonctionnaires ayant refusé un récépissé n’encouraient aucune peine.
3° Le récépissé ne pouvait être remplacé que par un acte extra-judiciaire. |
4 En cas de trouble, l’ajournement pouvait être prononcé par les préfets et les sous-prélets.
La Chambre étudia les deux projets et vota un projet de loi qui ressemblait beaucoup à celui de la commission. Ce projet de loi fut soumis au Sénat qui Île modifia quelque peu. Il revint, enfin, à la Chambre qui accepta les modifications du Sénat.
Le projet fut enfin voté et devint la loi du 30 juin 1881. Nous parlerons, tout à l'heure, de cette loi qui demeura intacte jusqu'en 1907 et qui fait encore aujourd'hui le fond de notre législation sur le droit de réunion.
El
