LES PARTAGES DE BIENS COMMUNAUX EN PROPRIÉTÉS DEPUIS LA RÉVOLUTION

La question des biens communaux est aujourd’hui d’une grande importance économique, puisque dans cette sorte d’égoïsme général qui semble s'emparer de tous les peuples, chaque nation est obligée de se replier sur elle-même et de chercher dans son propre fonds les ressources nécessaires à son existence. En France, les biens communaux iorment encore une partie très considérable du territoire (1). Depuis le moment où les idées économiques se sont placées au premier rang dans les questions à l’ordre du jour, il ne s’est guère écoulé d'années sans que les Chambres ou le Souverain n’aient eu à se préoccuper de la mise en valeur de ces biens, et du développement de leur productivité. .

Jusqu'à la Monarchie de Juillet, depuis la Révolution, en fait on ne s’était guère préoccupé du sort des biens communaux ; il faut pourtant noter

(1) En 3897 : 4.431.328 hectares. V. deuxième partie, ch. 1%.

cette tentative qui fut faite en 1813, de supprimer toute la partie de la propriété communale, productive de revenus. Mais la loi du 20 Mars 1813, qui livrait ces biens à l'Etat, en échange de titres de rente, n’avait nullement en vue la mise en valeur de ces biens, c'était seulement un moyen pour le gourvernement de se procurer des ressources qui commençaient à lui manquer. Le renversement du régime paralysa l'exécution de cette mesure qui fut pourtant appliquée dans certaines localités (1) ; la loi du 26 avril 1816 l’abrogea.

(1) I nous a été donné, grâce à l’obligeance de notre président, M. Lefebvre, d'examiner la manière dont la loi du 20 mars 1813 avait été exécutée dans la commune de Montfort-l'Amaury

Cette commune possédait, au début du siècle, un droit de jouissance perpétuelle que lui avaient conféré les anciens seigneurs, sur des landes et des bois l’avoisinant. Dans le but de mettre ces terres en valeur, le Gouvernement lui en concéda la pleine propriété par-la loi du 3 Floréal An XI, à la charge d’une rente annuelle de 50 francs.

Ces terrains, qui jusque-là, avaient été laissés en friche, furent livrés à l’agriculture, et la commune ne tarda pas à en retirer des ressources assez importantes. La loi du 20 mars 1813 vint arrêter ce développement : toute la partie qui était encore en friche fut laissée à la commune de Montfort-l’Amaury, mais toutes les terres qu’on avait exploitées, celles qui avaient donné le plus de peine à la commune et qui étaient devenues une richesse pour le pays, lui furent enlevées et cédées moyennant une rente, à la caisse d’amortissement.

Cette spoliation, justifiée par la loi,ne fut heureusement pas beaucoup étendue, et Montfort-l'Amaury a le triste avantage d'être un exemple rare de cette mesure déplorable.

(Cf. Rapports de la Commission d'amélioration. Registre des Délibérations du Conseil municipal de Montfort-l’Amaury. Session d’Aoùût 1842).

En 1814, le pouvoir avait passé aux mains, non de l'aristocratie proprement dite, mais d’une aristocratie terrienne de grands propriétaires fonciers, qui prirent grand soin du développement de l’agriculture.

Mais, pour la question qui nous occupe, il était naturel que leur influence ne devait pas chercher à améliorer le sort des communaux ; le souvenir de l’ancien régime, l'intérêt personnel qu’avaient ces grands propriétaires à assurer une supériorité à leurs terres, les empêchaient naturellement d’attacher une grande importance à la mise en valeur des biens communaux.

De plus, les questions sociales ne s'étaient pas encore fait jour, et l’on ne sentait pas tout le parti qu’on pouvait tirer de ces terres pour augmenter le bien-être général, ou secourir les classes pauvres.

Après 1830, les idées avaient changé de cours et avec les nouvelles institutions politiques, il paraissait nécessaire de donner à la vie locale un nouveau régime, qui put assurer et son développement et le progrès général du pays.

