XXVI RAPPORT

Loyseau, au contraire, Taccepte déjà et il le vante, quoiqu'il suive pourtant Coquille de bien près. Mais c'est qu'il a ressenti après le déchirement des guerres civiles les effets de l'autorité bienfaisante de Henri IV, ce miracle des rois, comme il l'appelle. Aussi Loyseau, cet adversaire acharné de la seigneurie et de la noblesse, qu'il poursuit de sa verve mordante plus encore que la vénalité des offices, se montre-t-il déjà bien dédaigneux des États Généraux ; et l'auteur du Mémoire, qui analyse soigneusement ses doctrines, a fort bien relevé dans son Traité des Seigneuries ces graves paroles, graves dans la bouche d'un jurisconsulte dont l'autorité devait être si grande : « De sorte qu'à mon avis, il ne faut plus douter qu'en France, qui est possible (peut-être) aujourd'hui la plus pure et la plus parfaite monarchie du monde, notre roi ne puisse faire des levées de deniers sans le consentement des Etats, qui, comme je l'ai prouvé au chapitre précédent, n'ont aucune part dans la souveraineté. »

Loyseau nous achemine ainsi à la monarchie illimitée. Viennent Richelieu et Louis XIV : l'absolutisme ne va pas seulement se réaliser dans les faits, il va s'imposer comme doctrine dans les esprits. L'auteur nous Ta très bien montré par des fragments d'un grand intérêt et peu connus, que son heureuse et infatigable curiosité a su trouver dans des Mémoires inspirés par Colbert. Mais pourquoi s'est-il retiré le plus facile mérite de faire figurer dans son œuvre quelques-uns des grands noms du dixseptième siècle ? Ne devait-il pas à la perfection de son travail de nous citer Bossuet, oubliant les États Généraux tandis qu'il défendait les Conciles, et édifiant près du trône son éloquente théorie de la monarchie absolue appuyée sur le droit divin ? Et s'il nous eût montré dans le même temps les mêmes doctrines de droit public enseignées par le jurisconsulte philosophe Domat, par le légiste homme d'État d'Aguesseau, n'aurait-il pas mieux expliqué l'abandon des États Généraux et le silence des Parlements sous le grand roi ; l'absolutisme, enfin, ne dominant

KAPPORT XSVU

(pftg la Frnnci: par le seul empire de la furce, mais régnant sur les intelligences même les plus hautes avec l'autorité morale d'un principe ?

C'est surtout, il est vrai, aux doctrines du dix-huitiëme siècle qu'il avait été recommandé aux concurrents de s'arrêter, et le Mémoire n'a point failli h cette partie importante de la tâche. Mais ici ce ne sont plus des jurisconsultes que l'auteui' interroge. Serait-ce le triomphe de la monarchie absolue qui les aurait détournés d'un droit public rendu trop simple ? Les meilleurs le délaissent, et on ne les voit plus s'illustrant que dans le droit privé, si du moins l'on ne veut pas placer Montesquieu dans leurs rangs. Ce sont plutAt des publicistes qui agitent les questions de souveraineté et de constitution, les uns cherchant à les résoudre au moyen de thèses historiques souvent préconçues, les autres se confiant aux données non moins hasardeuses de la raison pure. Toutes ces doctrines étaient déjà bien connues ; mais l'auteur sait encore intéresser ceux qui le lisent dans le résumé qu'il en donne. Les économistes, il nous les montre avec finesse' peu enclins à se servir des institutions représentatives pour le euccOs de leurs utiles réformes, et songeant surtout b, l'usage du pouvoir absolu pour le bien du paye. On devine aisément que le rationalisme aventureux de J,-J. Rousseau a peu séduit l'auteur, qui sait si bien comprendre l'histoire. Montesquieu, au contraire, par l'ampleur de sa méthode et la modération de ses idées, lui apparaît comme le plus grand réformateur du dix-huitiéme siècle. Et n'est-ce pas lui, en effet, qui devait être alors le meilleur défenseur du 3y3tcme représentatif et le vrai créateur de cette théorie de la séparation des pouvoirs, au rebours de laquelle l'histoire de nos derniers siècles avait marché?

