TRIBUNAL D'APPEL DU KATANGA

2 septembre 19 lO

Droit constitutionnel. — Arrêtés-lois pris par le Roi des Belges, vu l'impossibilité de réunir les Chambres. — Validité.

La législation congolaise porte en tâte de ses codes la règle que, lorsqu'une matière n'est pas prévue par la loi, les Tribunaux doioent juger daprès les principes généraux du droit, la coutume et l'équité, règle qui est la consécration du principe universellement reconnu et appliqué, que le Juge doit suppléer au silence ou à t insuffisance de ta loi par V application au droit naturel, de la raison et de l'équité.

La Constitution, ne prévoyant pas des événements extraordinaires tels que la guerre et la révolution, n'a pas eu la prétention de les éliminer ni de les soumettre aux lois faites pour les temps ordinaires, mais elle a voulu marquer au contraire son intention qu'ils soient réglés d'après les nécessités du moment.

Puisqu' actuellement le pouvoir législatif de la Nation

(1) Communication de M. l'Auditeur général baron Durulte.

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hi'Uje, tel (ju'il l'st établi par lu (Jonstitutidn. se Iroiwi' dnns l'im/jossihililé absolue cl permanente de fonctionner, et puisqu'il n'est pas admissible qu'il cesse, mfime pour un instant, d'exister, il y a lieu, dans le silence de la loi , (le recliercher à qui, d'après les principes du droit et les antécédents sur la matière, il appartient de l'exercer et a t/nels actes les Tribunau.r, dans les circonstances actuelles, peuvent reconnaître la force obligatoire d'une loi.

La souveraineté appartient à la Nation et réside toujours i-n elle d'une manière latente : elle l'exerce normalement par les autorités auxquelles elle-même, personnifiée par le /iouvoir constituant, fa déléguée et selon l'ordre que/le a établi ; mais lorsque cet ordre vient à s'écrouler par des événements de force majeure, la souveraineté lui revient directement et elle l'e.rerce alors par les organes qui de fait détiennent le pouvoir et qui puisent leur droit ainsi que leur force dans l'appui et le consentement universel ou de la grande majorité de la nation.

Le pouvoir législatif se trouve mutilé de deux de ses bran- < lies, la Chambre des Représentants et le Sénat, qui sont tlans l'impossibilité de fonctionner, et il n'est représenté que par le Hoi. Dans ces conditions, la raison et le droit naturel exigent que le Hoi. seul représentant survivant du Pouvoir législatif, supplée à cette absence et continue à exercer le pouvoir qu'il exerçait collectivement avec les Chambres législatives.

Si on peut admettre que, s'agissant de l'exercice d'une faculté extraordinaire contraire à l'ordre établi par la ('constitution et qui ne peut se justifier que pour l'état de nécessité absolue, il est du devoir de l'autorité judiciaire, qui est à son tour l'un des organes de la souveraineté nationale et qui doit veiller au respect de la légalité, de constafer dans chaque cas l'exercice de cette nécessité inéluctable, tfui seule peut légitimer t inapplication de ta L'onstitiition, il est évident cependant que les 'fribunaux ne pourraient., sans sortir de leur rôle, discuter la nécessité de la loi que dans le cas d'abus manifeste.

Attendu quu le prévenu est poursuivi pour contiavenlioii à ronlonnance (lu (îouvenieur (Jénéral ilu 1 8 décembre i9i'>. relative au régime des boissons alcooliques ;

Hue le premier .Iug"e, sans descendre à l'examen des laits.

a renvoyé le pi^évenu des fins de la poursuite en déclarant que ladite ordonnance, n'ayant pas été approuvée par décret avant l'expii-ation des six mois, ainsi que Texige l'article 22 alinéa 4 de la Charte coloniale, a perdu sa force obligatoire et que l'arrêté du i5 septembre 1916 qui a déclaré que les ordonnances législatives du Gouverneur général resteront obligatoires jusqu'au jour où ellies seront rapportées ou modifiées par une ordonnance, par un décret ou par une loi, ne peut être appliqué par les tribunaux, la Loi coloniale ne pouvant pas être modifiée par un acte du pouvoir exécutif;

