LES PARTAGES DE JOUISSANCE DANS NOTRE LÉGISLATION

$ 1%, — Modes employés.

En dehors des localités où des anciens règlements sont encore en usage, nous avons vu que les droits du Conseil municipal sont absolus : il peut fixer, comme il l'entend, le mode de jouissance des biens communaux, mais en se conformant, bien entendu, pour les modes qu’il emploie, aux lois et réglements concernant la matière. Depuis la loi du 5 avril 1884, les délibérations du Conseil municipal, en cette matière, sont exécutoires par elles-mêmes, et ne peuvent plus être annulées que pour violation d’une loi ou d’un règlement d’administration publique (dans ce cas, l’annulation est prononcée à toute époque par le préfet en Conseil de Préfecture) ou pour des hypothèses déterminées, (alors, le préfet doit en prononcer la nullité, en Conseil de préfecture, dans le délai d’un mois).

Nous avons dit que les droits des Conseils municipaux pouvaient être réduits par des dispositions de lois ou règlements spéciaux ; c’est ce qui arrive en matière de bois.

Les bois des communes sont d’après les principes généraux de notre législation, soumis au Code forestier, et confiés à une administration spéciale, qui dépend de l’État (sauf bien entendu des exceptions tirées du peu d'importance de certains bois).

L'administration des forêts est souveraine en cette matière, tout au plus doit-elle dans certains cas, consulter le Conseil municipal. Mais si cette Assemblée n’a pas l'administration des bois, elle a du moins le droit de fixer le mode de jouissance et l'emploi des produits de ces biens. |

Le Conseil municipal peut, par exemple, décider si le produit des coupes doit être vendu et versé dans la caisse municipale, ou s’il sera distribué aux habitants en nature. Dans le premier cas, le produit étant soustrait aux habitants, il faut le classer dans les ressources provenant des biens patrimoniaux ; dans le second cas, c’est l’affouage.

Nous avons déjà examiné la jouissance en commun, et nous avons vu que ce mode de jouissance n'était guère employé que pour les pâturages; nous avons vu les règles, spéciales, intéressantes, qui gouvernent la législation des allotissements ; il nous reste à étudier les partages de fruits, applicables en général à toutes espèces de biens, l’affouage, et le maronage, applicables seulement aux bois.

Quand le Conseil municipal juge que la jouis-

sance en Commun aurait de trop mauvais résultats, il peut ou prescrire un partage de jouissance, ou faire gérer le bien par un agent déterminé qui en distribuera les fruits aux habitants.

Le Conseil municipal, s’il adopte le premier mode, pourra décider si cette jouissance sera donnée gratuitement aux habitants, ou si elle doit avoir lieu moyennant le paiement d’une légère redevance; jamais le Conseil municipal ne pourra établir de jouissance viagère ou héréditaire (1).

Pour les terres labourables, vignes ou autres biens de mêmes catégories, ce système devra être préféré; mais pour des sablières, tourbières ou carrières, pour lesquelles une exploitation et une direction unique sont indispensables, on devra recourir au second mode que nous venons d’indiquer: un gérant chargé d'exploiter et de répartir les produits entre les habitants.

Quelles sont donc les bases de cette répartition (bases qui, du reste, seront les mêmes pour les partages de jouissance) ?

On peut, nous l'avons vu, comprendre de trois manières la répartition de la jouissance des biens

(1) Inst. Min. 7 février, 4 avril 1839.

C. d'Etat 21 février 1838. — De plus, pour les baux de plus de dix-huit ans, le Conseil municipal doit obtenir l'autorisation préfectorale (L. 14884 — a. 68) nous pensons donc que si le partage est établi pour plus de dix-huit ans, le Conseil municipal n’a pas la faculté de le décider par lui-même : il faudra un arrêté préfectoral.

communaux : par tête, par feu, ou proportionnellement à l'étendue de la propriété.

