Blue Book, ibid., n° 2, p

2. Livre jaune, Rapport, p. 25-26 ; R. D. I. XVITE, n° 5, p. 438 ets.

rüum susceplible de protectorat. Elle ne l'a pas fait: et celte lacune de son œuvre l’a compromise tout entière : le but poursuivi élait de mettre fin aux abus de l’occupation fictive et il se trouve qu’elle en a consacré l'usage en admettant la validité des protectorats non effectifs, c'est-à-dire en définitive des protectorats fictifs, qui, dans un grand nombre de cas, ne sont que des occupations liclives (1). En appelant établissement de protectorat ce qui en réalité n'est pas autre chese qu'une occupation, les États obtiennent un double avantage : 1° ils échappent aux exigences de l’art. 35 de l’Acte de Berlin ; 2 ils se conforment en apparence à son esprit puisqu'ils respectent la souveraineté et l'autonomie administrative des moindres tribus indigènes, en se refusant à oceuper leur territoire par la violence et en prétendant n’exercer qu'un simple droit de protection qui résulte d’un traité passé avec les peuplades sauvages.

L'Institut de droit international s’est aussi refusé à définir Le protectorat. On ne saurait s’en étonner car la déclaration de Lausanne a repoussé la distinction faite à Berlin et a admis le principe de la parité des obligations de l’État qui occupe et de celui qui protège. (2)

1. Il est permis de penser que la portée et les conséquences pratiques de la modification apportée en pleine connaissance de cause par le Foreign-Oflice à l’avant-projet franco-allemand ne furent pas saisies dès J’abord par tous les diplomules réunis à Berlin : elles n’ovaient pas échappé à la sagacité des plénipotentiaires français. Cf. les remarques de M. Engelhardt aux endroits cités plus haut,

2, On peut dire que ce principe est admis par lous les auteurs. Voyez Martens, R. D. I. XVIII, p. 256; Slengel, op. cit., p. 21 ; Heimburger, op. cit., p. 5 ; Meyer, op. cil., p. 35.

Nous pourrions pour les mêmes raisons imiter cette réserve: nous voulons cependant dire encore quelques mots

de ce sujet délicat.

86.—La difficulté de la question vient de ce que l'on désigne sous le nom de protectorat des situations très dissemblables et que le droit colonial des différents États varie beaucoup sur ce point. (1) |

Le protectorat est en principe la relation qui existe entre deux États dont l’un, l'État protégé, ayant le sentiment de sa faiblesse et des dangers qu'il court, se soumet volontairement à la protection d’un État plus fort que l’on désigne sous le nom d’État souverain où d’État protecteur. Le premier conserve théoriquement son indépendance et sa souveraineté pleine et entière à l'intérieur et ne se dépouille que de l'exercice de ses droits de souveraineté extérieure tout en gardant, même à ce point de vue, une certaine autonomie.

On peut citer différents exemples de protectorat de ce genre en Asie, en Afrique et mème en Europe : les îles Ioniennes, la ville libre de Cracovie, l'Annam, le Cambodge, la Tunisie ont été autrefois ou sont encore auJourd'hui des pays de protectorat. Il n’est pas deux cas de protectorat qui soient identiques l’un à l’autre. Cependant partout nous nous trouvons en présence de ce fait : l'État protégé possédait une organisation politique plus ou

1. Voyez sur ce sujet le Chap. III de Stengel, op. cit., intitulé : Eïigentliche Kolonien und Schutzgebiete ; le Ch. HIT, p. 66, de Meyer, op. cit. : « Der allgemeine rechtliche Charakter der deutschen Schutzgebiele. »

moins parfaite que l'État protecteur conserve en partie. (1)

L'incorporation entraine la substitution complète d’une administration nouvelle à l’ancienne administration ; le protectorat suppose le maintien de l’ancien état de choses sous la surveillance de l'État protecteur. Aussi n'est-il pas douteux que l’État colonisateur aura le plus souvent grand avantage à ne pas annexer mais à se contenter de protéger les pays où il fonde des colonies. Il évitera ainsi de froisser trop vivement les sentiments des populations indigènes et de charger trop lourdement son budget. Il aura le droit et le devoir de se contenter du protectorat toutes les fois qu'ilse trouvera en présence d’un organisme politique suffisamment développé.