Il ne restait plus pour l'achèvement du mémoire qu'à suivre les dernières traces de ces faits et de ces doctrines dans les vœux exprimés en 1789 par les cahiers des Étals Généraux. L'auteur fait, et bien fait. Il montre la haute idée du pouvoir législatif

XXVllI RAPPORT

qai s'y reflète; il indique les mesures proposées alors pour confirmer les droits de la nation, pour assurer une représentation régulière et périodique participant au vote des subsides et à la confection des lois. Sa conclusion est que les cahiers se sont surtout inspirés de Montesquieu, et il le fait ressortir de leursérieuse analyse.

Un regard et un mot de plus lui auraient suffi pour ajouter, en terminant, que cette monarchie française, qui avait constamment visé pendant cinq siècles à attirer et garder pour elle seule la plénitude de la puissance législative, allait bientôt, dans la constitution nouvelle, se voir privée, comme par représailles, même de la part d'initiative nécessaire pour assurer un bon gouvernement.

L'auteur de ce remarquable Mémoire qui emporte, avec le prix Rossi pour le concours de droit constitutionnel, les honneurs de cette journée, estM. Raynald Petiet ; un étudiant encore, puisqu'il a retardé pour composer ce Mémoire sa thèse de docteur, mais un étudiant que de longs labeurs et des succès antérieurs, obtenus déjà dans nos concours de Licence et de Doctorat, ont fait, avant l'heure commune, ambitieux de nos plus hautes récompenses, et déjà mûr pour de grands travaux.

DE l'aVÉNEMENT DE PHILIPPE-LE-BEL JUSQU'eN 1789

Dans toute société civilisée, indépendante et maîtresse d'elle-même, il existe une personnalité de raison, un être fictif, qui, planant en quelque sorte au-dessus du territoire, se relie à chaque individu, condense en soi toutes les forces sociales; elle a la mission de les employer à faire régner dans toute l'étendue du pays l'ordre, la sécurité, le bien-être et l'harmonie dans la mesure que comporte la justice. Cette personnalité, c'est le pouvoir social, c^est l'État.

Le pouvoir social a un attribut essentiel, caractéristique, la souveraineté. Dire que l'Etat est souverain c'est lui reconnaître — et à lui seul — le droit de prendre les mesures nécessaires pour assurer le développement normal de tous les intérêts et pourvoir à tout ce qui est indispensable à la vie d'un peuple. C'est encore lui reconnaître une puis-

sance qui ne relève d'aucune autre puissance humaine, et dont les limites ne sauraient être déterminées que par l'équité, la raison de chacun* et le bon sens public. La souveraineté est comme l'âme de la nation : c'est elle qui réfléchit, délibère, veut, commandé etprésideàl'exécution. Elle est, à priori, simple et indivisible. Mais ainsi que dans l'âme humaine, toute simple qu'elle est, on découvre en l'analysant plusieurs facultés différentes, de même on peut envisager la souveraineté sous plusieurs faces distinctes, on peut l'étudier dans ses diverses manifestations selon les rôles que remplit l'Etat en accomplissant sa haute mission.

Chargé de donner l'impulsion aux masses populaires et de les diriger dans leur mouvement, le pouvoir social est, par là môme, en demeure d'établir à cet effet des règles générales, de fixer les rapports de l'individu avec l'Etat et des individus entre eux, de spécifier d'avance parmi les actes auxquels peuvent donner naissance les relations des hommes, ceux que dans l'intérêt commun il juge opportun de prescrire ou de défendre. Toutes ces règles générales s'expriment par un terme qui embrasse l'ensemble des statuts : la loi. Le pouvoir social en tant qu'il use de sa souveraineté pour faire des lois est appelé Pouvoir législatif .

Mais ce n'est pas tout que d'ordonner : l'important c'est de faire obéir. La tâche en incombe encore au pouvoir social ; et suivant qu'il veille à l'exécution des lois, tranche les difficultés survenues, ou réprime les infractions à ses règlements, on l'appelle : Pouvoir exécutif, Pouvoir judiciaire... dénominations variées qui correspondent à autant de séries d'opérations différentes.

