CHAPITRE V

I. — Essor de l'Egypte sous la domination de Méhémet-Ali. Multiplicité abusive des juridictions consulaires.

II. — Plan de Réforme de Nubar-Pacha. — Création de Tribunaux mixtes. — Le règlement de la Réforme n’est accepté par les Puissances qu'avec réserve, et à titre d'essai temporaire.

Parmi les provinces musulmanes entrainées dans la destinée de l’Empire Ottoman, il n’en est aucune qui, par ses efforts pour réformer elle-même sa justice internationale, et se rapprocher du droit commun européen, nous offre un sujet d'études plus intéressant que l'Egypte.

Le Régime des Capitulations était appliqué à l'Egypte comme à toutes les provinces dépendant de l’Empire Ottoman, et même avec une rigueur particulière. Les Francs, au commencement du siècle, y habitaient encore un seul immeuble, la fondique, que la police venait fermer chaque soir et rouvrir chaque matin. C’est là que logea le général Bonaparte, quand il vint à Alexandrie. En 1821, il n’existait encore en Egypte, à côté du Consul, qu’une seule maison de commerce française.

Mais, avec Méhémet-Ali, l'Egypte changea bientôt d'aspect. L’ambitieux Pacha ouvrit le pays aux Européens. Il demanda à l’Europe, et particulièrement à la France, des officiers, des ingénieurs, des manufacturiers

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des agriculteurs ; il encouragea les négociants ; il accueillit même les exilés politiques ; et à l’aide de ces éléments confus, il essaya la régénération de l'Egypte, en mème temps qu'il se préparait des alliès dans la lutte qu’il soutint contre Constantinople. Mais c’est surtout depuis que le Sultan, vaincu à Nézib (1839) par son vassal, eut été obligé de lui accorder la vice-royauté de l'Egypte à titre héréditaire, que l’immigration des étran— gers en ce pays prit les plus larges proportions. D'importants Comptoirs de commerce se fondèrent à Alexandrie. Cette ville, qui dans l'antiquité déjà avait été le centre du commerce du monde, ne tarda pas à retrouver sa fortune d'autrefois. La construction des chemins de fer, et surtout le creusement du Canal de Suez attirérent dans cetteterre prédestinée de nouveaux flots d'ouvriers et d’industriels Européens. Cette immigration, dont Méhémet-Ali avait donné le signal, continua sous ses successeurs. Ceux-ci se firent comme lui une règle d'associer leurs intérêts à ceux de l'Occident. Le patronage accordé à la Compagnie du Canal de Suez est l’éclatant témoignage de cette politique intelligente, qui à fait de l’Egypte la grande route de l’Inde, et le marché le plus actif entre l’Europe, l’Asieet l'Afrique. La population européenne y dépasse aujourd’hui 130,000 âmes ; à Alexandrie, elle est de plus de 20,000 âmes. C’est une Egypte européenne implantée au cœur de l'Egypte musulmane.

Cette population étrangère s’y était développée presque jusqu’à nos jours sous la protection des Capitulations, qui assuraient à chacun, grâce à la juridiction consulaire, les lois et les droits de son pays. Même en devenant presque complètement indépendante de l’Empire Ottoman, l'Egypte en effet ne cessait pas d’être soumise aux traités conclus par la Porte. Dans le firman d’investiture octroyé par le Sultan à Méhémet-Ali en 1841, et dans la réponse de

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celui-ci, il est dit que « toutes les dispositions desfraités « conclus où à conclure avec les Puissances amies seront « complètement exécutées en Egypte ».

Cependant, l’affluence de plus en plus considérable des étrangers appartenant à toutes les nationalités rendait chaque jour plus impraticable cette juridiction des Consuls, bornée jadis à l’usage du petit nombre de Francs parqués dans la Fondique. Aussi la force des choses introduisit-elle peu-à-peu dans la procédure judiciaire des modifications considérables, par lesquelles on força le texte des Capitulations, ou l’on dut suppléer à leur silence ; et ces extensions données à la compétence des Tribunaux consulaires, imposées par la nécessité et acceptées par l'intérêt commun des étrangers et des indigènes étaient comme ratifiées par l’adhésion de tous les gouver-. nements. L’abus était pour ainsi dire consacré par la coutume, qui, en Orient, est une seconde loi, quelquefois la seule.

