CHAPITRE I

lie* palliatif*.

Cette catégorie comprend les projets qui cherchent à conserver ce qui existe tout en Taméliorant.

Les principaux sont celui de M. Dufaure, celui de la Commission nommée après le 4 septembre 1870 par le Gouvernement de la Défense nationale, et celui présenté par M. Jules Favre, dont nous avons déjà parlé.

Dès 1871, M. Dufaure avait mis à l'étude les Réformes générales dont il supposait que notre système judiciaire pouvait être l'objet.

On songea à supprimer les Tribunaux les moins occupés et le nombre des juges dans les tribunaux d'appel jugeant le moins d'affaires.

On se demanda s'il ne serait pas avantageux de donner plus d'extension à la compétence des Juges de Paix.

Déjà précédemment, dès les premières années delà monarchie de 1830, on avait fait de louables efforts pour créer un noviciat judiciaire, après la suppression des Juges auditeurs de la Restauration. On créa

dans ce but les juges suppléants. Cette institution ne répondit pas à l'espoir qu'on avait fondé sur elle. Le titre de juge suppléant fut donné ou à des jeunes gens qui devinrent les suppléants du Ministère public ou à des avocats qui n'avaient nullement la pensée de devenir magistrats et furent simplement les suppléants des juges.

La création des attachés de la Chancellerie et des Parquets a-t-elle donné de meilleurs résultats ? Et le concours organisé par le décret du 29 mai 1876 estil une solution ?

Ces efforts prouvent simplement : d'un côté combien est impérieuse la nécessité d'une Réforme, de l'autre l'impuissance à laquelle on se condamne en se tenant dans la voie étroite des palliatifs.

L'extension de la compétence des Juges de Paix serait-elle un acheminement vers le but qu'on se propose ?

D'abord il faudrait refondre entièrement l'institution et exiger des titulaires des garanties de capacité. La compétence des Juges de Paix n'est-elle pas déjà trop étendue, quand ces fonctions sont confiées à des hommes qui n'ont fait aucune étude de droit. Combien de fois, sous l'empire, n'a-t-on pas donné des Justices de Paix, comme supplément de retraite, à des officiers mutilés. Nous ne savons si ce système est abandonné aujourd'hui; mais vers la fin de 1871 on a encore nommé Juges de Paix dans le département des Pyrénées-Orientales un ancien chef d'escadron de dragons et un ancien chef d'escadron de gendarmerie. Si quelqu'action en complainte possessoire

a été portée devant eux, il est difficile d'admettre qu'ils aient su ce qu'on leur demandait de décider. D'ailleurs l'extension de la compétence est une question grave qui ne saurait prendre place isolément, accidentellement, dans une modification partielle de l'ordre judiciaire; elle ne pourrait être comprise que dans une vaste transformation tout à la fois de l'ordre judiciaire et des juridictions. Enfin, à supposer qu'on étende la compétence des Juges de Paix, en quoi cela avancerait-il la question qui nous occupe ? A supprimer les tribunaux, ou du moins quelques tribunaux.

La réduction du nombre des tribunaux, proposée par la commission de 1870, approuvée par M. Jules Favre', combattue par la commission du Sénat*, a été vivement et, selon nous, victorieusement attaquée dans un remarquable article publié dans la Revue critique de Législation et Jurisprudence du 1 5 mars 1877. L'auteur cite notamment ce passage du rapport de la commission du Sénat :

« Tout citoyen, en échange de l'impôt qu'il paye, a droit à la justice. Si, dans la contrée qu'il habite, il se produit moins de litiges que dans la région voisine, ce n'est pas une raison suffisante pour lui enlever les moyens de s'assurer la sauvegarde de la loi. Chaque commune doit avoir son école, si faible que puisse être le nombre des enfants qui la fréquentent. Pourquoi chaque arrondissement n'aurait-il pas de

* Loc. cit., p. 112 et 1.