Attendu qu'il y a lieu avant tout de relever que l'arrêté du i5 septembre igiô, modifiant la Charte coloniale, n'est point, ainsi que le suppose le premier juge, un acte du pouvoir exécutif, un simple arrêté pris pour l'exécution des lois, et n'est pas non plus un décret, un acte pris par le Roi en vertu du pouvoir législatif qui lui est délégué par la Loi coloniale, sur tout ce qui n'est pas contraire aux lois, mais un Arrêté-Loi, un acte législatif exceptionnel édicté par le Roi agissant comme pouvoir législatif, sous l'urgence des circonstances, en se basant sur l'article 26 de la Constitution, qui lui confère ce pouvoir collectivement avec les Chambres législatives, et en constatant l'impossibilité de ces dernières de se réunir ;

Que la question qui se pose est donc d'examiner si, à raison des circonstances actuelles, les tribunaux peuvent reconnaître force obligatoiie de loi à cet acte législatif royal pris sans le concours de la Chambre des Représentants et du Sénat requis par la Constitution ;

Attendu que la législation congolaise porte en tête de ses codes la règle que, lorsqu'une matière n'est pas prévue par la loi, les tribunaux doivent juger d'après les principes généraux du droit, la coutume et l'équité (ordonnance du i4 niai 1886), règle qui est la consécration du principe universellement reconnu et appliqué, que le juge doit suppléer au silence ou à l'insuffisance de la lui par l'application du droit naturel, de la raison et de l'équité ;

Attendu que la Constitution n'a pas prévu le cas où le pouvoir législatif, tel qu'elle l'a établi à l'article 2G, se trouverait en fait dans l'impossibilité de fonctionner et a encore moins prévu que la Belgique soit, comme dans les circonstances actuelles, presque complètement envahie par l'ennemi, ses représentants et ses citoyens dispersés ou prisonniers, le Gou-

.ii;ri>;phuih;ncf.

veniemont expulsé de son terriluire et réfug-ié en pays élrun-

Que, certes, personne n'osera soutenir que, par le seul fait que la Constitution n'a pas prévu ces circonstances et n'a pas i6)^lé de quelle manière le pouvoir législatif doit s'exercer dans ce cas, la nation reste privée de ce pouvoir qui constitue l'essence même de la Souveraineté, qu'elle soit paralysée et dans l'impossibilité de dis[)0ser d'elle-même, qu'elle doive continuer à se rég-ir par des lois qui, par le fait même des événements extraordinaires, ne sont plus applicables, qu'elle ne puisse plus percevoir les impôts, qui doivent annuellement être autorisés par la loi, ni faire des dépenses, le budget ne pouvant être approuvé, ni lever une armée, en un mot qu'elle Nf rave elle-même du nombre des Etats indépendants :

Que si la Constitution n'a pas prévu ces événements extraordinaires, ainsi que les prévoyaient la législation de l'ancienne Home, en autorisant la nomination d'un dictateur et ainsi que le prévoyent d'autres lég-islations, c'est évidemment parce que le lég-islateur s'est rendu compte qu'il était i mpossible de tout prévoir et de rég-ler h. l'avance tous les événements humains, et qu'il était plus conforme à l'intérêt public de laisser à ceux qui, dans ces moments exceptionnels, se trouveraient en possession du pouvoir, la liberté et en même temps la responsabilité de prendre les mesures correspondant aux nécessités spéciales du momint ; qu'il a voulu que dans ces cas le fait même dicte la loi ;

Que c'est ainsi que, quoique l'article i3o de la Constitution déclare que la Constitution ne peut jamais être suspendue en tout ou en partie et que, partant, l'état de sièg-o ne peut être j)roclamé en Belg-ique, il est cependant reconnu que si une ville est investie ou assiégée, l'état de sièg-e existe en fait, et que, comme conséquence de ce fait, les g-aranties constitutionnelles sont suspendues ;'