Au lieu d'étudier le pouvoir social dans les formes successives où se manifeste son autorité souveraine, si l'on analyse l'autorilé souveraine en elle-môme on est donc amené à la considérer comme un faisceau d'éléments ayant chacun des caractères propres, faisceau dont on n'a plus ensuite qu'à séparer les branches une à une.

Dfes l'antiquité, les historiens ou les philosophes ont étudié la souveraineté d'une façon abstraite et ont mis en relief les démembrements les plus importants, avec une grande vigueur d'analyse. Thucydide (rapporté par Grotius, liv. I, chap. 3, §§ 6 et 7) distingueilans un pays bien constitué, trois éléments : les lois, les magistrats, les tribunaux. N'est-ce pas implicitement décider que la « Puissance civile » ou en d'autres termes la souveraineté, se compose de trois parties : la puissance législative, la puissance executive, la puissance judiciaire,

Aristole, si nous en croyons un de ses éminenls admirateurs, n'a pas été moins clairvoyant. M. Barthélémy St-IIilaire va même jusqu'à lui attribuer l'honneur d'avoir formulé le premier la théorie fameuse des trois pouvoirs, et gourmande Montesquieu de la lui avoir dérobée, au lieu de lui en faire hommage (1).

BQuoi qu'il en soil de cette question de priorité, il est certJ) V. préface (p. 47) de la Politique d'Aristote, Paria 1837. L'opinion du mtt traducteur de la Potitiqve me parait fort discutable. Le philosophe I Stagyre a enseigné que l'autorité suprâine de l'Etat se partage en trois itorltès, cela n'est pas douteux. Mais a~t-U saisi et «ipos^ une Téritabte éorie de trois pouvoirs 1 Ceci m'a semblé moins clair que ne le dit M. Barthélémy St-Hilaire.

Au surplus, si Von enlève à Montesquieu la paternité du système, on doit ce me semble l'atti^uer à Thucydide, et non pas à Arislote, qui vrai- Laeiuiblablement s'est inspiré des idées du grand liislorien grec.

tain que, théoriquement, Aristote scindait en plusieurs parties la souveraineté ou le gouvernement civil, et que, dans Pune de ces parties, il réunissait le droit de décider la paix et la guerre, de conclure ou de rompre les traités, le droit de faire des lois.

Une distinction analogue, mais moins nette, a été faite par Polybe (1). A son tour Denys d'Halicarnasse (2) entre autres chefs principaux de la souveraineté, mentionne le droit de faire des lois et de les abolir.

Il est inutile de prolonger davantage cette revue des maîtres de la science ancienne. Leur méthode a été renouvelée par les docteurs des premiers siècles de notre ère ; elle a inspiré celle des publicistes du moyen âge ; elle a aidé aux développements et aux conquêtes de l'esprit moderne. Plus d'une fois, dans la suite, nous aurons l'occasion de puiser dans les ouvrages des uns et des autres ; no us y trouverons souvent une explication des événements. Mais constatons dès maintenant que, durant cette longue suite de siècles, les penseurs qui ont étudié le droit public dans ses rapports avec le droit naturel, ont distingué dans la souveraineté un nombre plus ou moins considérable de démembrements, entête desquels ils plaçaient la puissance de faire des Lois.

Les philosophes ont donc saisi, de longue date, la notion de la souveraineté ; la plupart ont fait une analyse rationnelle de ses attributs ; ils ont façonné, si j'ose dire, le moule deTEtat, dans lequel, sans détruire l'unité déforme extérieure, ils ont su ménager de savantes distributions.

(1) Cité par Bodin, liv. I, chap. 10, p. 147 et suiv,

(2) Voir Grotius, toc. cit.

dei

qu de

*'Mais ils se sont arrêtés là; peut-èlre parce qu'ils ne se sentaient pas assez d'influence sur les masses, au milieu desquelles ils vivaient, pour comnumiquer aux institutions Ld'alors, l'empreinte do. ce système aux proportions symétri- Kques, conçue par leur intelligence dans les régions élevées ■de la spéculation.

