CHAPITRE II

LES PARTAGES DE BIENS COMMUNAUX SOUS LA RÉVOLUTION (DE 4790 À L’AN xIIt)

En détruisant tous les droits féodaux, la Révolution affranchit la propriété communale. Les théories nouvelles, en rendant aux communes, les terres que les seigneurs tenaient autrement qu’en propriété privée, eurent pour eflet d'agrandir considérablement le patrimoine communal (1).

En eflet, toutes les terres que les seigneurs possédaient en fief, toutes celles qu'ils avaient reprises aux communes, par ventes simulées, enfin toutes les terres vaines et vagues, pour lesquelles les seigneurs ne purent établir de titres réels certains et valables de propriété, furent ainsi incorporés au domaine communal.

Les biens de main-morte de cette catégorie s'étaient donc considérablement accrus, dans les premières années de la Révolution; c'était justement la catégorie des biens, que les législateurs

(1) V. Loi des 13-20 Avril 1791. (Coll. des Lois. Duvergier, Tome 2).

d'alors prétendaient surtout supprimer dans la société nouvelle, dans l’État transformé qu'ils organisaient.

Sans doute, avec le nouvel ordre de choses, la commune semble prendre une importance plus grande dans l’organisation administrative ; mais il est assez vraisemblable de penser que des législateurs qui s'opposaient de toutes les manières au développement de l’idée fédéraliste, devaient chercher à limiter, à restreindre les moyens d'action de la commune, à absorber dans l'idée de patrie ce qu'on appelle si justement l'esprit de clocher. En outre, il semble bien que l'assemblée constituante ait cherché, dès le début de la Révolution (1),à séparer la propriété foncière en deux catégories, dans lesquelles tous les biens fonciers auraient été forcément répartis: la propriété des choses hors du commerce, Ce que nous appelons aujourd’hui le domaine public, qui devait appartenir tout entier à l’État, et la propriété des choses qui sont dans le commerce, qui devait être essentiellement individuelle et privée: les biens de main-morte étaient

(1) V. Exposé des motifs. Loi 22 Novembre - {* Décembre 1790. (Coll. Duvergier, Tome 2).

(CORSA puisque des possessions foncières, livrées à une ad- » ministration générale, sont frappées d’une sorte de stérilité, tan- » dis que dans la main de propriétaires actifs et vigilants, elles se » fertilisent, multiplient les substances et animent la circulation, » fournissent des instruments à l’industrie et-enrichissent l'État ».

donc appelés à disparaître, et la propriété communale ne pouvait subsister dans ce nouvel état de choses.

« Peu s’en fallut, dit M. Cauchy, qu'au mo- » ment où l’on proclamait le triomphe de la li- » berté sur les ruines de la féodalité abattue, » les communes françaises n'aient elles-mêmes » péri dans cette révolution sociale, qui devait, » ce semble, achever de les affranchir » (1).

M. Cauchy oublie que (de son temps comme aujourd'hui), beaucoup de communes existent, qui pourtant ne possèdent rien ; la propriété des biens communaux n’est pas, en effet, la condition essentielle, mais seulement l'accessoire de la vie des communes.

La Révolution avait donc eu pour effet de supprimer la propriété de main-morte qu’elle jugeait dangereuse dans un État, et défavorable au progrès économique d’un pays.

En outre, comme le fait si justement remarquer M. de Tocqueville (2), dans une étude sur les causes de la Révolution, en partageant les biens des communes, en transiormant en petits propriétaires les populations des campagnes, la

(1) Cauchy. La propriété communale. (Cf. Legentil. Traité des portions ménagères, p. 90).

‘ (2) De Tocqueville. Œuvres posthumes

Convention sut les intéresser, les attacher à l'œuvre accomplie.