Qu'éuralement. quoique l'article 8 de la Constitution déclare que nul ne peut être distrait du juge que la loi lui désig-ne et que l'article ()/j interdise de créer des tribunaux extraordinaires sous quelque dénomination que ce soit, il est admis que, si par les événement.^ de la g-uerrc les tribunaux ordinaires sont impuissants à rendre la justice, c'est aux tribunaux militaires à les remplacei- et que leurs décisions dans ce cas, quoique contraires à la Constitution, sont légitimées par la nécessité ;

3« ■ JUPaSPRUDENCE

Qu'il est indiscutable, par conséquent, que la Constitution, ne prévoyant pas des événements extraordinaires tels que la ^•uerre et la révolution, n'a pas eu la prétention par là de les éliminer ni de les soumettre aux lois faites pour les temps ordinaires, mais qu'elle a voulu marquer au contraire son intention qu'ils soient rég-lés d'après les nécessités du moment;

Attendu donc que puisqu'actuellement le pouvoir lég-islatif de la Nation belg-e, tel qu'il est étajjli par la Constitution, se trouve dans l'impossibilité absolue et permanente de fonctionner et puisqu'il n'est pas admissible qu'il cesse, rnêrtie pour un instant, d'exister, il y a lieu, dans le silence de la loi, de rechercher à qui, d'après les principes du droit et les antécédents sur la matière, il appartient de l'exercer et à quels actes les tribunaux dans les circonstances actuelles peuvent reconnaître la force obli^'atoire d'une loi ;

Attendu que la souveraineté appartient à la Natioq et réside toujours en elle d'une manière latente: qu'elle l'exerce normalement par les autorités auxquelles elle-même, personnifiée par le pouvoir constituant, l'a délég-uée et selon l'ordre qu'elle a établi ; mais lorsque cet ordre vient à s'écrouler par des événements de force majeure, la souveraineté lui revient directement et elle l'exerce alors par les org-anes qui <le fait détiennent le pouvoir et qui puisent leur droit ainsi que leur force dans l'appui et le consentement universel ou de la grande majorité de la nation ;

Les actes accomplis par ces autorités qui détiennent effectivement le pouvoir ont dans ces conditions pleine force lég-ale et obligent les citoyens aussi bien que la nation ellejnême. C'est ainsi qu'on a reconnu pleine valeur lég"ale et force oblig-atoire aux arrêtés des membres de la Convention nationale en France, qualifiée par la loi du 17 juillet 1 798 de lois provisoires, aux décrets de Napoléon empiétant sur la puissance lég'islative, aux arrêtés-lois de i8i4 et aux actes du g-ouvernemenl provisoire de i83o qui tous pourtant n'avaient d'autre base lég-itime que l'urgence des circonstances et le princii^e salas publica suprema lex esio ; dans les circonstances actuelles, l'ordre existant ne s'est pas écroulé ; au contraire la Belgique, envahie, écrasée, privée de presque tout son territoire, a continué à résister et. à lutter, conservant jalousement intactes toutes ses institutions; le pouvoir judiciaire est resté à son poste ; le g-ouvernement quoiqu'exilé a continué à régir et à dirig-er la nation, avec l'assentiment de

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tous les citoyens et la reconnaissance de tous les Etats étiangers et même de renneini ; la Colonie, dont les ii-oupes ont inttij^é à l'ennemi, en Afrique, de san(»"lantes défaites n'a jamais donné de plus bel exemple de vitalité, d'onlre. île discipline (;t niéme de prospérité ;

Seul le pouvoir léi^islatil se trouve mutile de deux de ses branches, la Chambre des Keprés(>ntaiils et le Sénat, qui sont dans l'impossibilité de fonctionner, et il n'est représenté que par le Koi. Dans ces conditions, ainsi qu'il arrive dans tout or;»aiiisine mutilé où les oi!»anes qui restent remplissent les fonctions de ceux qui manquent, la i-aison et le droit naturel exigent que le Uoi, seul représentant survivant du pouvoir Législatif, supplée à cet absence et continue à exercer le pouvoir qu'il exerçait collectivement avec les Chambres lég-islatives :

