RARES

Aussi, lorsque le ‘Tribunal des conflits, nouvellement institué, fut appelé à se prononcer à son tour, il fit prévaloir la jurisprudence des Cours d'appel, par une décision du 10 avril 1850 (1). Cette solution fut vivement critiquée par M. Serrigny (2), mais elle fut adoptée par le Conseil d'Etat qui voulut, dit M. Laferrière (3), faire acte de déférence envers le Tribunal des conflits.

Le Conseil modifia donc une deuxième fois sa jurisprudence pour les affouages et pour tous autres modes de jouissance des biens communaux (4). L’admission de la compétence judiciaire pour les contestations s’élevant sur les questions de chef de famille ou de domicilié ne soulève plus de difficultés.

Vers 1860, un nouveau revirement s'aflirme peu à peu dans les arrèts du Conseil d’Etaten faveur de la juridiction administrative. Ce changement, manifesté d’abord par les décisions des Conseils de préfecture, fut adopté ensuite par le Conseil d'Etat : « d’abord implicitement et en statuant en appel sur des questions d'aptitude jugées par les Conseils de préfecture, puis explicitement en rejetant le gricf d'incompétence relevé contre leurs décisions » (5).

Le revirement ne portait, il est vrai, que sur des jouissances communales autres que laffouage (6). Mais il a été

(2) SERRIGNY, Jurisprudence en matière d'afjouages. Revue crilique, 1851, p. 178 et 482.

(3) LAFERRIÈRE, 1, p. 476.

(4) Conseil d'Etat, 21 déc. 1850, 5 avril 1851. D. P. 51, 3, 25 Ret50 L

(5) LAFERRIÈRE, I, p. #76.

(6) Conseil d'Etat, 27 fév., 31 juillet 1862. LEBON, p. 140, 61%, 4 août 1882. LEBON, p. 165, 8 juin 1883. LEBON, 522.

appliqué à l'affouage par un arrêt du Conseil d'Etat du 8 avril 1892 (1).

Cet arrèt décide que le Conseil de préfecture est compétent, sauf appel au Conseil d'Etat, pour connaître d'une demande en réduction de taxes d’affouage, fondée sur ce que le contribuable ayant son habitation dans la commune ne devait être taxé que d'après le tarif imposé auxdits habitants. Cette demande, qui ne constitue qu'une question d'aptitude personnelle du prétendant-droit à la jouissance en nature des biens communaux, ne soulève aucune question préjudicielle rentrant dans la compétence de l'autorité judiciaire.

Il est bien évident que, en statuant au fond sur la requête du demandeur, le Conseil d'Etat a, par cela même, reconnu sa compétence sur les questions d'aptitude personnelle en matière de jouissance affouagère.

Cependant, pas plus qu'en 1843, les Tribunaux civils ne veulent s'incliner devant la nouvelle jurisprudence du Conseil d'Etat. La Cour de Cassation a consacré la compétence judiciaire par deux arrêts, l'un du 19 avril 1880 (2), le second du ?5 juillet 1881 (3). Plus récemment, le Tribunal de Bar-sur-Aube a décidé le 5 janvier 1893 (4) que: «bien qu'un individu rayé du rôle d'affouage d’une commune, parce qu'il n’y avait plus son domicile, n'ait pas réelamé par la voie administrative contre sa radiation, il peut toujours saisir la juridiction civile sur l'existence même de son droit à l'affouage, puisque ce droit, aux termes de

(1) Pand. franç., 94, IV, 4.

(4) Pand. franç., 9%, 2, 100.

l'art. 105 du Code forestier, est subordonné à une question de domicile que la juridiction civile est seule compétente pour trancher. »

Enfin, le 20 juin 1894 (1), le Tribunal de Lure a admis que « l’art. 2 de la section V de la loi du 10 juin 1793 ne confère à l'autorité administrative que la connaissance des contestations qui peuvent s'élever sur le mode de partage des bois communaux et, par cette expression : le mode de partage, le législateur n’a pas entendu soumettre à l'appréciation de l’autorité administrative des questions d'aptitude personnelle, desquelles dérive le droit individuel à l’affouage, questions qui sont de la compétence des Tribunaux civils. »

D'autre part, en doctrines, le désaccord n’est pas moins grand. Curasson, Migneret, Meaume, Larzillière et Guyétant ont soutenu sur ce point la compétence judiciaire ; tandis que le droit des Tribunaux administratifs a été défendu par Proudhon, Serrigny, Martinet et M. Laferrière. Après ces auteurs et en m'inspirant de leurs travaux, je vais essayer d'exposer la théorie qui me semble la plus conforme aux principes et la plus favorable aux affouagistes.