C’est ainsi, par exemple, que, selon l'esprit et la lettre des Capitulations, la juridiction des Tribunaux consulaires ne devait comprendre que les procès qui s’élevaient entre leurs nationaux. L'usage l’étendit peu à peu aux procès entre étrangers de nationalités différentes, en s’accordant pour soumettre le litige au Tribunal consulaire du défendeur, selonla règle : Actor sequitur forum rec. — Jusque-là, rien de mieux. Le texte des Capitulations en effet laissait aux Francs le soin de régler entre eux leurs affaires à leur gré, du moment qu'aucun Indigène n’était en cause. —- Maïs on poussa plus loin l’extension des pouvoirs consulaires. Les Consuls furent appelés à juger les différends entre étrangers et indigènes, lorsque l’étranger était défendeur ; tandis que, d’après le texte des traités, toutes les contestations où un indigène était en cause, demandeur ou défendeur, étaient de la compétence

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des Tribunaux indigènes. C’est ainsi que la juridiction des Consuls en Egypte s'était de plus en plus substituée à la justice locale. Les étrangers en effet conservaient toujours une répugnance bien naturelle pour la justice musulmane. Aussi tel était depuis plus de trente ans l’usage établi en Egypte, que la presque totalité des procès étaient jugés par les Consuls, et que les Tribunaux indigènes restaient indüment dessaisis, malgré le texte des Capitulations.

Cet abus cependant avait fini par introduire en Egypte une véritable anarchie judiciaire. Qu'on se figure en effet la confusion qui devait résulter de la multiplicité des juridictions. Il n’existait pas moins de dix-sept Consulats à Alexandrie, sans compter les Tribunaux indigènes. Or, chaque Consul étant constitué juge pour les causes où ses nationaux avaient la situation de défendeurs, la décision des procès appartenait ainsi à dix-sept tribunaux consulaires différents ; et lorsqu'il s'agissait d’intenter un procès à un indigène, il fallait, d’après la même règle, s'adresser au Cadi. Chaque Consulat ensuite jugeait selon sa loi nationale et selon sa procédure. De là parfois de singulières contradictions dans les décisions rendues pour des affaires anatogues ; de là aussi le défaut de sécurité dans les transactions commerciales, quand on ne savait devant quelle juridiction serait déféré le litige, s’ilen survenait. On n’imagine pas d’ailleurs tous les inconvénients qui résultaient de cette juridiction multiple et disparate. Le défendeur ne pouvait devant son Consul recourir, s’il y avait lieu, à une demande reconventionnelle ; car alors, devenant demandeur à son tour, il devait porter son action devant le Consul de son adversaire. Que sera-ce, s’il se rencontre dans un même procès plusieurs défendeurs de nationalités différentes ? Faudrat-il porter la cause successiventent devant le Consul de

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chacun d’eux, et, en cas d’appel, poursuivre le procès dans leur patrie respective? — Mais, en outre, lorsque, dans une même affaire, où plusieurs défendeurs de nationalités différentes étaient en cause, le procès était ainsi engagé à la fois devant autant de consulats, il en pouvait résulter souvent des décisions contradictoires, qui n’étaient guère propres à assurer la sécurité des transactions et le respect de la Justice. De là encore des frais considérables, du temps perdu, des difficultés infinies d’exécution (1). — Ajoutez-y que, si l’on avait peu de confiance dans la justice du Cadi, on ne se fiait guère plus à certains Tribunaux consulaires, dont plusieurs n'avaient pas un personnel capable de suffire à leur tâche, dont d’autres étaient suspects d’une partialité notoire en faveur de leurs nationaux. Comment en appeler cependant de ces sentences suspectes ? Il eût fallu trouver dans le pays même un Tribunal d'appel. Mais non ; on était alors obligé de porter son procès aux Cours de la Métropole. Les parties reculaient souvent devant ces conséquences désastreuses. Une telle anarchie, résultant de la multiplicité des Tribunaux et de la diversité des lois, nuisait fort aux transactions et paralysait la vie du commerce.