Le Roi, d'autre part, comme centre de tous les pouvoirs constitutionnels, comme chef du pouvoir exécutif et comme représentant de la nation, est spécialement désigné pour suppléer à l'absence des autres autorités et pour prendre aux moments de crise les mesures extraordinaires réclamées pour le salut de la patrie :

Orlando, dans ses principes de dioit public et constitutionnel (p. 822), reconnaît formellement au Roi le droit exceptionnel de prendre, de sa seule autorité, n'importe quelle mesure lorsque le salut public l'exig-e et, en se référant à la constitution italienne, qui est sous ce rapport conforme à la constitution belge, il déclare : « Notre constitution ne fait aucune allusion à ce ilroit, mais sa raison d'être est trop évidente pour qu'on puisse le dénier au gouvernement en cas d'absolue nécessité ; dès qu'il n'y a plus urgence, non seulement le droit commun reprend son empire, mais encore l'acte au sujet duquel le pouvoir exécutif a outrepassé sou autorité normale doit être soumis au Parlement » ;

Orban {Droit ronsliintionnel de la Belgique^ tome H, p. 20^), en se référant à ce passage, conteste qu'on puisse considérer cet exercice extraordinaire tlu pouvoir comme un droit, ce qui pourrait supprimer la responsabilité et donner lieu à des abus; cependant il ajoute : « Mais, en fait, il peut arriver que le chef de l'Etat soit contraint de sortir des voies juridiques, de faire un acte extra légal ; cela ne sera pas un coup d'état, mais un accident nécessaire, une faute inévitable, engageant gravement la responsabilité du gouvernement.

38 JURISPRUDKNCE

mais pouvant aussi être couverte par ce qu'on appelle un bill d'indemnité des Chambres » ;

Ou'il est incontestable donc que le fait par le Roi de légfiférer seul, en constatant l'impossibilité absolue des Chambres de se réunir, non seulement est lég-itime par la nécessité inéluctable de ne pas priver la Belg-ique de sa souveraineté et de pourvoir aux besoins urg-ents du moment, mais est en même temps l'application de l'esprit de la Constitution et des principes de droit constitutionnel expressément reconnus par la doctrine ;

Qu'il y a lieu, enfin, de constater que le Roi à la suite du rapport qui lui a été adressé par le Ministre des Finances, en •date du 26 décembre I9i4i demandant son intervention et lui signalant que le pouvoir lég-islatif se trouvait dans l'impossibilité de fonctionner d'après les prescriptions constitutionnelles et qu'une seule des trois branches de ce pouvoir pouvait ag-ir, le Roi a constamment exercé en toute matière le pouvoir lég-islatif avec le consentement de toute la nation, y compris les Membres des Chambres Lég-islatives qui étaient à même d'exprimer leur opinion, sans que jamais, jusqu'à présent, une seule voix de protestation se fût élevée ;

Qu'on peut donc en conclure que les tribunaux peuvent sans hésitation, en se basant, eu l'absence de loi écrite, sur les principes du droit constitutionnel, sur les antécédents historiques et sur le consentement g-énéral de la nation, reconnaître aux actes lég-islatifs pris par le Roi, sous la pression des événements violents et extraordinaires actuels, la valeur lég-ale ;

Attendu qu'étant admis que l'arrêté du i5 septembre igiS a actuellement la force et la valeur d'une loi émanant du pouvoir législatif, il n'y a pas lieu d'examiner les motifs et les raisons d'urg-ence qui ont pu la justifier, le juge n'étant pas compétent, ainsi que ce tribunal l'a constamment affirmé, pour connaître de l'opportunité de la loi ;