Le partage par tête n’a été édicté que par la loi du 10 juin 1793, mais le Conseil d’État, par des avis interprétatifs du 20 juillet 1807, et du 26 avril 1808, a déclaré que le partage par feu serait seul désormais appliqué: cette règle a été consacrée par le décret du 6 juin 1811.

Cette disposition est d'ordre général, et nous ne pensons pas que le Conseil municipal ait la faculté d'y contrevenir, bien que la loi du 5 avril 1884, comme la loi du 18 juillet 1837, ne contienne sur ce point aucune restriction. Il faudra donc, aujourd'hui, adopter le partage par feu ; le partage fait proportionnellement à la propriété foncière, abandonné à la fin de l’ancien régime et rejeté par la loi de 1793, comme par les décrets et avis du premier Empire, ne saurait non plus être employé: du reste, avec l'esprit démocratique de nos Conseils municipaux et le caractère de secours des partages de jouissance (1), ce mode n’est pas près de reparaitre.

Le partage par feu ou ménage que nous avons étudié, dans les provinces où les édits du

(1) Les partages de jouissance sont, en effet, d’un grand secours pour les classes pauvres qui peuvent ainsi obtenir en nature, les choses nécessaires à la vie de tous les jours : bois de chauffage. parts dans les produits des terres communales, etc.

X VIII siècle sont encore applicables, a pour eftet de donner un caractère de protection familiale à ce mode de jouissance des biens communaux ; de plus il assure une certaine égalité entre les différents groupes d'habitants, puisqu'on ne peut voir une même famille cumuler plusieurs lots, et qu’il donne à chaque chef de famille un intérêt direct, personnel, sur le lot qui lui est dévolu: cette portion, bien entendu, ne lui est pas attribuée en propriété (1), mais il exerce sur elle tous les droits d’un véritable propriétaire.

En dehors de ces règles d'ordre général, nous avons dit que le Conseil municipal devait se conformer aux dispositions particulières de lois spéciales ; pour les bois et forêts, il est obligé de respecter les règles de l’aflouage, du maronage et des autres servitudes ou usages, posées par le Code forestier. Les droits de pacage et de glandée, qui consistent à permettre aux habitants de mener paitre dans les bois certaines catégories d’animaux, sont exercés en jouissance commune; l’afflouage et le maronage, au contraire, sont des partages de produits de ces bois. L'aflouage est le droit au bois de chauffage, le maronage, le droit au bois de construction.

Il est ici nécessaire de distinguer entre l’affouage proprement dit, et le droit d'afflouage. Le droit d’af-

(4) Pau, 31 Mars 1890. (Dalloz, 91-2-#).

fouage est un usage établi au profit d’un individu sur le bois d’une autre personne; l’affouage est le droit, pour les habitants d’une commune, de prendre dans ses bois, ce qui est utile à leur usage. Dans le droit d’affouage, l’usager ne peut prendre que ce qui est nécessaire à sa consommation personnelle et il ne peut jamais aliéner le bois qu’il reçoit ; l’affouagiste reçoit la part de bois (nullement limitée à ses besoins) que la commune lui délivre, et il a le droit de la vendre.

L'affouage et le maronage (pour lequel Les règles sont les mêmes) étant des droits sur les fruits, sur le produit de l'exploitation des forêts, les habitants n’ont jamais la faculté de prendre eux-mêmes le bois qui leur est nécessaire.

La commune est obligée de suivre les règles posées par le Code forestier, et par les règlements sur la matière.

La coupe est exécutée par un entrepreneur, nommé par la commune et agréé par l’administration forestière. |

Si le Conseil municipal a décidé de vendre le produit de la coupe et d’en verser le prix dans la caisse municipale, l'entrepreneur est remplacé par un adjudicataire de la coupe, qui l’achète sur pieds, à la commune. Si l’aflouage est exercé, l’entrepreneur, une fois la coupe terminée, délivre, d’après la liste des ayants-droit, dont nous étudierons bientôt

la formation, les lots à chaque habitant. L’habitant est tenu de prendre le lot qui lui est délivré: sa négligence ne lui donne pas droit aux arrérages ; mais il en est tout autrement, et la commune doit être jugée responsable, quand c’est par son refus où sa négligence que l’habitant n'a pas reçu sa part (1).