Ainsi, tout condamnait les biens communaux ; la Révolution voyait d’un œil défavorable la propriété de main-morte, l'Assemblée constituante semblait entreprendre un partage général des biens de cette catégorie, la Convention allait, par mesure politique, supprimer la propriété communale. Et pourtant, malgré ces raisons, en dépit de toutes les lois qui prescrivaient formellement la disparition de la propriété communale, elle persista et se développa ; parce que, comme nous le disions dans un chapitre précédent, il y a des biens qui, par leur nature, supportent mieux le régime de la propriété collective que celui de la propriété individuelle, et qu'’alors le seul type d'association qui put en être investie, était la commune.

L'Assemblée constituante et l’Assemblée législative avaient, par la suppression des droits féodaux et par toutes les mesures prises contre la propriété seigneuriale, accru singulièrement le patrimoine communal, la Convention allait essayer de l’anéantir.

Le 10 août 1792, un évènement considérable s'était produit en France, la Monarchie venait de s’écrouler au milieu des clameurs de l’émeute triomphante, et l'Assemblée, inquiète de sa victoire,

prisonnière dans la capitale, se demandait avec anxiété comment les départements allaient accueillir le fait accompli. Il fallait calmer l'émotion qu’un tel bouleversement devait produire, il fallait jeter au peuple une pâture qui put détourner son attention ; et c’est bien de cette façon qu'il faut considérer la loi du 14 août 1792, véritable mesure de combat, votée sans préparation ni discussion sur la motion d’un membre (1), pour engager dans la cause des vainqueurs, tous ceux qui allaient s'enrichir des dépouilles du patrimoine communal.

La loi du 14 août 1792 décrèta donc le partage de tous les bien communaux, entre les habitants. La mesure était radicale, absolue ; les bois seuls étaient, par mesure d'utilité publique, exceptés de cette disposition et donnés à l'Etat. Les communes étaient donc violemment dépouillées, sans compensation, sans indemnité, de leur patrimoine; le partage de leurs biens devait s'effectuer obligatoirement, entre leurs habitants. Que pouvait-il résulter d’une pareille mesure que rien n’avait préparée et qui survenait dans un moment de bouleversement général? Dans l'esprit de ceux qui l'édictèrent, elle ne devait souffrir aucune difficulté d’exécution; sans indiquer aucune condition, sans poser

(1) V. la loi dans l’Appendice. Adoptée sans discussion, sur la proposition de François (de Nantes). (Gazette Nationale, N° du 16 août 1792). (Sirey. Lois annotées. 1" Série, p. 196).

aucune règle, la loi fut votée d'urgence, tant l’assemblée sentait vivement la nécessité de frapper l'opinion publique surexcitée, par quelque chose qui pt satisfaire les appétits populaires.

La plupart des communes n’appliquèrent pas la loi et conservèrent leurs biens; la loi ne fut donc, pour ainsi dire, pas exécutée.

Est-ce, comme le croit M. Legentil, parce que les municipalités rejetaient le principe du partage comme contraire aux intérêts du progrès agricole, qu'elles refusèrent d'adopter pour leurs biens, le nouveau régime que la Convention voulait leur imposer ? N'est-ce pas plutôt, parce qu’au milieu des désordres et des violences qui, à cette époque, bouleversaient la France, le moment était mal choisi pour permettre aux communes de saisir les avantages que le partage pouvait avoir pour la mise en valeur de leurs biens ? Malheureusement ces partages étaient gratuits, et en aliénant leurs biens, les communes ne recevaient rien en échange. La propriété ainsi cédée devait être donnée définitivement, pleine et entière à ceux qui viendraient au partage. |

C'était en eflet, surtout pour attirer à la cause de la Révolution, ceux qui ne possédaient rien, les classes pauvres, que la mesure avait été adoptée; un partage à titre onéreux aurait été à l’encontre des projets du législateur. |

Les communes comprirent aussi que ce n’était pas seulement leur ruine, mais celle de leurs habitants, qui résulteraient de ces partages. En effet, à cette époque, les biens fonciers, par suite des confiscations, des séquestres et des sécularisations, encombraient pour ainsi dire le marché, et leur valeur avait considérablement baissé; elle était même tombée à rien, par suite de l'émission inconsidérée des assignats et des mandats territoriaux.

