CHAPITRE IV

Dans la République démocratique la compétence doit être Ibndée sur la nature des fonctions.

En principe, et quel que soit le régime politique, c'est la séparation par fonctions qui doit être établie , puisqu'elle ne conduit jamais à la confusion des Pouvoirs. Mais ce qui est préférable sous le régime monarchique, est absolument nécessaire dans la république démocratique, qui a plus besoin de contrepoids.

Il ne faut pas demander au despotisme de séparer les Pouvoirs. L'empereur de Russie par exemple a l'Exécutif et toute loi et toute justice émanent de lui. Il fait rédiger les lois par le Conseil de l'empire, dont les membres sont nommés par lui, et les juges, également nommés par lui, rendent la justice en son nom.

En Angleterre, le Judiciaire ne peut jamais être appelé à statuer sur une contestation née de l'application de la Constitution, parce que l'Angleterre n'a pas de Constitution. Le Parlement a le droit de modifier, comme il l'entend, le régime politique et social. Cet État peut donc changer incessamment. Le Parlement est tout à la fois corps législatif et corps constituant. Il ne peut donc pas y avoir en Angleterre de juridiction constitutionnelle. Mais il n'y a

pas de juridiction administrative : Les actes de l'Exécutif sont portés devant le judiciaire qui n'a pas à en connaître d'une manière générale, mais est appelé à les juger dans les cas particuliers dont l'élément contentieux le saisit L'Angleterre est le pays de l'Europe où les trois Pouvoirs sont le mieux séparés. Il n'y a confusion que sur deux points : P La Chambre des Lords, qui fait partie du Législatif, fournit les douze lords-juges ; 2° Les juges sont nommés par l'Exécutif. Mais les Anglais ont tourné ces deux écueils dans la pratique, en donnant à leurs juges, comme nous l'avons dit, non seulement l'inamovibilité, mais de grandes situations financières, qui sont de réelles garanties d'indépendance.

Si l'Angleterre est le pays de l' Europe où les Pouvoirs sont le mieux séparés, la France est peut-être celui où ils sont le^^lus confondus, malgré notre prétention à respecter l'es principes de 1789 et cet article 3, tit. 13 de la loi des 16-24 août 1790, ainsi conçu :

« Les fonctions administratives demeureront toujours séparées des /b^c^io^s judiciaires. »

Qu'il y ait eu confusion sous la monarchie, ce fut une erreur et c'était un vice qui devait avoir et qui a eu de graves conséquences. La continuité d'un tel système dans une république démocratique est tout aussi pleine de périls.

Avant la Révolution, les Parlements avaient le droit de refuser l'enregistrement des actes de l'Exécutif, qui, sans cet enregistrement, n'avaient pas force de loi. Les Parlements, corps judiciaires, éten-

daient ainsi leur compétence sur les matières de l'Exécutif et du Législatif, confondus dans la personne du roi. La confusion était on ne peut plus complète. Toutefois, cette ingérence des Parlements, cette dérogation au principe de la séparation, était une garantie sous la monarchie absolue.

Sous les régimes créés par la Charte de 1814 et par celle de 1830, l'application du principe de la séparation par matières avait conservé le contentieux administratif et conduit à la confusion des Pouvoirs ; avec cette circonstance aggravante : que la Constitution ne pouvait pas être revisée.

Le roi, les pairs de France, les députés tenaient leurs droits de la charte ; dès lors comment auraientils pu modifier la loi fondamentale, en vertu de laquelle ils existaient ? Qu'étaient-ils hors de la Charte ? Rien ! Où auraient-ils puisé le droit de la changer ? Ils étaient donc obligés de la subir et elle continua à subsister, malgré ses vices qui de jour en jour augmentaient le péril.