' Eocposé des motifs du projet de loi sur V organisation des Tribunaux de première instance^ présenté au Sénat le 15 novembre 1876.

même son tribunal, quelque soit le chiffre des procès qui s'y jugent chaque année ? »

Pourquoi ne supprimerait-on pas tout de suite l'arrondissement en même temps que le tribunal?

L'auteur de l'article que nous citons et la commission du Sénat avaient raison. La suppression de l'arrondissement a été sérieusement mise en question par suite d'une erreur facile du reste à comprendre : Une centralisation exagérée a refusé à peu près toute compétence aux sous-préfets ; les sous-préfectures ne sont en réalité que des bureaux d'enregistrement et d'expédition, et on en a conclu qu'elles étaient inutiles. Dans une étude sur le pouvoir administratif, que nous comptons publier après celle-ci, nous démontrerons que la suppression des sous-préfectures serait une mesure déplorable, qui tuerait le peu qui nous reste de vie locale et perpétuerait cette plaie qu'on nomme la bureaucratie. Il faut au contraire donner au souspréfet une large compétence, afin de lui permettre de statuer sur une foule d'affaires placées aujourd'hui dans les attributions du préfet, qui ne fait qu'approuver, au moyen de sa signature donnée en courant, des décisions dont il lui est impossible de connaître ; et n'avoir au besoin qu'un préfet dans chacun des chefs-lieux de ressort judiciaire que l'on conservera. On réalisera ainsi la décentralisation administrative si nécessaire à la rapide expédition des affaires, tout en maintenant l'unité politique, cet impérieux besoin de la France moderne.

Il est vrai de dire qu'il s'agirait seulement de supprimer les juges d'un arrondissement, mais non le

tribunal. On laisserait au chef-lieu un substitut et un juge d'instruction, à qui on donnerait les attributions que possède le président et qu'un juge exerce quand il est empêché, comme les ordonnances sur requêtes ou sur référés. Puis on ferait tenir des audiences à époque fixe, suivant les besoins, par des juges des tribunaux voisins.

Soit! Ce système est appliqué en partie en Suisse, dans le canton du Valais et dans celui de Neuchâtel, où son fonctionnement semble marcher d'une façon régulière.

Espère-t-on qu'avec ces procédés on résoudra les problèmes posés au commencement de cette étude ?

Sans doute ces projets révèlent les intentions les plus louables, mais ce ne sont que des palliatifs, des modifications destinées à améliorer un système que l'on sait défectueux et que pourtant on voudrait à tout prix conserver.

Telle parait avoir été aussi la pensée qui a dominé dans les délibérations de la commission de 1870.

Certes ! les hommes qui la composaient étaient des mieux qualifiés pour étudier une aussi importante question*. Mais, soit qu'ils aient craint qu'une réforme radicale n'augmentât les embarras déjà si grands dans lesquels l'empire avait jeté la France ;

* En faisaient partie MM. Crémieuz, Arago, Faustin Hélie, Marc Dufraisse, Valette, Ghaudey, Dareste, Hérold et Albert Liouville.

soit que, toat en restant convaincas qu'une telle réforme était nécessaire^ ils aient pensé qu'il valait mieux ménager une transition et par suite conserver Tétat présent en cherchant à le modifier ; ils se montrent préoccupés surtout du recrutement de la magistrature, dont ils conservent du reste les catégories actuelles '. La nomination des juges ne doit pas être laissée à l'Exécutif, et surtout les juges ne doivent pas être pris parmi les membres du Ministère public. Le recrutement des juges de chaque catégorie se fera par celle du degré supérieur, jusqu'au tribunal de cassation qui sera élu par le Parlement. Les juges de paix seront nommés par le tribunal de l'arrondissement; les juges de première instance par le tribunal d'appel ; les juges d'appel par le tribunal de cassation. Mais les choix ne seront pas arbitraires^ ils devront se porter sur des noms inscrits sur des listes de préparation dressées par des corps électoraux spéciaux : ce sera la réunion des maires du canton pour les juges de paix; et, pour les juges de première instance et d'appel, un corps composé à la fois d'éléments judiciaires et électifs. Puis M. Bérenger proposa un projet dont Tidée principale reposait sur le concours. Ceux qui auraient réussi auraient eu droit à une nomination « dépendant toujours du Pcmvoir eocécutif, maître également de Vavancementy mais forcé de choisir sur une liste de présentation de trois noms arrêtée par les tribunaux d'appel, auxquels s'adjoindraient les délégués du barreau. » C'étaient d'heureuses innovaticms, dit M. Jules Fa-