Les communes pensèrent que ces partages de propriété auraient pour effet de faire passer leurs terres en grande partie entre les mains des marchands de biens. Les habitants, en effet, recevant gratuitement leur part, s’empresseraient de la revendre à vil prix à ceux qui, à cette époque, étaient à peu près les uniques acheteurs ; la propriété de ces biens sortirait donc de la communauté, sans grands profits pour ses membres.

Devant le refus des communes d’exécuter la loi (refus que l’on peut expliquer par le manque complet d'indications sur les modes à employer pour les partages, dans la loi de 1792), la Convention comprit qu’en édictant avec autant de rapidité une mesure aussi absolue, elle n'avait rien fait de sérieux et de durable, et qu’il était nécessaire de revenir sur la loi de 1792 pour en rendre

Mn

l'application possible et l'exécution aisée (1). Le 10 juin 1793, la Convention vota une loi qui déclarait les partages facultatifs. C’était un recul si l’on veut, mais qui laissait voir encore la faveur que le gouvernement révolutionnaire attachait aux partages (2).

Cette loi était beaucoup plus complète que celle de 1790, et tout en décrétant facultative la mesure du partage (a.1.s.IIT), elle indiquait aussi le mode d'exécution et les conditions de répartition. Le partage, au lieu d’être fait par feu, est fait désormais par tête d’habitant domicilié (a.1.s.[1) ; le ménage, le foyer n’est plus l’unité à laquelle on attribuera le lot ; c’est l'habitant, ou plutôt le domicilié (qualité obtenue par un an de séjour).

C’est une mesure destinée à favoriser les classes pauvres et à atteindre les propriétaires non habitants.

L'article 4 (Section 11) est du reste assez expli- Cite:

«Les fermiers, métayers, valets de labour, » domestiques, et généralement tous citoyens, » auront droit au partage, pourvu qu'ils réu- » nissent les qualités exigées pour être réputés » habitants ».

(1) La loi du 411 Octobre 1792 était déjà venue donner un sursis à la mesure des partages. — (V. la loi dans l’Appendice).

(2) V. loi 10-11 Juin 1793, dans l'Appendice.

On voit comme le législateur se souciait peu de l'intérêt général de l’agriculture, du développement et de la mise en valeur de ces biens, puisqu'il les attribuait à des gens qui n'avaient aucun moyen de les cultiver, et qu’il en privait les propriétaires qui, plus que tout autre, auraient eu les ressources nécessaires pour assurer leur productivité.

Nous avons dit que le partage était facultatif, c'est-à-dire que chaque commune restait maîtresse de décider si le partage lui paraissait utile. Mais c'est ici que nous allons voir les moyens que conservait le législateur, pour en assurer le développement. Tout d’abord, le partage était prononcé non par la majorité, mais par la minorité des habitants, puisque le tiers des votants suffisait pour le décider{ar9.-Sect. IIT.

Le vote était ouvert aux femmes (a. 5.), mesure qu'il est intéressant de noter et qui montre à quel point le législateur se préoccupait de s'assurer, par tous les moyens, une minorité, fut-elle incompétente et factice; de plus, le partage une fois décidé, la commune ne pouvait plus revenir sur sa décision, qui était ainsi désormais irrévocable (a. 10). Si, au contraire, la jouissance en commun était préférée, la délibération pouvait être reprise au bout d'une année (a. 13). «

Enfin, aucune garantie tutélaire n’était donnée pour l'exécution de ces partages : la décision de la minorité était exécutoire par elle-même, sans le besoin d'aucune espèce de ratification.