On semble aujourd’hui vouloir entendre le mot protectorat dans un sens beaucoup plus large. On semble admettre la possibilité de protéger un territoire qui n’est soumis à aucune espèce de souveraineté ou qui du moins n’est soumis qu'à une souveraineté imparfaite. On prétend qu'il y a protectorat même dans des cas où l’État colonisateur ne se trouve en présence que de peuplades barbares et nomades ou de sociétés de commerce récemment établies sur le territoire. (1) Nous pensons que

1. En ce sens Stengel, /. c., p. 22 ; Heimburger, 6p. it», p- 5, dit que cette nouvelle conception du protectorat est « d’une valeur juridique et technique très douteuse.» Voyez aussi Slengel,deutsches Colonialstaatsrecht, p. 325 et ss. Cet auteur distingue « le proteclorat international qui suppose deux Étais, le protectorat colonial qui s’élablit entre un État el une communauté polilique encore peu développée ; enfin la souveraineté coloniale qui s'exerce sur un territoire désert ou habité par des peuplades sans organisalion politique. » Voyez Meyer, op. cit., p. 73 el 74. Nous souscrivons à la conclusion de cet auleur : « Il me paraît impossible d'établir une

998 TROISIÈME PARTIE. — DE L'OBJET DE L'OGGUPATION la regrettable distinction établie à Berlin n’est pas étrangère à cet abus des mots.

Pour qu'il y ait protectorat il fant nécessairement : «. que l'État protecteur exerce certains droits de souveraineté sur le territoire ; b. mais qu'il ne jouisse pas de la souveraineté pleine et entière sur ce territoire. En d’autres termes, il faut que la souveraineté de l'État protectecteur soit limitée et contenue par celle de l'État protégé. Or quand l'Allemagne ou l'Angleterre par exemple, accordent une lettre de protection à une Compagnie de commerce, ilne saurait en être ainsi. La Compagnie en cffet ne peut exercer avant la concession de la charte aucun droit de souveraineté. La charte n’a aucun rapport avec un traité de protection. Elle est en effet une concession gracieuse d'un État, et non pas la constatation de l'accord des volontésd e deux États. Enfin et surtout, la charte revèt la Compagnie protégée de droits de souveraineté qu'elle n'a jusqu'alors jamais exercés ; le traité de protectorat dépouille au contraire l'État protégé d’une partie de ses droits souverains.

Quant aux traités, dits traités de protectorat, passés avec les chefs indigènes, les embryons d'État au nom desquels ils auront été signés n'offriront pas généralement une organisation suffisante pour qu'on puisse les considérer comme tels : leur portée sera généralement celle d'un traité de cession de territoire stipulant certains avantages au profit des populations et de leurs princes « théorie générale du protectorat... On ne peut tirer aucune con-

« clusion sur la nature juridique d’un rapport de l'emploi que l'on « fait de ce mot pour le désigner. » p. 75:

Ge

qui conserveront souvent une indépendance nominale. (D)

Le droit colonial anglais est particulièrement riche en formes et en systèmes administratifs différents. 11 n’en compte pas moins de six et se distingue, comme on l’a dit, par une « dégradation savante de la souveraineté coloniale. » (2) L'Angleterre connaît et pratique l’occupation et le protectorat proprement dits. Il semble qu'il y ait au point de vue anglais : un protectorat territorial et politique qu'on oppose au protectorat personnel ou à la prolection. Dans le premier cas le protectorat s'exerce sur tous, nationaux comme étrangers, et sur le pays comme tel; il emporte de plus établissement et compétence d’une juridiction unique, celle de la puissance qui protège et l'abolition de toute autre juridiction. Nous avouons que ce Cas nous parait se confondre avec celui de l’occupation proprement dite.

Dansle second cas,au contraire, le protectorat ne s'exerce que sur les nationaux et laisse subsister la compétence des autres lois. Ce protectorat personnel, remarquons-le, ne saurait être exclusif à raison de son caractère de protectorat non territorial; il pourrait être exercé à la fois par plusieurs nations. C’est quelque chose d'analogue au régime des capitulations dans les pays de l’Orient.Ce n’est pas là ce qu'on peut appeler un protectorat. (3)

1. Les droits de souveraineté exercés par les Compagnies leur ontété conférés ; ceux exercés par les chefs indigènes sont ceux qu'ils se sont réservés. Cf. Meyer, op cit. D. 84.

+. Livre jaune, p. 25 ; R. D. I. XL, p. 438.

8. Sur ce sujet,les négociations poursuivies entre les cabinets de Londres et de Berlin au sujet d'Angra Pequena sont parliculièrement instructives. Voyez surtout la dépêche du 22 sept.1884 adres:

Cette protection anglaise se manifeste quelquefois d'une facon un peu plus marquée par l'établissement dans les pays protégés de consuls chargés de rendre la justice non seulement aux nationaux mais encore aux Européens et aux indigènes. Cette vague relation de patronage ne saurait constituer un protectorat. (1)

En résumé quand on se demande si tel où tel État oceupe ou protège tel où tel territoire, il faudra pour répondre à cette question se garder de s’en tenir aux affirmations d’un gouvernement ou au titre d'un traité : il faudra se rendre compte de la situation réelle des choses, voir s’il y a vraiment quelque chose à protéger.