Sur quelles bases va se faire cette distribution ?

Sous l’ancien régime, on se conformait aux usages locaux ; il n’y avait pas de législation générale.

Les lois de 1792 et de 1793 avaient excepté les bois des partages qu’elles édictaient, mais elles ne posaient aucune règle sur le mode de jouissance de ces biens. La loi du 11 nivôse an IT, organisa le partage des produits des bois, par tête d’habitant ; cette règle fut encore confirmée par l'arrêté du 19 frimaire an X.

Nous avons vu que les avis du Conseil d’État, et les décrets du premier Empire, prescrivirent d’une façon générale, le partage par feu. Cependant un grand nombre de communes, se fondant sur d'anciens titres ou sur des usages établis, réfusèrent de pratiquer l’affouage autrement qu’en partageant par tête d’habitant.

(1) Dijon, 26 Déc. 1893 (C. de Préf.)— Besançon, 8 Mars 1893 (C. de Préf.)

418 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE Il

Aujourd'hui le Conseil municipal ne peut que décider le partage par feu, sauf s’il y a titres contraires ; mais depuis la dernière loi du 24 novembre 1S83, l’ancien usage ne suffit plus pour autoriser la dérogation aux règles posées par le Code forestier. 11 faut donc, ou un arrêt du Conseil du du roi, où un édit, ou une charte délivrée par un seigneur.

Le Conseil municipal a toujours le droit de renoncer au bénéfice de ces anciens titres et de décider le partage par feu (1) ; mais il ne peut le faire qu'à condition de ne pas léser des droits acquis. Après avoir étudié, en eux-mêmes, les différents modes de partages, employés pour la jouissance des biens communaux, il nous reste à voir les conditions exigées des personnes qui y participent, et les questions contentieuses, auxquelles ces partages pourront donner lieu.

$ 2. — Conditions d'aptitude.

Les conditions exigées pour participer à la jouissance des biens communaux, sont à peu près les mêmes que celles que nous avons déjà vues dans la matière spéciale des allotissements. 11 faut être :

1° Français ou étranger admis à domicile ;

(1) C. d'Etat, 7 Mai 1863

2e Être chef de famille (ou avoir un feu séparé), sauf le cas de titre contraire ;

3° Habiter la commune.

Depuis les lois du 18 Juillet 1874 et du 23 novembre 1883, il ne peut plus y avoir de discussion sur le premier point, et l'étranger admis à domicile, seul, à le droit de jouir des mêmes avantages attachés aux biens communaux, que le Français.

Si le partage a lieu par feu, il faut être chef de famille, avoir ménage séparé ; nous avons déjà vu ce quon entendait par là, nous n’y reviendrons pas. Si le partage est exécuté suivant d’autres bases, le Conseil municipal doit se conformer aux anciens édits, aux anciens titres qui les autorisent

La loi du 23 novembre 1883 a décidé que pour participer à l’affouage, il faudrait résider effectivement dans la commune ; cela doit-il s'appliquer pour les partages de jouissance d’autres biens communaux ?

La jurisprudence est flottante sur ce point, puisque tantôt elle décide qu’il suffit d’être propriétaire (1), tantôt qu'il faut être habitant de fait, et que la loi de 1883 doit être appliquée à tous les partages (2).

(4) Toulouse, 1* Février 1856. (Dalloz, 56-2-79) (2) Chambéry, 23 Janvier 1866 (Dalloz, 67). -- Besançon, 6 novembre 1895. (Dalloz, 96-2-22).

120 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE Il

Les fonctionnaires sont admis à la jouissance communale dans la commune où ils exercent leurs fonctions (1).

L'inscription au rôle des contributions n’est pas nécessaire, et cette condition posée par le Conseil d'Etat, dans un arrêt du 16 mars 1836, n’est plus exigée aujourd’hui : elle était du reste peu équitable, puisqu'elle avait pour effet d’écarter du partage, les pauvres, c’est-à-dire précisément ceux qui en avaient le plus besoin.