Que, si on peut admettre que s'ag-issant de l'exercice d'une faculté exti'aordinaire contraire à l'ordre établi par la Constitution et qui ne peut se justifier que pour l'état de nécessité absolue, il est du devoir de l'autorité judiciaire, qui est à son tour l'un des org-anes de la souveraineté nationale et qui doit veiller au respect de la lég-alité, de coni^tater dans chaque cas l'exercice de cette nécessité inéluctable, qui seule peut légitimer l'inapplication de la Constitution, il est évident cepen-

JURISPRUDENCK 39

(laul t|ue les lril)unaux ne pourraient, môme dans les circonstances actuelles, sans sortir de leur rôle, discuter la nécessité de la loi que dans le cas il'abus manifeste, dan» le cas où il serait évident c^ue le pouvoir exécutiF veut abuser des circonstances exceptionnelles et de l'impossibilité des Chambres de se réunir qui le mettait temporairement en possession du pouvoir lég"islatir ;

Que tel n'est certainement pas le cas dans l'espèce; qu'on conçoit aisément que le g-ouvernement ait cru nécessaire d'éviter qu'à caus(î de l'insufHsance actuelle inévitable de l'administration centrale, les ordonnances du Gouverneur g"énéral puissent se périmer par défaut de confirmation par décret dans les six mois; que même il peut être parfois difficile d'obtenir chaque fois la signature du Roi qui se trouve à la tête de larmée, défendant l'épée à la main le dernier lambeau de territoire national, dans un pays éloig-né du sièg"e du g'ouvernement et où les communications peuvent devenir d'un jnoment à l'autre impossibles;

Que, certes, l'arrêté en question porte une grave dérog-ation à l'ordre et aux g-aranties établies par la Charte Coloniale, puisqu'il délég-ue presque entièrement et sans contrôle au Gouverneur général l'exercice du pouvoir lég-islatif dans la Colonie, annule la responsabilité directe ministérielle et supprime en fait les fonctions du Conseil colonial qui ne serait plus nécessairement appelé à se prononcer sur lesdites ordonnances ; mais qu'il y a lieu à cet ég"ard d'observer que l'arrêté lui-même en son article 3 déclare son existence provisoire, et qu'en tout cas, d'après les principes qu'on vient d'énoncer, il ne pourrait entrer définitivement dans la lég-islation que par l'approbation expresse des Chambres ».

Noie. — Tandis que la Belgique était presque complètement occupée par l'ennemi depuis le début de la guerre, la Colonie, dont la situation fut profondément troublée pendant les premiers mois du conflit, soutint cependant son activité commerciale et essaya même de la développer en plusieurs domaines. Les Belges surent par leur énerg-ie ici comme là, maintenir et défendre leurs droits et leurs intérêts.

La législation coloniale est, on le sait, encore imparfaite et très incomplète, bien que les Godes Louwers atteig-nent en volume l'importance des codes Servais et Mechelynck.

La loi du i8 octobre 1908 stipule que le Roi exerce le pou-

voir législatif dans la Colonie par voie de décrets, sauf quant aux objets qui sont réjs;"lés par la loi ; la délég-ation du pouvoir Iég"islatif est interdite ; cependant, en cas d'urgence, le Gouverneur Général et, dans les territoires constitués par le Roi en vice-g-ouvernement g-énéral, (c'est-à-dire au Katanga cl dans la Province Orientale), le Vice-Gouverneur général, peuvent suspendre l'exécution des déérets et rendre des ordonnances avant force de loi, qui deviennent caduques si dans les six mois elles ne sont approuvées par décret.

Depuis la guerre peu de décrets ont été pris ; certains ont modifié le statut des fonctionnaires et des magistrats ; les deux plus importants sont ceux du 6 et du 24 juillet iQiô. portant institution du système des warrants et organisant le contrat de commission.

Dans la colonie du Congo l)elge, le pouvoir législatif du Roi se borne donc au décret, du moment que son objet n'est pas encore réglé par une loi, et celui du (îouverneur général n'existe qu'en cas d'urgence et n'a d'effet que pour six mois •SI un décret ne vient pas ratifier la mesure.