On comprend que, dans l'esprit de ceux qui votèrent cette loi, les partages prétendus facultatifs, restaient pour ainsi dire obligatoires, puisqu’en donnant le droit de voter aux simples domiciliés, n'ayant presque aucun intérêt dans la commune, aux femmes dont l’esprit pouvait ne pas toujours saisir l’importance de pareilles mesures, ils semblaient vouloir s'assurer d'avance, dans toutes les localités, ce tiers de voix qu'ils jugeaient suffisant pour dilapider le domaine communal.

Il est vrai que la loi de 1793 exceptait de la mesure un certain nombre de biens, soit parce que leur nature les rendait insusceptibles d’appropriation particulière, comme les voies et édifices publics, soit parce que leur conservation ou leur exploitation touchait à l'utilité générale, comme les bois, les mines et les carrières (1).

On a appelé cette loi une loi agraire, car, de même que dans les lois agraires de Rome, elle avait pour effet de faire passer entre les mains des classes populaires, les biens qui, jusque là, avaient appartenu à un groupe, à une communauté.

(1) V. Appendice. Loi du 10 Juin 1793, a. 4, 5, 9. Sect. 4".

LES PARTAGES SOUS LA RÉVOLUTION La

Cependant, l'inconvénient de la dispersion immédiate de la propriété communale n’existait pas dans la loi de 1793, puisque, pendant dix ans, le lot était frappé d’inaliénabilité (1).

Cette disposition, il est vrai, pouvait avoir de fâcheux résultats : le lot qui était attribué à une personne incapable d'en tirer parti, restait ainsi pendant dix ans improductif, puisque, n'ayant pas, de lui-même, les moyens de le mettre en valeur, son titulaire ne pouvait pas non plus le Céder à ceux qui avaient les ressources nécessaires à son exploitation.

La loi de 1793 n’apportait donc pas un tempérament véritable à la législation de 1792. Elle permettait au contraire à une minorité turbulente, d'obliger par des moyens coercitifs, la majorité . à aliéner le patrimoine communal, alors si mal limité, malgré les soins que prend l’article premier de la loi de 1793 de nous en donner une définition (que le Code a eu le tort de reproduire).

A cette époque, à la suite des confiscations, le patrimoine communal s'était considérablement accru, mais des réclamations de toute sorte n'avaient pas tardé à s'élever, et l’on peut facilement concevoir, que les partages qui survinrent

(1) V. Appendice. Loi 10 Juin 1793, a. 13. Sect. Il

alors, ne contribuèrent pas peu, à augmenter la confusion.

La loi de 1793 supprima en outre les modes de partage des édits du XVIII siècle, et ceux qui avaient profité de ces allotissements prétendirent garder leurs parts en toute propriété; d’où nouvelles sources d’actions puisque ces partages avaient eu le feu et non la tête d’habitant pour base.

Le désordre fut tel que la Convention ne tarda pas à être de nouveau saisie de la question. Il peut être intéressant de relire à ce propos certains passages du discours d’un député, nommé Baraillon, qui, après s'être plaint des tristes résultats obtenus, montra tous les mauvais côtés de la législation de 1793, et demanda à cette assemblée de la réformer.

« Cette loi, dit-il (1), est injuste, destructive de » l’agriculture ; elle produit un effet opposé au but » que l’on se proposait , elle est très contraire aux » intérêts de la nation.

« Elle est injuste puisqu'elle dépouille de sa » chose le vrai propriétaire, celui qui avait loyale- » ment acquis, pour la donner très gratuitement » à celui qui n’y avait aucun droit... Elle est

(1) Séance du 20 Thermidor an HE. (Moniteur Universel. N° du 25 Therm.) à

» destructive de l’agriculture ; elle ôte les pâcages » à ceux qui ont les bestiaux, pour les donner à » Ceux qui n'en ont point, qui ne peuvent en » avoir, faute de moyens pour les acheter... Elle » laisse les terres aux propriétaires qui ne peuvent » plus les labourer faute de bestiaux, n'ayant plus » de pâcage pour les nourrir... »

Baraillon constatait que, seuls, en avaient profité, ceux qui avaient eu les moyens de racheter secrètement, en sous-main, les parts de biens, dans des conditions déplorables pour leurs titulaires. Les procès étaient innombrables, la loi était constamment violée par des conventions illicites ; la proposition du député Baraiïllon coneluait au rapport pur et simple de la loi de 1793. La Convention vota d'urgence le renvoi de la proposition au comité de législation.