La liste des ayants-droit est dressée par le maire et soumise à l’avis du Conseil municipal ; puis elle est publiée et affichée. Si des ayantsdroit ont été omis à tort, ils peuvent réclamer au Conseil municipal, qui, en statuant, ne rend pas une décision contentieuse à proprement parler, mais ne fait qu'exécuter une mesure administrative.

Si le Conseil municipal refusait cette inscription, nous verrons dans un prochain paragraphe, qu’alors un recours contentieux s'ouvre pour l'intéressé qui se prétend lésé.

Le Conseil municipal est libre, nous l’avons dit, de décider si le partage doit avoir lieu gratuitement, ou si les habitants doivent acquitter une taxe avant de recevoir leurs lots.

(4) Nancy, 16 Déc. 1893. (Dalloz) 94-2-119)

Cette taxe, qui, d’après les lois de 1837 et de 188% (a. 133), est une des ressources ordinaires de la commune, est fixée tous les ans, par le Conseil municipal; elle peut varier avec chaque nature de biens, avec chaque mode de jouissance.

Tout d’abord, on n'avait établi ces redevances, que pour parer aux frais d'administration des biens communaux, paiement de l’administration forestière, traitement du pâtre ou des gardes, indemnité de l'entrepreneur des coupes. Peu à peu, on les employa à d’autres usages, et la commune songea à en tirer bénéfice; le gouvernement, du reste, favorisa cette transiormation (1).

Aujourd’hui, les communes en font une recette régulière de leur budget. Cette taxe est recouvrée de la même manière que les contributions directes, mais sa perception a lieu en une fois, au lieu d’être effectuée par douzièmes.

La liste des ayants-droit sert de rôle, une fois que le préfet l’a rendue exécutoire.

Généralement le paiement de la taxe précédera la délivrance du lot; cette disposition est toujours obligatoire, lorsqu'il s’agit de l’affouage;

(1) Cire. Min. du 10 Janvier 1839.

Id. du 25 Août 1840.

mais le Conseil municipal reste maître de l’édicter, pour les autres partages. Dans le cas où un habitant n'aurait pas acquitté la taxe, le Conseil municipal peut décider que la vente des lots sera poursuivie contre lui; la portion du prix demeurée libre, après prélèvement de la taxe et des frais, devra lui être versée (1).

Du reste, un habitant peut ne pas être tenu d’acquitter la taxe, bien qu'il soit inscrit sur la liste des ayants-droit, car il a toujours la faculté de renoncer au lot.

$ 3. — Contentieux.

Les partages de jouissance comme la jouissance en commun, donnent lieu à de nombreux litiges, à des réclamations multiples ; il est donc nécessaire, pour les étudier, de procéder à un certain classement :

(A) Réclamations contre le mode et les bases du partage ;

(8) Réclamations contre l'exécution du partage, et principalement contre la taxe.

(A) Réclamations contre le mode et les bases du partage. — Tout intéressé peut, nous l’avons vu, de-

(1) G. d’État, 16 Février 1894. (Dalloz, 95-3-30).

mander au Conseil municipal de le porter sur la liste des ayants-droit ; mais si le Conseil lui refuse son inscription, il peut alors saisir le Conseil de préfecture.

Quand nous avons étudié le contentieux des allotissements, nous avons vu qu'aujourd'hui la jurisprudence a reconnu le droit, pour les Conseils de préfecture, de connaitre de toutes les questions constituant l'aptitude personnelle des apportionés; il n’en est pas de même pour les autres modes de jouissance des biens communaux; ou du moins jusqu’à ces derniers temps, les Tribunaux judiciaires refusaient absolument à la justice administrative de connaître des questions, que des textes ne leur avaient pas expressément réservées.