Les décisions les plus récentes des Tribunaux judiciaires (Lure, 20 juin 1894) posent en principe que les contestations relatives aux qualités de chef de famille ou de domicilié ont rapport exclusivement au droit au partage et par

(1) V. journal La Gazette du Palais, n° du 13 février 1895.

conséquent qu'elles sont en dehors de la compétence administrative qui connaît seulement des discussions ayant trait au mode de partage. Mais, dès 1854, Serrigny démontrait que les expressions, à raison du mode de partage, contenues dans l’art. 1er de la section 5 de la loi de 1793, ne pouvaient pas désigner uniquement les modes de partage en lui-même (1). En effet, cette loi avait établi le partage par tête; les usages anciens étaient done abolis et :il ne pouvait plus s'élever aucune difficulté sur la base du partage à suivre. Par conséquent, pour donner un sens à la disposition précitée, il faut admettre que le législateur voulait reconnaitre aux directoires de département une

générale pour régler toutes les questions qui

compétence pouvaient s'élever à raison du mode de partage, à l'exception seulement de celles qui porteraient sur des titres particulier, sur des droits de jouissance ou de propriété. (Art. 8 et 4,-sect. 5, L. 1793).

Nous avons vu d'ailleurs, en parlant des titres contraires, qu'il y a une corrélation très étroite entre le mode de partage adopté par la loi et les qualités de chef de famille ou de domicilié qui seraient nécessairement modifiées par un mode contraire, et que, en tout cas, les conditions d'aptitude dépendent du mode consacré par le législateur.

Aussi les auteurs n'invoquent-ils guère cet argument. Pour justifier la compétence judiciaire, ils s'appuient principalement sur ce fait que, suivant eux, le domicile et la qualité de chef de famille font nécessairement partie de l'état civil de tout affouagiste. Par conséquent, les discus-

(1) SErmiGNY, Questions de Droit administratif (Verb. Affouage).

sions qui s'élèvent à leur sujet constituent des questions d'état qui seront résolues par les Tribunaux civils (1).

Cela est certain, nous l’avons constaté, pour les contestations relatives à la qualité d’étranger (?).

Mais les discussions portant sur la qualité de chef de famille ou de domicilié ne sont pas plus des questions d'état que celles qui s'élèvent, par exemple, au sujet des prestations vicinales sur la qualité d’'habitant, chef de famille ou d'établissement, âgé de 18 à 60 ans, exigées par l’art. 3 de la loi du 21 mai 1836 pour être compris au rôle des prestations. Ce ne sont à la vérité que des questions particulières, nées de lois spéciales et qu'aucun texte n’a autorisé les Tribunaux civils à résoudre.

Il est vrai que certains auteurs ont argué du silence que la loi a gardé sur le règlement de ces contestations pour dire que les Tribunaux civils, étant les juges de droit commun, doivent en connaître comme de toutes les matières qui ne sont pas distraites de leur juridiction par une disposition formelle de la loi.

Mais, comme l’a dit Serrigny (3): « Gette espèce de règle peut avoir de l'importance quand il s'agit de déterminer les attributions respectives des Tribunaux civils, qu'on appelle ordinaires, avec celles d’autres Tribunaux, également de l’ordre judiciaire, qu’on nomme d'exception, tels que les Tribunaux de commerce; mais elle n’a aucune espèce de portée quand il s’agit de fixer la limite des attributions des Tribunaux civils par rapport à celles des Conseils de Préfecture, car il serait essentiellement faux

(1) GuÿéranT, nouv. édit., p. 262.

(2) Conseil d'Etat, 30 mars 1846. S. 46, 2, 408. (3) SERRIGNY, Op. cit. — Verb. Affouage, quest. LI.

de dire que l’ordre administratif est une autorité exceptionnelle à l'égard de l'autorité judiciaire, qui serait l'autorité ordinaire, chacune des deux autorités étant parallèle et tout aussi ordinaire que l’autre. La seule règle à suivre en pareil cas est donc celle de la séparation des Pouvoirs et, par suite, il faut s'attacher, en l'absence de texte, à la nature de la contestation, pour décider si elle rentre dans le contentieux administratif ou judiciaire. »

Or, les deux conditions qui nous occupent constituent essentiellement des matières administratives. En effet, la qualité de chef de famille ou de maison, le feu, le ménage séparé n'ont jamais été définis par la loi civile : ces cas d'aptitude ne relèvent que de l’art. 105 du Code forestier, texte qui constitue un Règlement d'administration communale (1).

D'autre part, on ne peut nier que c’est exclusivement ce mème art. 105, texte administratif, qui impose à tout affouagiste la qualité de domicilié dans la commune; de plus, tous les auteurs reconnaissent au Conseil municipal le pouvoir d'apprécier si les conditions exigées par les art. 102 et suivants du Code civil se trouvent réunies. Par conséquent, si des discussions s'élèvent sur l'interprétation de l’art. 105 où sur la décision du Conseil municipal relativement à la qualité de domicilié, il s’agit bien de réclamations contre une mesure administrative et le Conseil de Préfecture doit, dès lors, être seul compétent pour en connaître.

Ainsi, en se conformant strictement aux principes du droit, on arrive nécessairement à consacrer la compétence administrative. C’est au même résultat que l’on aboutit en

(1) LAFERRIÈRE, I, p. 476.

recherchant quelle est celle des deux compétences qui est la plus favorable à la pratique.