Nous avons vu, au Chapitre III, que le Sultan avait enfin consenti en 1867 à reconnaître aux étrangers le droit d'acquérir et de posséder des propriétés foncières sur le territoire de l’Empire ; mais il était stipulé que les contestations en matière immobilière seraient jugées par les Tribunaux ottomans, et selon la Loi ottomane. Aucune. Puissance n'eut l’idée de réclamer à ce sujet ; car on ne conçoit pas qu'il y ait dans un même pays plusieurs légis— lations différentes en matière de propriété, et qu’une pro-

(1) Rapport de la Commission française de 1867, p. 9.

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priété foncière soit soustraite à la loi territoriale du pays, pour passer sous le régime d’une loi étrangère. Et cependant, c’est ce qui advint en Égypte. Les Consuls s'étaient arrogé le jugement des contestations immobilières, à la solution desquelles ils appliquaient chacun leur loi nationale. Le Consul russe à Alexandrie jugeait selon la loi russe un procès hypothécaire, et il avait ouvert aux Russes dans sa chancellerie un bureau d’hypothèques ; le Consul de France jugeait selon la loi française, etc... Un pareil système ne permettait pas de fonder en Égypte un régime particulier d'hypothèques propre à donner à la propriété foncière toute son élasticité et toute sa valeur.

On sait, d’ailleurs, combien fréquents sont les procès des Européens en Égypte avec le Gouvernement et avec l'administration des Daïras, où domaine personnel du Khédive. C'était inévitable. Méhémet-Ali, pour transformer l'Égypte, avait commencé par se l’approprier, comme les Pharaons d'autrefois. Il en était devenu à la fois le grand agriculteur, le manufacturier, l'industriel, le commerçant. Partout donc on se trouvait aux prises avec le Souverain. Le Khédive était aussi par là le grand plaideur du pays. Comme dans le plus grand nombre des procès de cette nature, le Gouvernement égyptien jouait le rôle de défendeur, la cause aurait dû être régulièrement portée devant les Tribunaux Egyptiens. Mais les Européens s’y refusaient, non sans raison, en suspectant la partialité de ces Tribunaux. Ils aimaient mieux en ce cas s'adresser à leurs Consuls, qui, du moins, présentaient leurs réclamations par voie diplomatique. Il en résultait que les Consulats étaient assaillis de demandes plus ou moins justes. Pour ces sortes d’affaires, du reste, la justice souvent n’avait rien à voir. C'était affaire d’influences, qui soutenaient parfois les préter.tions les moins justifiées.

Enfin, la multiplicité des juridictions consulaires et

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leur indépendance n'étaient pas moins préjudiciables pour la poursuite des crimes et délits. Un étranger, inculpé d’un crime, ne pouvait être arrêté par la police égyptienne sans l'autorisation de son Consul ; et à la faveur de cette formalité, il pouvait s'échapper aisément. Les Consuls eux-mêmes étaient souvent bien inexpérimentés pour l'instruction de ces sortes d’affaires, et souvent obligés, pour une visite domiciliaire, pour l’interrogatoire d’un témoin, de recourir, soit à l’autorité locale, soit aux autres Consuls. Puis, après l’instruction, le renvoi de l’accusé devant la Cour d’Aix, s’il était Français, pour y être jugé loin des témoins, sur de simples dépositions écrites, était généralement considéré comme une justice illusoire. Les Indigènes étaient convaincus que c'était un moyen de soustraire nos nationaux au châtiment.