C'est que, s'il est aisé d'arriver à une notion approfon- ! la souveraineté, ia véritable difficulté commence lorsqu'il s'agit d'appliquer la théorie à la pratique, lorsqu'on descend des hauteurs de la métaphysique dans l'in- ^^^(érieur même du pays, qu'on s'attache non plus à l'Etat ^^K^istrait, mais au gouvernement réel, qu'on 'cherche par ^^^Bni est exercé en fait la puissance sociale, en qui réside la ^^^■ouveraineté, clans quelles mains en sont déposés les dé- ^^Huembrements, dans quelles mains ils devraient l'Ctre. ^^B 11 paraît vraiment singulier que les philosophes anté- ^^Bieurs au XYIIP siècle, dont les regards se portaient, au ^^^portir de leurs laborieuses méditations, sur le système po- ^^^îitique en vigueur de leur temps, n'aient pas tenté plus tôt de le coordonner avec leur plan théorique, et qu'ils ne soient pas arrivés, en continuant la suite do leurs déductions, à organiser la séparation des pouvoirs telle que nous la comprenons aujourd'hui.

En effet, partant de ce principe que la souveraineté se tivise en plusieurs parties, n'est-il pas naturel et logique raboutlr à celte conclusion : chaque partie de la souve- Ibineté sera confiée à un agent spécial. Chaque agent, înfividu ou collectivité, exercera dans toute sa plénitude la »rt d'autorité dont il se trouve investi, sans rencontrer l'autre limite que l'autonlé des autres agents, sans subir

d'autre contrôle que la surveillance de ceux-ci, attentifs à ne pas tolérer les empiétements sur leurs attributions.

Ainsi, autant d'organes vivants que de fractions de la souveraineté ; chaque moteur déployant librement ses forces dans sa sphère d'évolution, tout en les combinant avec l'effort voisin, de sorte que la somme des impulsions concertées imprime un mouvement régulier au mécanisme de la puissance publique : voilà la théorie mise en action ; voilà Pidée du fractionnement de la souveraineté qui a pris corps, et s'incarne pour ainsi dire au sein de la nation ; voilà dans ses grands traits la notion de la séparation des pouvoirs.

Cette notion une fois formulée sera ensuite répandue, popularisée par la philosophie; elle se traduira bientôt en un plan de réforme que l'opinion aura imposée : telle est la marche des choses qui parait la plus rationnelle. Et pourtant telle n'a pas été celle de l'esprit humain.

Ni en Grèce ni à Rome, ni en France avant la Révolution il n'y avait de pouvoirs séparés et indépendants. On exprime généralement cet état du monde antique et de la société française sous Tancien régime, en disant qu'il y avait là seulement des fonctions de différentes natures.

Si restreint que soit un territoire, l'assemblée des citoyens ne peut pas expédier toutes les affaires. Les Grecs remettaient donc à un certain nombre d'individus la tâche gouvernementale. Mais l'assemblée des citoyens restait entièrement souveraine ; elle tenait les fonctionnaires dans une dépendance étroite et concentrait en elle le pouvoir législatif et tous les autres.

A Rome, la source de la souveraineté était dans Ten-

lemblc des citoyens. Le peuple ne retenait pas tous les il les déléguait presque tous, mais sans avoir lin de les diviser préalablement. Il en résultait une sorte 'éparpillement de l'autorité souveraine. Ainsi, la puis- ,nce législative, en principe, appartenait proprement au luple : or en fait, elle était aussi exercée et par le Sénat, avait en môme temps certaines fonctions administras, et par les magistrats, dont la j'ririxdictio embrassait la fois la puissance de juger et celle de faire des édits. C'était donc un véritable enchevêtrement des pouvoirs. L'empire dcîplaça Taxe de la souveraineté qui passa sur la tête du prince ; la séparation des pouvoirs devenait plus que jamais impossible. En effet sous l'influence des empe- , reurs ou sous la pression de la logique, — en dehors de >ute autre considération, elle invite à développer jusqu'au lut la chaîne d'un raisonnement, et les conséquences d'une fiction, — les jurisconsultes de l'époque impériale ont ■ésumé en maximes, insérées bien vite dans les compilaions officielles, les nouveaux dogmes de droit public d'a- B lesquels, en vertu de la Lex regia, tous les pouvoirs confondaient entre les mains du prince. Nous verrons services ces maximes ont rendu à la monarchie içaiae,