Ce qui, en effet, peut s'expliquer pour les allotissements (régis par des textes antérieurs au Code civil et aux principes généraux de notre législation actuelle, et dont les règles en matière de conditions à remplir ou de succession, sont si diflérentes de celles que nous trouvons dans notre droit civil), ne serait pas justifiable pour les autres partages de biens communaux, dont les règles se trouvent dans nos Codes.

On devrait donc appliquer ici, la règle générale : tout ce qui n’est pas, par des textes spéciaux. dévolu aux Tribunaux administratifs, doit être porté aux Tribunaux judiciaires. Si donc une question rela-

124 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE Il

tive à l’état des personnes, à la nationalité ou à la propriété était soulevée. devant le Conseil de préfecture, ce Tribunal devrait surseoir à statuer, et renvoyer les parties, sous forme de question préjudicielle, devant les Tribunaux civils.

Mais en dehors de ces questions, qui doivent sans aucun doute être de la compétence des Tribunaux judiciaires, il y en a d’autres dont le caractère est mal défini, et qui sont aussi bien des conditions d'aptitude, que des questions se rapprochant de l’état des personnes : par exemple, le fait d’être chef de ménage, d’avoir un feu séparé, etc.

Les Tribunaux administratifs réclament l’examen de ces questions, et le dernier état de la jurisprudence semble leur donner raison (1).

La tendance actuelle est, en matière d’affouage, d'adopter le même système que celui qui est suivi pour les allotissements, et à faire juger toutes les questions d'aptitude purement administrative, par le Conseil de préfecture : les Tribunaux civils, jusqu'à présent, refusent de s'engager dans cette voie (2).

Si les intéressés ont le droit de réclamer leur

(1) CG. d'État : 8 Avril 1892,8 Mai 1896, (af. Leguillon), Trib. des

Conflits : # Juillet 1896 (préfet de la Haute-Saône), (V. à leurs dates. Recueil des Arrêts).

(2) Trib. civil de Lure : 20 Juin 1894, (Dalloz, 95-2-534-) v. arrêt

Trib. des Confl. (V. Revue d'administration : Tome 56 ; Août 1896, p. 421). : A +

inscription ou la radiation de leurs co-partageants, sur la liste des ayants-droit, il n’ont plus, en principe, la faculté de réclamer sur le mode de partage, puisque depuis les lois de 1837 et de 1884, le Conseil municipal est souverain ponr décider du mode de jouissance à adopter pour les biens communaux.

Pourtant, sien supprimant le mode de partage établi par d'anciens édits, le Conseil municipal lésait des droits acquis, les intéressés auraient le droit de réclamer au Conseil de préfecture.

Sur le mode de jouissance, il n’y a donc guère de réclamations possibles, mais sur les conditions imposées par le Conseil municipal, et principalement sur la taxe, les droits des intéressés peuvent donner lieu à toutes sortes de litiges.

(8) Réclamations sur l'exécution des partages et principalement sur la taxe. — Il est en effet évident que si le Conseil municipal établissait, par exemple, une règle contraire aux principes de notre législation, le préfet aurait le droit d’en prononcer l’annulation.

La condition qui donne lieu aux plus fréquentes réclamations est certainement la taxe imposée à ceux qui reçoivent les lots. Bien entendu, nul n’a le droit de réclamer contre l’existence même de la taxe, en se fondant sur ce que précédemment les

partages de jouissance auraient été faits gratuitement; le Conseil municipal est ici souverain, et l'établissement de la taxe ne peut pas être attaqué, du moment où le préfet l’a approuvée et rendue exécutoire. En outre, le Conseil d'État a décidé qu'un aflouagiste ne pourrait pas déférer directement au Conseil l’arrêté par lequel le préfet a homologué le rôle des taxes affouagères ; la réclamation ne peut être portée que devant le Conseil de préfecture, sous forme de demande en décharge ou réduction (1).

Tout habitant peut, en effet, demander décharge de sa taxe, en indiquant sa volonté de ne pas participer à l'affouage ou de ne pas exercer ses droits de jouissance (2).