C'était là une des inévitables conséquences de la juridiction consulaire consacrée par les Capitulations. Mais nous avons vu que, par le fait, les choses étaient allées en Egypte bien au-delà. Depuis plus de vingt ans, les Tribunaux indigènes avaient été indûment dessaisis, tandis que la presque totalité des procès étaient jugés par les Tribunaux consulaires. Il y avait donc un déplacement abusif de juridiction ; et le Gouvernement Egyptien était en droit, en exposant les conséquences d’un tel régime, de proposer une réforme, destinée à faire rentrer l'œuvre judiciaire des Consuls dans les règles précises du Droit international, en améliorant l’organisation de la procédure, et er concédant de sérieuses garanties aux intérêts européens.

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Pians de Réforme de Nubar-Pacha.

Dés 1867, Nubar-Pacha, Ministre des Affaires étran-— gères du Khédive, entamait avec les principales Puissances intéressées des négociations au sujet de cette Ré— forme nécessaire. Dans le Mémoire qu’il avait adressé à son Souverain, et qu'il leur communiquait, il constatait l’anarchie lamentable qui entravait l’action de la justice en Egypte, et le gouvernement désarmé en présence des pouvoirs exorbitants des Consuls ; et il réclamait la révision de cette législation coutumière, aussi arbitraire qu’abusive. — Toutefois, dans ses premiers projets, le gouvernement du Khédive ne se contentait pas de solliciter le retour pur et simple à l’exécution des Capitulations. Il respectait sans doute la rêgle fondamentale des Capitulations, qui attribue à chaque Consul le droit de juger les proces n'intéressant que ses nationaux. Mais pour ies procès entre étrangers de nationalités différentes, ou entre étrangers et indigènes, Nubar-Pacha, dans le plan complet de Réforme judiciaire qu’il avait préparé, proposait d'organiser des Tribunaux mixtes égyptiens, composés à la fois de magistrats indigènes et de magistrats étrangers, dont la juridiction s’étendrait, non seulement à toute matière civile et commerciale, mais encore à toute matière pénale. C'était élargir la compétence des Tribunaux mixtes de commerce établis depuis 1861 à Alexandrie et au Caire, comme ils l'avaient été à Constantinople, et dont le fonctionnement avait justifié jusqu'ici l’heureuse institution. — Au fond, l’habile Ministre voulait conquérir pour son Souverain le droit de justice territoriale, en

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mème temps qu'il procurait à son pays des institutions judiciaires analogues à celles des Etats européens. Il rêvait la création d’une administration de la justice vrai ment nationale, qui constatât avec éclat les progrès accomplis par l'Egypte dans les voies d’une organisation régulière. Les déclarations faites au Congrès de Paris en 1856 ne l’autorisaient-elles pas à tout espérer? Pour amener les Puissances naturellement défiantes à consentir, il se montrait d’ailleurs disposé à tout concéder, quant à la composition des Tribunaux, à la rédaction des Codes, à la procédure ; il accordait toutes les garanties, même

superflues, qui lui seraient demandées, pourvu qu’il

obtint en principe la création d’une justice nationale, destinée à se substituer à la juridiction consulaire.

Mais si ces propositions du Gouvernement égyptien pour la Réforme des institutions judiciaires reçurent un accueil favorable de la plupart des Cabinets européens, la colonie étrangère en Egypte, au contraire, s’en alarmA. Elle craignait que, privée à l’avenir de la protection des Consuls, elle ne fût livrée à la discrétion d’un gouvernement despotique ; toutes les garanties promises lui étaient suspectes ; on s’obstinait à croire que la nouvelle Magistrature, même ainsi composée, serait un instrument docile des volontés du Souverain (1).

Cette inquiétude, exagérée sans doute, était assez naturelle. La France, tout en accueillant avec bienveillance le principe de ce projet de Réforme, crut devoir y faire tout d’abord bien des réserves pour protéger les intérêts de nos nationaux. Une commission (2), instituée à Paris

(1) V. l'ouvrage de M: Gavillot, intitulé: Essai sur les droits des Européens en Turquie et en Egypte (Paris, 1815). C’est surtout. un plaidoyer contre la Réforme.