Or, en France à cette époque, en l'absence de Pouvoir constituant, il eût été extrêmement dangereux de donner aux Tribunaux le droit de désobéir aux lois, sous prétexte d'inconstitutionnalité ; de leur donner le droit de refuser d'appliquer à un cas particulier, dont l'élément contentieux les aurait saisis, une loi qu'ils auraient déclarée inconstitutionnelle. S'ils avaient eu ce droit, le Pouvoir constituant eût été indirectement remis entre leurs mains. Sans doute, en refusant au Judiciaire le droit de déclarer une loi inconstitutionnelle, ou une ordonnance royale illégale, même dans

un cas particulier, on laissait par cela même au Législatif, ou au Législatif et à l'Exécutif d'accord entre eux, le pouvoir de modifier la Constitution, puisqu'ils n'avaient plus de contrôle; toutefois, il était en somme moins dangereux de donner ce pouvoir à des députés censitaires ou au roi qui ne représentaient que très imparfaitement la Nation, mais qui la représentaient cependant dans une certaine mesure, qu'à des hommes qui ne représentaient qu'eux-mêmes \ ou plutôt représentaient le roi, qui les avait nommés et au nom de qui ils rendaient la justice, puisque toute justice était dite émanée de lui. Les Chartes de 1814 et de 1830 avaient donc placé la France dans une impasse : on ne pouvait ni changer la Constitution, ni empêcher le Législatif ou l'Exécutif de la modifier. De cette impasse on ne pouvait sortir que violemment. S'il eût été possible de saisir incidemment un corps judiciaire, absolument indépendant, des Ordonnances de 1830 et de la question des Banquets en 1848, deux révolutions eussent été probablement évitées.

Mais si la séparation des Pouvoirs par la nature des fonctions est importante dans une monarchie constitutionnelle et parlementaire, elle l'est bien davantage dans une république démocratique.

Dans une monarchie constitutionnelle, ce n'est pas en général le pouvoir royal qui présente un danger ; c'est l'ambition de ministres voulant à tout prix se maintenir au Pouvoir, comme M. de Polignac en 1830, M. Guizot en 1848; c'est la tendance de la majorité à écraser la minorité, comme en 1830 celle

* Tocqueville, De la démocratie en Amérique, t. 1. p. 161.

des ultra-royalistes et en 1848 celle des satisfaits de M. de Morny. Toutefois, la monarchie constitutionnelle a une soupape de sûreté dans le droit de dissolution donné au roi. S'il comprend soncôle pondérateur, comme les souverains d'Angleterre, d'Italie et de Belgique en donnent de si remarquables exemples, le danger peut être conjuré; s'il ne le comprend pas, s'il se fait le chef d'un parti, il conduit forcément le pays aux abîmes.

Mais si, dans une république démocratique, les Pouvoirs ne sont pas effectivement séparés, et ils ne peuvent l'être qu'en fondant leur compétence sur la nature des fonctions ; si l'inconstitutionnalité des lois et la légalité des actes de l'Exécutif ne peuvent pas être déférés à un corps judiciaire absolument indépendant de l'Exécutif et du Législatif, où sera le contre-poids? Comment empêcher l'application d'une loi inconstitutionnelle ou d'un arrêté illégal? Le Président de la république en France a bien le droit de dissolution ; mais la Présidence d'une république n'a pas, pour celui qui en est revêtu, l'immutabilité qu'a la royauté pour un monarque. Un président de république sera toujours le représentant du parti qui l'a porté au pouvoir. Tant que ce parti est assuré de la majorité dans le pays, rien d'inconstitutionnel n'est à craindre. Mais, s'il voit l'opinion l'abandonner, s'il peut prévoir sa chute prochaine, s'il cède à la tentation de se maintenir quand même, si la majorité avec laquelle il marche prend dans ce but des mesures inconstitutionnelles et que le président, non seulement n'use pas de son droit de dissolution pour en

appeler au pays, mais qae ses ministres fassent des actes illégaux pour assurer le succès de leur parti, où sera le contre-poids ?

La tyrannie^d'un parti, maître du Législatif, écrasant la minorité; s'entendant avec l'Exécutif pour s'éterniser au Pouvoir, c'est là le plus grand danger, on peut même dire l'unique danger de la démocratie. Ce danger ne peut être conjuré que par l'intervention du Judiciaire.

Mais, pour que le Judiciaire puisse agir efficacement, il faut d'abord qu'il soit indépendant des deux autres Pouvoirs; il faut de plus que sa compétence soit parfaitement déterminée; il faut que ni l'Exécutif, ni le Législatif ne puissent empiéter sur elle, l'un en s'attribuant le droit de faire juger ses actes par des tribunaux d'exception, l'autre en jugeant en réalité les applications de ses lois sous prétexte de les interpréter.

De tout cela il résulte que ce qui serait un bien sous tous les régimes, devient une absolue nécessité dans une république démocratique.