Au lieu de la mesure radicale qu'avait proposé Baraillon, le gouvernement présenta, le 21 Prairial An IV, une loi qui, après avoir déclaré funestes les effets de celle de 1793, suspendait provisoirement les actions nées de l’application de cette loi.

Désormais, les partages de propriété ne reparaissent plus dans notre législation, et l'on pourrait dire que la loi de Prairial an IV termine la période révolutionnaire de Phistoire des biens communaux, si la liquidation des partages effectués

44 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Il

n'avait nécessité dans la suite, des mesures qu'il est impossible de négliger. Il est probable que, malgré la suspension prononcée par la loi de l’an IV, des partages continuèrent à s'effectuer, puisque la loi du 2 Prairial an V revient appuyer la mesure prise en l’an IV en prohibant, non seulement tous partages de biens communaux, mais même les échanges et aliénations d'aucune sorte.

Le projet de loi préparé par la Convention, qui devait remplacer la loi de 1793, sur le régime à adopter pour les biens communaux, ne fut pas repris par les assemblées du Directoire, et les lois de l’an IV et de l’an V restèrent en vigueur jusqu’à ce qu'un gouvernement fort et soucieux de rétablir l’ordre, eut la possibilité de régler le sort de ces biens.

Les partages avaient donné lieu à de trop nombreuses spoliations qu’il était nécessaire de réprimer. La loi du 9 Ventôse an XII mit fin au provisoire et régla la situation des communaux.

Elle regarde comme valables les partages effectués en vertu de la loi de 1793 et dont acte a été dressé; elle permet de régulariser les autres, pour les titulaires qui ont apporté des améliorations dans leur lot; mais elle ordonne la remise entre les mains de l’autorité communale, de tous les autres biens, partagés ou non. Cette loi édicte

en outre, la levée du sursis prononcé en l’an IV, pour les actions nées des partages, et décide que la compétence pour les contestations entre particuliers et communes, sur les partages de la loi de 1793, appartiendrait au Conseil de Préfecture. Il restait à décider quel serait le nouveau régime à adopter pour les biens communaux ; on préféra maintenir le s{atu quo.

Le décret du 9 Brumaire an XII décida que les communes qui avaient usé de la loi de 1793, conserveraient le mode de jouissance de leurs biens tel qu'elles l'avaient choisi, et que celles qui n’avaient pas profité de la loi de 1793 continueraient à en jouir conformément aux règles antérieures. Toute nouvelle modification devait être approuvée par l’autorité supérieure.

C'est encore le principe de cette législation qui est aujourd'hui en vigueur. Le Conseil municipal est devenu souverain pour décider le mode de jouissance, mais il ne peut plus, (nous verrons du moins qu'ainsi en a décidé la jurisprudence), adopter un système que les lois de l’Etat ont jugé prudent d’abroger. La compétence en matière de biens communaux n'avait été réglée par la loi de l’an XII qu’en ce qui concernait les partages de 1793, mais pour les autres contestations, la loi de l’an XII et le décret du 9 Brumaire an XII restaient muets. Cette lacune était très importante, puisque depuis

l'an IV, la situation juridique des biens, dont la jouissance avait été répartie avant 1789, n’était plus définie. La loi de 1793 avait supprimé les anciens textes qui leur étaient applicables, la loi de l’an IV avait paralysé la loi de 1793; les communes qui n'avaient pas profité de ces dispositions, restaient indécises sur les règles à appliquer à leurs biens. Faute de législation générale, un arrêté des consuls du 9 Fructidor an X vint ordonner provisoirement le maintien des modes de jouissance des anciens édits, pour les communes de l’ancienne province de l’Artois. Enfin, un décret du quatrième jour complémentaire de l’an XIIT étendit à toutes les contestations sur les partages effectués avant

comme après 1793, la compétence du Conseil de Préfecture.