' Jules Favre, loc. cit., p. 25.

vre ' , elles pouvaient remédier à quelques abus, bien qu'édes en maintinssent la source. »

Ce ne sont, en effet, que des palliatifs, des remèdes qui ne guérissent qu'en apparence, qui peuvent prolonger une agonie en faisant vivre artificiellement, pendant quelques jours ou quelques années de plus, un malade définitivement condamné. On ne voit pas là l'application d'un principe fondamental auquel on soit remonté, pour attaquer le mal dans sa source même. Les membres de la commission de 1870 et M. Bérenger lui-même n^ont pas pu s'y tromper. Lorsque la commission a clos ses séances le 14 juin 1871, elle était déjà en présence de la majorité de l'Assemblée nationale, à laquelle il eût été bien imprudent de présenter un projet trop absolu. Cette prudence a dû inspirer aussi M. Bérenger. En effet, la commission de l'Assemblée nationale adopta ces dispositions pour la plupart, mais en ayant soin d'en atténuer la portée par de sages tempéraments. « Elle organisa un système de présentations obligatoires, tant pour les nominations que pour l'avancement, présentations auxquelles devaient concourir les tribunaux, les barreaux et le Ministère public '.» C'està-dire qu'elle ne s'est préoccupée que du recrutement et de l'avancement, les nominations dépendant toujours de l'Exécutif, et la hiérarchie étant soigneusement conservée.

Puis, ce projet s'est endormi profondément dans les cartons de l'Assemblée. On ne le réveillera pas,

* Loc. cit., p. 26.

' Jules Favre, loc. cit., p. 26.

parce que ce ne serait qu'un palliatif, et qu'il faut au droit public de la République autre chose qu'un des principaux vices de la monarchie.

Nous avons le regret d'être obligé de porter le même jugement sur le projet de M. Jules Favre. Du reste il est facile de voir, en le lisant, que l'illustre avocat ne se fait pas d'illusion lui-même sur le caractère et la portée de sa conception. Ce qu'il propose est un minimum. S'il n'ose pas davantage, c'est qu'il craint d'effrayer; c'est qu'il espéré peut-être convertir quelques-uns de ces juges avec lesquels, comme avocat, il est chaque jour en rapport ; et il pense sans doute que, si on parvient à entamer le système, il en sera comme de ces vieilles maisons qui ne supportent pas de réparations et qu'on est obligé de démolir pour les reconstruire sur de nouveaux plans, dès qu'on en a touché la moindre pierre.

M. Jules Favre demande * :

« Pour la magistrature l'inamovibilité.

« L'abolition de toute distinction de classes et de grades, l'égalité absolue de rang, de dignité, de traitement.

« Entre les membres de la magistrature une seule différence, celle des fonctions.

« Nomination par le ministre de la justice sur une liste de trois candidats formée par un corps électoral , composé : 1^ des magistrats du siège où il s'agit d'élire

* Loc* cit., p. 78.

le titulaire ; 2"" du conseil de discipline de l'ordre des avocats attachés au siège ; 3^ de la chambre des avoués du même siège ; 4"^ de la chambre des notaires ; 5^ d'une délégation du conseil général et des conseils d'arrondissement.