Le système consacré par les Tribunaux civils donne fréquemment naissance à l'inconvénient de mettre en mouvement deux ordres de juridiction dans des affaires très simples. Je prends comme exemple la dernière affaire qui a été portée au Conseil d'Etat (8 avril 1892). Il s'agissait d’un individu qui demandait au Conseil d'Etat d'annuler un arrêté du 8 mars 1890, par lequel le Conseil de Préfecture des Alpes-Maritimes avait rejeté sa demande en réduction de taxe d’affouage de 30 francs, à laquelle il avait été imposé pour 1889. Le Conseil de Préfecture s'était appuyé sur ce que le demandeur n’avait pas son domicile dans la commune de Luceram, dont les habitants, suivant un rèclement municipal, ne paient qu’une taxe de 1 fr. 50; mais qu'il était véritablement domicilié à Touët-Escarane, dont les habitants doivent une taxe de 30 francs.

Or, si l’on avait suivi le système de la Cour de Cassation, on serait arrivé à la conclusion suivante : la discussion, étant relative à la répartition de la taxe, aurait dû être portée devant les Tribunaux administratifs; mais il aurait fallu préalablement saisir le Tribunal civil pour statuer sur la qualité de domicilié, de sorte que, pour un procès portant à peine sur 30 francs, le demandeur aurait été forcé d'entreprendre pour ainsi dire deux instances différentes. Résultat inique en pratique et d'autant plus déplorable que les réclamants sont, la plupart du temps, des ouvriers ou des cultivateurs peu aisés, que l’on réduira souvent à l'impuissance de faire valoir leurs droits, en multipliant les lenteurs et les frais des incidents de procédure.

Cest ce qu'avait bien reconnu M. Laferrière, qui, fai-

sant allusion à la décision du Tribunal des Conflits de 1850, disait : « Cette jurisprudence n’alla pas sans soulever, dans la pratique, des réclamations et des difficultés. Les parties intéressées et l'administration se plaignirent de la complication des instances, des lenteurs et des frais qu'occasionnent le renvoi de toutes les questions d'aptitude aux Tribunaux judiciaires » (1).

Et, à propos de l'arrêt de 1892, M. Romieu, commissaire du gouvernement, s'exprimait ainsi dans ses conclusions (2) : « En faveur de la compétence administrative, il y a le plus grand intérêt, au point de vue pratique, à ce que le même juge statue sur toute la contestation qui lui est dévolue; s’il s'agit, en effet, de réclamations portant sur des sommes modiques, il faut que le Conseil de Préfecture, dont la procédure est sans frais, statue sur le tout pour éviter aux contribuables les dépenses considérables d'une instance judiciaire venant se greffer sur la réclamation soumise au Conseil de Préfecture. »

De plus, à supposer même que la contestation porte directement sur les qualités de chef de famille ou de domicilié et que, par conséquent, il n'y ait pas de question préjudicielle à résoudre, dans ce cas encore, la juridiction administrative est indubitablement avantageuse, en ce qu'elle supprime les frais d'instance, souvent fort élevés en matière judiciaire. À ce sujet, Serrigny écrivait déjà en 1865 : &« N'est-ce pas un spectacle déplorable que ces procès multipliés portés devant les Tribunaux pour réclamer de misérables portions affouagères, dont la valeur n'égale jamais les frais faits pour les obtenir? »

(1) LAFERRIÈRE, I, p. 476.

(2) V. Pand. Fr., rép. 1894, IV, 41, — En note sous l'arrêt du Conseil d'Etat,

Et Guyétant lui-même rapportait l'exemple de procès d’affouace portés devant la juridiction civile et dont l'intérêt, inférieur à cinquante francs, occasionnait six, huit et quelquefois douze cents francs de frais !

Aussi, ne faut-il pas s'étonner si les partisans euxmêmes de [a compétence judiciaire, effrayés des conséquences fatales auxquelles ils arrivaient, finirent par reconnaitre l’utilité incontestable de la compétence administrative. Mais au lieu de modifier leurs théories, ils réclamèrent une intervention législative en ce sens.

En 1850, M. Dalloz disait : « On doit désirer que le législateur intervienne pour soumettre les contestations relatives aux distributions affouagères à une juridiction rapide et peu coûteuse, si l’on ne veut pas que les habitants des communes préfèrent le sacrifice de leurs droits au dispendieux avantage que peut leur procurer le gain d’un procès accompagné de procédures dont presque toujours les frais absorberont au-delà de la valeur de ces droits. » Meaume avait également formulé le même vœu.

Je répondrai avec M. Laferrière : « Cette juridiction rapide et peu coûteuse existe : c’est celle des Conseils de Préfecture. II n’y a qu’à la laisser fonctionner. »

Il est peu probable, toutefois, que les Tribunaux judiciaires, qui n’ont jamais varié sur ce point, s’inclinent devant la nouvelle jurisprudence du Conseil d'Etat. Gependant, il est à souhaiter que cette jurisprudence s’affirme de plus en plus, car elle est conforme aux vœux des populations affouagères. Les principes du droit, on Pa vu, ne lui sont pas contraires, et elle évite tous les inconvénients pratiques auxquels ne peut échapper la juridiction civile.