L'esprit de notre législation sur les biens communaux a en eflet ce double caractère : l'intérêt particulier de l’agriculture ou l'utilité générale. Tout ce qui a été fait depuis cinquante ans est la manifestation de l’intérêt puissant que le législateur à apporté aux questions agricoles : lois sur

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le reboisement des montagnes, sur le drainage, sur les travaux d'assainissement, sur les associations syndicales, tout a été tenté pour donner un essor nouveau à l’agriculture nationale.

Le Code forestier avait réglé l’administration et la mise en valeur des forêts communales, mais depuis le décret de l’an XII, jusqu'à la loi municipale du 18 juillet 1837, aucun texte ne s'était préoccupé des biens communaux. Depuis lors, les questions économiques ont fait leur chemin dans les Chambres, et le législateur s’est efforcé de développer la mise en valeur des biens communaux. et d'assurer le développement agricole du pays.

A la fin de la Monarchie de Juillet, il est intéressant de constater que les questions économiques furent en quelque sorte les causes et le corollaire des questions sociales qui commencèrent alors à passionner les esprits. Les efforts des législateurs de la seconde République et du second Empire montrent bien l'importance qu’on attacha pendant cette période au progrès économique et social. Il y eut alors un grand mouvement pour assurer et améliorer le sort des classes pauvres ; des tentatives de toutes sortes pour développer la productivité agricole, et pour donner des moyens de développer leur activité à ceux qui commencçaient à préoccuper le législateur, aux classes ouvrières qui commencçaient à s’agiter.

L'exploitation des biens communaux, la mise en valeur de terrains immenses, landes, prairies, terres vaines et vagues, devaient un jour inspirer au législateur de sages mesures destinées à fertiliser le sol, à augmenter la productivité nationale et à développer le bien-être des habitants. C'était donc une œuvre d'intérêt social et agricole que de forcer les communes à exploiter des biens dont l’incurie de leurs administrateurs faisait méconnaître la valeur et enlevait au pays une source de richesses.

Le décret du 9 Brumaire an XII avait décidé que la jouissance des biens communaux serait réglée par le Conseil municipal avec approbation de l’autorité supérieure ; mais il est probable qu’après les bouleversements de la Révolution, ces corps qui n'étaient que des organes de l’administration et non la représentation des communes, n’osèrent pas se lancer dans la voie des innovations. L'initiative des conseils municipaux était donc très rare ; ils ne se sentaient pas assez soutenus par l'administration pour entreprendre des réformes aussi importantes, et leur mode de recrutement les empêchait de disposer d’un patrimoine dont ils n'étaient que les gérants.

Dans la discussion de la loi du 18 juillet 1837, la question des biens communaux reparut.

Un député, M. Legrand, s'étant aperçu que le

projet de loi présenté par la commission ne contenait pas la proposition faite déjà en 1833 et 1834 d'autoriser les conseils municipaux à procéder au partage quand ils le jugeraient utile, déposa un amendement tendant à faire rentrer parmi les attributions du Conseil municipal « le partage facultatif des terres vaines et vagues. »

Le Conseil municipal désormais élu, ayant retrouvé son caractère de représentant des localités, devait pouvoir disposer des biens des communes; c’est ce que la loi de 1837 a permis, avec certaines restrictions, mais elle a réservé la question du partage (1).

« Je vous propose, disait M. Legrand, de lais- » ser apprécier par les Conseils municipaux les » besoins de la localité, les intérêts qui pourront » les porter à un partage facultatif. Il faut qu'il » n’y ait rien d’absolu; il ne faut pas une loi qui » oblige le partage, d’après une règle uniforme ; » car si, pour certaines localités, il y a intérêt de » partager les communaux, pour d’autres il y a » intérêt de les conserver en nature de partage. »

Sa proposition fut rejetée, le rapporteur de la loi ayant déclaré qu’une pareille mesure ne trouvait pas sa place dans une loi municipale, et qu'une législation spéciale était nécessaire.