« Pour la cour de cassation, par un corps électoral composé : P des membres de la cour de cassation; 2** d'un conseiller délégué par chaque cour d'appel ; 3^ des professeurs de l'école de droit de Paris; 4* du conseil de l'ordre des avocats à la cour de cassation; 5^ de neuf sénateurs et de neuf députés désignés au scrutin de liste par les bureaux de chaque assemblée.

« Nomination des présidents de chaque cour, de chaque tribunal et de chaque chambre, par la compagnie elle-même , pour trois ans , avec faculté de réélection.

« Réduction du nombre des cours et des tribunaux suivant les tableaux annexés au projet de loi préparé par la commission de 1870.

« Fixation à trois du nombre de magistrats nécessaires à la validité d'un jugement ou d'un arrêt.

^ Abrogation du décret du 1®' mars 1852, sur la limite d'âge. »

Est-ce là en réalité un projet de réforme? Non! M. Jules Favre ne Tappuye pas sur un principe, il ne voit que les heureux résultats que l'on obtiendrait, selon lui , des changements qu'il réclame ; aussi il qualifie sa proposition: « l'ensemble des modifications indispensables pour remédier aux vices de notre organisation judiciaire. » Il sait d'avance que cette proposition a peu de chances d'aboutir, parce qu'elle sera

combattue et par ceux qni tiennent au maintien de ce qui existe, et par ceux qui pensent qu'en pareil cas les demi-mesures ne valent pas mieux et valent souvent moins que le staiu quo.

Il rappelle à ce propos que, dans la séance du Corps législatif du 8 juillet 1870, M. Jules Simon a indiqué trois points comme bases fondamentales d'une réforme judiciaire : la diminution du nombre des magistrats, l'augmentation de leur traitement et l'élection remplaçant la nomination par le pouvoir exécutif.

M. Jules Favre serait tout disposé à se rallier à l'idée de l'élection, qui * rendrait à la nation, par l'exercice d'une de ses plus hautes prérogatives , la plénitude de sa souveraineté; » mais il se hâte d'ajouter qu'aujourd^hui les esprits y sont trop peupréparéSy et les préjugés qui repoussent ce système sont trop puissants pour que son adoption ne ressemblât pas à une aventure. « On doit regretter qu'il n'ait pas indiqué les motifs de cette opinion sur les dispositions de Te^prit public et surtout spécifié ces préjugés; toutefois ils lui paraissent assez graves pour qu'on doive se contenter de « conserver en réformant, » car « l'art de ménager les transitions est ici la moitié de la sagesse. »

Ce qu'il propose est donc un simple palliatif.

En effet, laisser au ministre de la justice la nomination des juges, c'est violer le principe de la séparation des pouvoirs ; et ce vice n'est pas atténué par la présentation des listes de candidats. Ensuite, réclamer pour le juge l'inamovibilité, qui est l'abdication de la souveraineté, quand on reconnaît que l'élection en

rendrait à la nation la plénitude, c'est demander la création d'un état transitoire, d'un modus vivendi, qui permette d'attendre l'heure lointaine, très lointaine, où, l'opinion publique s'étant modifiée, les préjugés ayant disparu, on pourra aborder sérieusement la réforme.

Toutefois il y a dans le projet de M. Jules Favre des dispositions qui sont dignes d'attention.

La composition des corps électoraux appelés à dresser les listes de candidats, entre lesquels le ministre de la justice devra forcément choisir, introduit ici des éléments nouveaux, qui doivent en effet y prendre place: les avocats, les notaires, les avoués, véritables mandataires légaux des citoyens pour tout ce qui concerne les choses judiciaires.

En résumé les changements entrevus et préparés par M. Dufaure, le projet de la commission de 1870, celui de M. Jules Favre, ne sont que des palliatifs, des expédients imaginés pour conserver pendant quelque temps encore un système condamné.