La compétence appartient au Conseil de préfecture puisque cette taxe est assimilée aux contributions directes et que les litiges en cette matière doivent être portés au Conseil de préfecture.

Le Conseil de préfecture peut être compétent pour statuer sur certaines questions d’aptitude personnelle, ici aussi, sans qu'il soit besoin d’en renvoyer l'examen aux Tribunaux judiciaires (3).

Le Conseil de préfecture peut prescrire une en-

(1) C. d'Etat. Aff. Picquet, 16 Juillet 1886. (2) C. d'Etat, 14 Mars 1879, 21 Février 1879. (3) C. d'Etat, Aff. Trucelin (8 Avril 1892).

quête ; dans ce cas, c’est la partie qui succombe, l'habitant réclamant ou la commune, qui doit en supporter les frais (1).

La taxe peut maintenant, nous l'avons vu, avoir un caractère de ressource pour les communes ; un habitant serait donc mal fondé à réclamer contre l'élévation de la taxe, en se fondant sur ce qu’elle est supérieure à la somme strictement nécessaire pour l’acquit des charges forestières (2).

En résumé, la taxe est obligatoire pour tous ceux qui exercent effectivement leurs droits de jouissance ; on peut réclamer si l’on est imposé à tort; on peut aussi faire respecter des droits acquis.

La compétence est, d’une façon générale, attribuée aux Tribunaux administratifs, en matières de partage de jouissance. Les questions d'aptitude personnelle, pour l’affouage comme pour les allotissements, échappent aujourd’hui aux Tribunaux civils, et la doctrine du Conseil d’État, repoussée par le Tribunal des conflits en 1850, a fini par triompher ; bien entendu, il ne faudrait pas non plus étendre cette compétence au-delà de toute mesure ; les Tribunaux judiciaires doivent continuer à connaître des questions d’état des person-

{4) C. d'Etat, 20 Avril 1883.

(2) C. d'Etat, Aff. Bizouard (21 Juillet 1894).

nes ou de propriété, et un Conseil de préiecture qui serait saisi d’une de ces questions, devrait la renvoyer, sous forme de question préjudicielle, au Tribunal civil, qui peut seul prononcer ici.

Nous avons ainsi terminé l’examen des modes de jouissance autorisés par notre législation.

Il peut se résumer ainsi : la commune ne peut aliéner ses biens qu'avec l'autorisation de l’administration supérieure ; elle ne peut donc pas se livrer surses terres à des partages de propriété entre ses habitants.

Etant forcée, pour ainsi dire, de conserver ses propriétés, elle peut, ou les louer, ou les administrer directement, dans ce cas, le produit en sera versé dans la caisse communale, ou les faire administrer par des gérants qui répartiront les fruits entre les habitants, ou en donner la jouissance directe à ses membres, les habitants.

Cette jouissance peut s'exercer en commun ou donner lieu à des partages. Ces partages créent tantôt des droits viagers ou héréditaires, dans les communes où des textes de l’ancien régime sont encore applicables ; tantôt seulement des droits temporaires ; actuellement, la jurisprudence ne reconnaît plus aux Conseils municipaux, la faculté de créer des droits aussi étendus que ceux des anciens textes, sur les biens de la commune. Le partage de

propriété est prohibé ; l'établissement d’allotissements viagers ou hériditaires n’est plus autorisé.

Voilà ce que notre législation permet et défend aux communes ; les modes employés ont-ils donné de bons résultats, et le régime des communaux ne supporterait-il pas d'améliorations ? Il est permis d’en douter, et à en juger par les statistiques, les biens communaux tiennent encore une place considérable dans la catégorie des terres en fri- Che:

Aujourd’hui que l’agriculture semble se ralentir, il n’est pas indifférent de rechercher si tous les moyens ont été épuisés, pour donner au pays le maximum de ce qu'il peut produire, et d'essayer de trouver un remède, à la fois à cet affaiblissement général de la productivité agricole, et à cet abandon des campagnes. qui, en ce siècle qui finit, menace de devenir un danger social.