La Révolution avait vu surtout dans les partages, un moyen politique de s’attirer les classes pauvres, bien plus qu'une mesure destinée à assurer la mise en culture des biens des communes. [Il faut donc comparer cette mesure toute politique des partages au but purement économique qu'avait poursuivi l’ancienne Monarchie. Les partages, tels que les comprenait l’ancien régime, n’enlevaient pas la propriété des biens partagés, au groupe communal, à la personne morale ; la jouissance en était donnée aux

habitants dans des conditions particulières qui en faisaient comme une propriété de second ordre : le titulaire étant toujours intéressé au développement de la commune et attaché à son sol, était tout naturellement amené à faire tous ses eflorts pour mettre en valeur le lot qui lui avait été attribué. Il ne pouvait du reste pas l’aliéner, et dans le cas où il l'aurait laissé plus d’un certain temps dans l’abandon, la commune le lui reprenait pour l’attribuer aux habitants non encore pourvus, et susceptibles de participer à ces allotissements. Nous avons vu qu'en eflet, c'était non l'habitant mais le ménage, le feu, à qui le lot était attribué, ce qui excluait tous ceux qui, n'ayant pas des moyens d'existence propres, auraient été incapables de faire fructifier leur part.

Cette législation assurait donc, tout en maintenant intact le principe de la propriété communale, la mise en valeur de ces biens, au profit des habitants des communes : c'était un régime protecteur de l’agriculture et d’un socialisme prévoyant, puisqu'il favorisait à la fois l'indépendance de la famille et de l'association communale.

Le système révolutionnaire poursuivit un but tout différent. La Révolution avait supprimé toute initiative particulière, toute manifestation de la vie

de groupe. Et de même qu’elle avait tout fait pour détruire les associations particulières sous toutes les formes, aussi bien religieuses qu’industrielles ou commerciales, elle s’efforça d’anéantir ce foyer de vie particulariste qu'était la commune, en développant pourtant son importance administrative, mais en la réduisant au rôle secondaire, d’organe de l'Etat.

Nous avons vu quel était le nouveau régime que le gouvernement, au début de la Révolution, voulait donner à la propriété foncière : les biens du domaine public, composé des choses insusceptibles d'appropriation particulière, ou qui, par leur importance, leur utilité où leur nature, devaient être enlevées aux individus, appartiendraient à l'Etat ; tout ce qui ne rentrait pas dans ces catégories appartiendrait aux particuliers. Il n’y avait donc plus, dans l'esprit de cette législation, que deux sortes de propriété : celle de l'Etat et celle des individus ; les biens communaux devaient être abhsorbés par l’une ou par l’autre.

Le but des partages fut donc essentiellement politique ; et comme toute mesure dictée par des passions exagérées, les partages, mal préparés, mal établis, furent mal exécutés. Tout d’abord, c’est la propriété qui est donnée sans condition aux titulaires des lots; puis, c’est tout habitant qui peut venir au partage sans aucune de ces conditions

si sages qu'avait exigées l’ancienne monarchie.

Nous avons exposé les causes qui firent alors échouer les partages ; elles sont pour ainsi dire extérieures au système, puisqu'elles tinrent principalement à l’époque et au milieu dans lesquels ils furent exécutés.

Actuellement, le mode de jouissance des biens communaux ne comprend plus le partage. La jurisprudence a-t-elle suffisamment justifié cette prohibition ? Les systèmes en vigueur donnent-ils satisfaction au développement économique et au progrès social ? Quelles réformes serait-il possible d'apporter à notre législation ? C’est ce que nous allons voir en étudiant l’état actuel de la question.