(2) La Commission élail composés de MM. Duvergier, président;

en 1867, sous la présidence de M. Duvergier, Président de section au Conseil d'Etat, pour examiner les propositions de Nubar-Pacha, accepta l’idée même de la réorganisation judiciaire, et notamment la création de Tribunaux mixtes. Pour les contestations entre étrangers de natio— nalités différentes, elle maintenait la règle: Actor sequitur forum rei. Quant aux procès entre étrangers

et indigènes, elle consentait à l'institution de Tribunaux | mixtes, où les magistrats européens seraient en majorité, mais dont elle bornaïit la compétence aux affaires civiles et commerciales, et aux contraventions de simple police, en la leur refusant en matière criminelle ou même correctionnelle. La Commission croyait d’ailleurs qu’on devait défendre contre des innovations trop radicales quelques— unes de ces coutumes mêmes, dénoncées aujourd’hui comme des abus, mais qui s'étaient établies en Egypte par la force même des choses, en dehors des Capitulations, et qui constituaient une sorte de droit acquis au profit des étrangers. Elle n’admettait pas, du reste, tous les reproches que formulait Nubar-Pacha contre l’ingérence excessive des Consuls. C’étaient les vices même de l'administration égyptienne qui, à ses yeux, justifiaient limmixtion continuelle des Consuls dans les affaires de leurs nationaux. Car, à la merci du despotisme illimité du Khédive, il n’y avait pas de justice possible, pas d'administration régulière, pas de lois précises, pas de Magistrature indigène indépendante. C’est de là surtout que venait l’anarchie judiciaire de l'Egypte.

Tissot, sous-directeur des Affaires politiques au ministère des affaires étrangères ; Outry, consul général de France en Egypte ; Sadbreuil, procureur général à la Cour d'Amiens; et Féraud- Giraud, conseiller à la Cour d'Aix. — Son rapport du 3 décembre 1867 est inséré au Livre Jaune de 1869.

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La Commission française, comme on le voit, ne répondait guère aux desseins de la diplomatie égyptienne. Le Khédive eut plus de succès auprès de quelques autres Gouvernements européens, moins directement intéressés que la France au maintien de la juridiction consulaire ; et il obtint qu'une Commission internationale, comprenant les délégués de toutes les Puissances intéressées, fût convoquée au Caire, en 1869, pour étudier sur place et en ses détails le plan de Réforme préparé par Nubar-Pacha. La France, l'Angleterre, l'Allemagne, l'Autriche, l'Italie, la Russie et les Etats-Unis répondirent à cet appel, mais à la condition que le rapport de la Commission française servirait de point de départ à l’enquête demandée par le Khédive. Cette Commission, composée des Consuls généraux des grandes Puissances, connaissait parfaitement l'Egypte, et ne pouvait manquer d'exercer sur les résolutions des Gouvernements une influence décisive.

Elle se montra en général plus favorable aux projets de réforme que n’avait fait la Commission française de 1867. Après de longues explications, provoquées surtout par les délégués Français, l’unanimité s’établit sur la nécessité de soumettre à une juridiction unique aussi bien les contestations entre étrangers de nationalités différentes que les contestations entre étrangers et indigènes, et de créer pour cela des Tribunaux mixtes, composés à la fois de l’élément étranger et de l'élément indigène. Avec la même unanimité, la Conférence reconnut que ce Tribunal unique devait assurer lui-même l'exécution de ses sentences, sans qu'aucun pouvoir administratif, consulaire ou local, pût s’y opposer. Elle réglait en outre, dans les conditions les plus favorables pour les intérêts européens, la composition de ce Tribunal, l'institution du Jury et les détails de la procédure. Mais de plus, ayant vu de près les inconvénients du système actuel en matière pénale, et convaincue