(1) Ch. des Députés. Séance du 3 février 1837. (Moniteur Universel du 4 février.)

M. Legrand avait dit dans son discours que, depuis l’an IV, des décrets du Conseil d'Etat et des arrêts de la Cour de Cassation avaient admis la possibilité des partages de biens communaux.

M. Legrand semble avoir un peu confondu le sens général et large de partage, c’est-à-dire d’aliénation, avec le sens particulier, plus spécial qui fait du partage la terminaison de l’indivision. Où il n’y a pas d’indivision, il ne saurait y avoir de partage au sens strict du mot, et il est certain que c’est de l’aliénation (désorsormais permise par la loi de 1837) que M.

Legrand parlait, lorsqu'il disait que des arrêts ou des décrets avaient précédemment autorisé le partage.

La jurisprudence du Conseil d'Etat, au contraire, est défavorable aux partages, puisque cette haute assemblée les a déclarés impossibles par deux arrêts du 21 Février et du 16 Mars 1838 ; voici la teneur du dernier (1)

& |Sranee Considérant qu'aux termes des lois » en vigueur et depuis celle du 21 Prairial an » IV, ilne peut plus y avoir lieu à partage de biens D COMMUNAUT ;

» Qu’en eflet, d’après les principes posés par » ces lois, la propriété des biens communaux

(1) V. sur ce point : Aucoc. Des Sections de communes. — Ducrocq Des partages de biens communaux (p: 35 et s:)

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» sans distinction de ceux qui sont mis en » jouissance commune, ne peut être considérée » comme résidant sur la tête de chaque habi- » tant, et comme susceptible de se diviser entre » eux, mais que ces biens constituent, quelles » que soient leur nature et leur origine, la pro- » priété indivisible du corps de commune ;

» Considérant qu'il n'existe que quatre ma- » nières de disposer de cette propriété... etc. »

Le Conseil d'Etat rejetait donc la possibilité du partage, mais il reconnaissait pour les Conseils municipaux le droit de vendre aux habitants les biens répartis par lots.

Un autre arrêt du 26 avril 1844 contient encore cette même disposition : les partages sont impossibles.

Pourquoi la jurisprudence s’est-elle décidée en ce sens et a-t-elle toujours (n’en déplaise à M. Legrand) déclaré impossibles les partages de biens communaux ? C’est que si les lois du Directoire et de l'Empire n’ont pas expressément déclaré la suppression des partages, cette abrogation est tacitement comprise dans les dispositions des lois de l’an IV et de l'an V, et du décret de Brumaire an XIII.

En effet, le décret de l’an XIIT, en donnant à l'autorité supérieure le droit de modifier le mode de jouissance des biens communaux, a abrogé

les dispositions concernant le partage, des lois de 1792 et de 1793; (cette loi permettait aux habitants de le décider et en réglait le mode).

Or, la loi de 1837, en rendant au Conseil municipal le droit de prononcer souverainement sur l'administration des biens communaux, a déclaré, au moins implicitement, l'impossibilité de procéder à des partages, puisque la proposition de M. Legrand a été rejetée.

De plus, le caractère général de la législation semble répugner au partage, etles quelques dispositions que nous y trouvons concernant les biens communaux, ne parlent guère des partages que pour les prohiber.

Le Code forestier, il est vrai, s'occupe de biens qui, par leur nature, ne sont pas susceptibles de partage, mais il contient cette disposition formelle (1).

« La propriété des bois communaux ne peut » Jamais donner lieu à partage entre les habi- » tants ».

Il n’est pas inutile de mettre en évidence cette disposition, puisque c’est aux bois particulièrement, que les habitants pourraient désirer voir le partage s'appliquer. Chaque fois que la question est venue devant les Chambres, elle a été repoussée,

tantôt sous prétexte que, pour une matière aussi importante, une loi spéciale était nécessaire, tantôt qu'au moment où la mesure était présentée, son exécution aurait eu pour les communes les effets les plus désastreux.