Il faut entendre le mot de protectorat de deux manières différentes suivant les cas. S'agit-il de l’acquisition d'un territoire, veut-on essayer de déterminer le territorium susceptible de protectorat? Il faut dire qu'il suffit qu'il y ait un commencement de souveraineté pour qu'on ne puisse occuper mais seulement protéger. On obtiendra le consentement des indigènes qui sera constaté dans un

sée par Charles Scott, chargé d’affaires d'Angleterre à Berlin au Ministre des affaires étrangères allemand et la réponse du baron de Plessen à Lord Granville en date du 8 octobre 1884. On trouvera Ja traduction de ces documents dans Banning, op. cit., p. 61 ets. ; le texte original dans les Blue Books el dans les Weisse Bücher de l’époque.

4. En ce sens Engelhardt, 1. c., p. 438 et 439. On ne peut rien dire de bien précis sur les protectorats. Îl faut se garder de vouloir en donner une classification qui ne saurait être exacte. Il faut examiner chaque espèce séparément. Notre situation à Madagascar ne rentre dans aucun des cas prévus au texte. Cf; surce point le traité du {7 décembre 1885,art. 4, qui confirme le trailé du 7 août 1868, et surtout, au point de vue de la juridiction, le décret du 8 mars 1886,

acte que l’on désignera le plus souvent sous le nom de traité de protectorat, lorsqu'il ne consistera pas en une simple cession de territoires, mais stipulera certains droits pour les indigènes. S'agit-il au contraire de l'application des art. 34 et 352? Il faut prendre le mot prolectorat dans son sens le plus étroit. Ni la protection consulaire, ni le protectorat personnel ne constituent un protectorat à ce point de vue. Il faut qu'il y ait un État formé, une souveraineté organisée sur le territoire, pour que la puissance colonisatrice puisse se dispenser d'organiser une souveraineté. Elle ne le fera du reste

qu'en respectant les engagements pris à l'égard des habitants du sol. (1)

1. Au cours du débat soulevé par le plénipotentiaire anglais, dont la malheureuse conséquence a été la distinction posée dans les art. 84 et 35 entre le cas du protectorat et celui de l'occupation, Sir Ed. Malet a énoncé, pour appuyer sa proposilion, ce principe « que le protectorat n’impliquait pas une prise de possession matérielle ».

Cette déclaration paraît importante ; elle éclaire la pensée de son auteur ; elle donne le droit de dire que le protectorat qui échappe aux prescriplions de l’art. 35 est seulement celui qui n’implique pas une prise de possession matérielle. Or les véritables ’ protectorats seuls rentrent dans celte catégorie : nous voulons dire ceux qui s’établissent par un traité passé entre deux États dont l'un abandonne à l’autre l'exercice de ses droits de souveraineté à l'extérieur, tout en se le réservant à l'intérieur.

Mais les protectorats, au sens large et abusif que l’on donne actuellement à ce mot,échappent à cette définition : ils tombent sous le coup de l’art. 35 parce qu'ils ne sont rien s'ils n’impliquent pas une prise de possession matérielle. Comme l'explique excellemment Slengel, elle est ici nécessaire « pour écarter l'éventualité d’une occupation par un autre État », et surtout pour réaliser le but que l’on se propose en établissant un protectorat : la protection des intérêts des sujets de l'État protégeant établis sur le terri-

87.— Sans nous préoccuper plus longtemps de la distinction des traités de souveraineté et des traités de protectorat, nous pouvons maintenant nous demander quelle est la portée et la valeur juridique des traités passés avec des chefs indigènes (1). Nous avons eu déjà l'occasion d'examiner la question en nous plaçant au point de vue de la capacité du cessionnaire et, on s'en SOUvient peut-être, nous sommes arrivé à la conclusion suivante : lorsque le cessionnaire n’est pas une personne du droit international, le traité de cession ne peut avoir d'autre signification que de constater la renonciation du prince indigène à tous ses droits de souveraineté sur le territoire cédé, qui devient en conséquence res nullius (2).

Renversant le problème, et nous plaçant au point de vue du cédant, il nous faut rechercher quelle est la portée de ces traités, qui de nos jours accompagnent le plus ordinairement toute entreprise de colonisation, dans Île cas où le cessionnaire est un État.

Trois situations bien distinctes peuvent se préseniére

{e L'État colonisateur désirerait s'établir sur un territoire qui est déjà soumis à une autre souveraineté reconnue par le droit international. L'Allemagne, par

toire protégé, protection qui suppose une certaine organisation el par conséquent une prise de possession matérielle. (Voyez Stengel, p. 31,32, op. cit.).

1. Cf. sur cette question, Heimburger, op. cit., p. 67; 68; 69; 85, 111, 112, 113, 114 ; Meyer, op. cit., p. 27, 28, 29, etc. ; Stengel, op. cit., p. 48.