Il faut reconnaître que, dans les circonstances actuelles, ce pouvoir législatif est insuffisant; en effet la métropole est trop éloignée de sa colonie, le pouvoir roval est trop absorbé par la défense et la libération du territoire pour pouvoir édicter des décrets étudiés ; le Gouverneur général et surtout les Vices-Gouverneurs généraux dans leurs provinces, sont mieux placés pour décider des "mesures que la situation commande : le système des ordonnances est excellent parce qu'il évite de devoir lecourir aux solennités parlementaires et qu'il permet, s'il est bien compris, une adaptation adéquate de la loi aux faits économiques et sociaux.

Seulement le pouvoir législatif du Gouverneur général et des Gouverneurs provinciaux n'existe qu'en cas d'urgence et est limité à six mois. Sans doute l'on peut soutenir qu'il y a urgence par le fait même qui appelle l'intervention du pouvoir local, bien que cela ne soit pas toujours vrai ni exact, mais rien ne lui permet de légiférer pour plus de six mois. Au début de la guerre, le Roi n'ayant pas le loisir d'examiner la sanction adonner par décret aux ordonnances législatives, l'on .se borna à renouveler et à reprendre tous les six mois les ordonnances législatives devenues caduques; ce système était défectueux et l'on peut se demander jusqu'à quel point il était légal et compatible avecl'économiede la loi du 18 octobre iqo8.

.iri!isi-i;L't»KNCi-; 41

Le (iouvenicincMil eut à un iiioiiHiit (Idiiik'. deux y imikIs |iroljlèines à résoudre :

|0 Le (ÀnniiiaïKlaiit supéiieiir de l'imposaule année dressée contre \'[isl allemaïul devait être investi de certains pouvoirs : la loi de 1908 n'autorisait pas de les lui accoider sans sus[)endre cette loi même.

2« Les pouvoiis locaux di; la colonie devaient pouvoiiprendre les mesures léi»-islalivcs imposées par les événements, pour plus de six mois: la loi de kjoS ne le permettait pas.

L'article O7 delà Constitution beli>e dénie au Hoi de pouvoir jamais ni suspendre les lois elles-mêmes, ni dispenser de leur exécution ; le Hoi ne pouvait donc prendre un arrêté roval qui loin do l'être en exécution d'une loi, devait, au contraire, pour résoudre ces deux questions, modifier profondément la loi du 18 octobre 1908. Une intervention du pouvoir lég-islatif métropolitain était indispensable ; or celui-ci, d'après l'article 2() de la Constitution, s'exerce collectivement par le Roi, la ("liambredes Représentants et le Sénat; l'exercice de la souveraineté se parlaj^-c en Belgique, entre les pouvoirs qui sont intlépendants l'un de l'autre, ayant chacun une mission différente et dont aucun ne peut envahir les attributions de l'autre. Le Sénat et la Chambre des Représentants n'étant et ne pouvant du lait de l'invasion être réunis, le pouvoir lég-islati t'était immobilisé.

Dans ces conditions, fallait-il renoncer à légiférer en abdiquant pour ainsi dire la souveraineté, ou passer outre?

Le Gouvernement passa outre, comme il devait le faire dans un temps où l'action l'emporte sur li discussion.

Le 21 mai 19 15 fut sijtrné un Arrêté-Loi, se basant sur l'impossibilité de léunir les (Ihambres lég-islatives. Par cet arrêté le Commandant supéiieur des troupes recevait le pouvoir de proclamer l'état de sièg-e dans le territoire des opérations, le pouvoir lég-islatif absolu pendant la durée de la g-uerre dans les zones occupées, ainsi que l'administration des services publics ; un arrêté royal du i4 août 191") lui délég-ua en outre le pouvoir exécutif du Gouverneur g-énéral et du Procureur arénéral dans les régions sous ses ordres.

Le i5 septembre igiS, un autre Arrêté-Loi édicta que les ordonnances législatives restent obligatoires jusqu'au jour où elles sont rapportées ou modifiées par ordonnance, décret ou loi.