En 1847, M. Rouland, député et rapporteur de la Commission des biens communaux, agita de nouveau la question (1):

€ Faut-il faire revivre le principe du partage », disait-il; « en le supposant mauvais, surtout quand » le partage est gratuit, faut-il le proclamer de ») nouveau, mais en soumettant les Co-partageant » à un prix quelconque, qui serait versé dans la » caisse municipale ? Les partages seraient alors » des concessions à titre onéreux ; les communes » seraient rendues à l’agriculture ; tout le monde » y gagnerait ».

Les partages ne trouvèrent pas gain de cause dans les assemblées de la Monarchie de Juillet. On avait décidé que, conformément aux lois anciennes, les communes ne pouvaient faire de donations ; et partager à titre gratuit les propriétés communales, c'était les aliéner sans compensation pour la commune.

« Les communes, dit M. Vivien, sont proprié- » taires, mais à la charge de conserver pour leurs

(1) V. Ducrocq. Partages de biens communaux, p. 42.

» successeurs : la propriété n’appartient pas seule- » ment à la génération présente, l’Etat intervient » comme représentant des générations à venir ». Les vieilles théories, qui faisaient considérer les biens des communes comme des biens éternellement frappés de substitution, reparaissaient.

Le projet de loi qui fut préparé par le Conseil d'Etat en 1847, et qui du reste ne fut pas voté par les Chambres, était entièrement défavorable aux partages.

Après la Révolution de 1848, le mouvement socialiste qui se produisit alors, remit en question les partages de biens communaux ; on se préoccupa du sort des classes pauvres, des moyens de les associer au progrès général, tout en leur assurant le bien-être et la sécurité de l'avenir. Les biens communaux parurent alors à certains comme une proie pour satisfaire ces appétits, et plusieurs députés songèrent à supprimer au profit des habitants, la propriété communale. Un député proposa de faire revivre la loi de 1793 et de favoriser de toutes manières, le partage des communaux.

L'Assemblée refusa de s'engager dans cette voie ; elle craignait, en s’attaquant ainsi, pour le profit des individus, à la catégorie des biens de main-morte qui devait le moins l’inquiéter, de donner raison pour ainsi dire, aux doctrines socialistes, en préludant au partage de la propriété foncière.

Il est pourtant sorti quelque chose de ce mouvement; mais les lois qui acceptèrent alors le partage ne sont que des dispositions particulières, applicables uniquement à certaines parties de la France.

La Bretagne avait de tous temps conservé en matière de biens communaux, même après la Révolution, une organisation spéciale (1), les biens, dans cette province, appartenaient aux habitants en indivision bien plus qu’à la personne morale, à la commune (2). Ce régime avait finit par donner les plus mauvais résultats, et sur la demande des Conseils généraux, l’Assemblée vota, le 6 décembre 1850, une loi destinée à faciliter les partages dans les cinq départements composant l’ancienne province de Bretagne.

C'était donc une mesure essentiellement locale, et qui s’expliquait par l’état d'abandon dans lequel se trouvaient des terres, que le respect des anciennes coutumes avait trop longtemps laissées dans l’indivision (d’après le rapporteur, 72.000 hectares de terres vaines et vagues étaient encore en indivision en 1849) (3).

(4) V. Loi du 28 Août 1792, a. 10. (Coll. Duvergier. Tome 4.) et arr. Cour de Cassation 25 Avril 1827. (Dalloz. 27, I, 215).

(2) V. Discussion de la loi. Moniteur des 9 et 14 Novembre 1848, du 20 Janvier 1849, du 17 Juillet 1849.

(3) Loi du 6 Décembre 1850. (Coll. Duvergier. Tome 50).

En 1857, nous trouvons encore une mesure toute locale, le département des Landes avant demandé à mettre en valeur les immenses terrains vagues appartenant aux communes, la loi du 19 juin 1857 permit à l'Etat de forcer les communes récalcitrantes à mettre ces terres en valeur, en faisant les travaux nécessaires en leur lieu et place; mais en même temps, elle permit aux communes qui en feraient la demande, de partager à titre onéreux, de vendre au rabais pour ainsi dire, à leurs habitants, un tiers de leurs biens pour se procurer les ressources nécessaires (1).

En 1860 fut votée la loi générale destinée à faciliter la mise en valeur des marais et terres incultes appartenant aux communes.

Bien des moyens avaient été mis en avant, et naturellement les partages des biens de la commune entre les habitants avaient tenu une large place dans les discussions préparatoires; le rapporteur de la Commission, le député du Miral en était, du reste, un partisan résolu.

Il proposait, pour en faeiliter l'application sans froisser les habitudes locales, de le déclarer facultatif en laissant le Conseil général juge de l'opportunité de la mesure dans chaque département.

(1) Loi du 19 Juin 1857 (Collect. Duvergier. Tome 57).

Sur le rapport de M. du Miral (1), la commission rédigea un titre spécial autorisant le partage et en fixant les bases; il devait être fait d’après la contribution foncière et le nombre des membres de chaque famille.

Le Conseil d'Etat rejeta cet amendement et, depuis cette époque, aucune loi ne l’a repris.

On a essayé d'encourager autant que possible les communes à mettre leurs terres en valeur ; toutes les lois sur le reboisement des montagnes, sur le gazonnement (Lois du 28 juillet 1860, du 8 juin 1864, du 4 avril 1882), ont donné aux communes le moyen de se procurer des ressources pour suivre les vues du législateur.

Aucune n’a voulu admettre le partage entre habitants, qui semble, dans notre législation, être considéré comme un danger ou comme une mesure révolutionnaire.

Est-ce à dire qu’en fait, jamais les communes n’ont usé du partage, et que les principes de nos lois ont toujours été scrupuleusement suivis? Il serait téméraire de l’affirmer. Sans doute, jamais une commune n’a essayé de pratiquer franchement un partage gratuit de ses biens, entre ses habitants, ou du moins les rares exemples que

(4) Séance du Corps législatif du 19 Juillet. Moniteur Universel du 21 Juillet 1860.

nous avons de ces tentatives, sous la Restauration ou sous la Monarchie de juillet, nous montrent le refus du gouvernement de permettre ces dérogations particulières. Mais bien souvent, les communes, soit pour se procurer des ressources, soil pour assurer d’une façon pratique et intelligente, la mise en valeur de leurs biens, les ont vendus dans des conditions telles, qu’on peut considérer ces marchés comme des partages à titre onéreux, bien plus que comme des ventes. En eflet, en suivant les règles des aliénations, le Conseil municipal peut naturellement vendre les biens de la commune aux habitants: mais il lui faut, dans ce cas, l'autorisation de l'administration ; de plus, le prix de vente doit, en principe, représenter la valeur de l’immeuble (1).

Pourquoi donc ne pas admettre franchement cette mesure, et ne pas rendre aux communes, une liberté qui pourrait leur être profitable ?

Les modes de jouissance des biens communaux sont-ils assez satisiaisants pour qu’on puisse se passer de celui qui, peut-être, leur serait le plus favorable ? Notre législation conserve les anciens modes de partage, et la répartition en nature de certains produits des biens communaux ; nous allons, dans l'étude qui va suivre, voir si les condi-

(1) Bulletin du Minist. de l'Intérieur, 1857,.p. 25.

tions dans lesquelles ces modes de jouissance s’exercent, ne sauraient être modifiées ; si même il n’y aurait pas utilité à refondre pour ainsi dire, entièrement, cette matière si complexe des biens communaux.

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