l'il était possible, en mettant à part ce dernier courant doctrine, d'expliquer brièvement le rôle dos philoso- ■ is anciens en face de gouvernements aux formes si iées, le caractère de leur intervention dans les affaipubliques, ne pourrions-nous pas dire : après avoir laucoup approfondi les problèmes sociaux, ils sont arivés à une conception très exacte de la nature com-

a INTHODUCTION

plexe du pouvoir souverain, et du mode suîvanl lequel les démembrements de ce pouvoir devraient èlre répartis pour fonder l'Étal sur une base solide. Quelques-uns, il est vrai, cédant à Tattrait qu'on éprouve à tenter la réalisation d'un idéal longtemps contemplé, ont conatniit sur cette base un édifice singulier parfois, et dans tous les cas trop fragile pour abriter un peuple et lui garantir la sécurité (Platon el son livre sur la République) ; toutefois ils ont eux-mêmes reconnu que tout cela n'était qu'oeuvre d'imagination, et un jour est venu où ils ont cherché résolument un remède pratique pour les vices des institutions contemporaines.

Or, dans cette voie (et c'est là ce qu'il faut relever), ils ont oublié, volontairement sans doute, les principes de la raison pure, ils ont abandonné leur point de départ ; et leur seul but, leur constante préoccupation fut d'assurer l'ordre public, de couper court à toutes les tyrannies, de constituer un Etat fort — (le mot Etat s'emploie en plusieurs sens, il est pris ici non pas in abstracto comme au début mais in concreclo) — , affranchi des entraînements de la multitude, comme de la tutelle do l'aristocratie. Avant tout, ils voulaient un gouvernement mixte ou tempéré; et ils en ont cherché les garanties, non dans la séparation des pouvoirs, mais dans l'établissement d'un système de contrepoids, où lussent balancées les influences contraires.

Bien différent a été l'esprit des légistes du moyen-âge et des publicistes de la Renaissance . Autre société, autres tendances. La condition du milieu où vivent les hommes se réllête presque toujours dans leurs écrits, parce qu'elle affecte leur manière de penser. D'ailleurs, après les secousses des

' grande^i invasions, les partages des royaumes, et les terreurs d'une époque sanglante, oil les populations se trouvaient isolées, mutilées, liées au sol, enserrées dans le réseau féodal, la société qui vivait alors sur notre territoire fut insensiblement pénétrée d'une vague aspiration vers l'unité. Les vastes reconstitutions suivent toujours les longs bouleversements. A la veille comme au lendemain des grandes transformations, qu'il s'agisse soit de retenir les pièces d'un Etat qui se désagrège, soit de souder fortement celles d'un Etat qui se forme, les peuples sentent, comme d'instinct, la nécessité d'accumuler toutes les forces individuelles en une seule personne, qui les dirigeant d'un même élan du côté du danger ou du côté du progrès, mettra plus de vigueur à repousser l'un ou à atteindre l'autre. Aussi au moment où les premiers barbares briaenties frontières, comme au moment où la féodalité décline, nous retrouvons les mômes théories, les mêmes maximes, la même docilité chez les populations et chez les hommes de loi, les mêmes

^ efforts pour rallier au prince et rattacher à sa couronne lUs les pouvoirs, toutes les marques de la souveraineté. En réalité il n'y a pas eu en France de séparation des "pouvoirs avant la fin du XVIII* siècle. C'est en Angleterre que peu à peu les classes toujoui-s en lutte contre les tendances despotiques du monarque ont fmi par trouver dans leurs rapports avec lui un point d'équilibre. Alors Montesquieu est venu, il a observé cette constitution qui s'était formée par la coutume, par une série de tâtonnements, par une suite d'améliorations lentement conquises ; et il en a dégagé la théorie de la séparation des pouvoirs, imlédialemenl célèbre, désormais impérissable. Elle a été,

il est vrai, au siècle dernier et au nôtre, l'objet de bien des critiques. On a reproché à Montesquieu d'avoir séparé trop complètement les pouvoirs, et en outre d'en avoir donné une énuraération imparfaite.

Nous n'avons pas à examiner ici toutes ces questions, elles rentrent plutôt dans le cadre d'une étude générale sur la séparation des pouvoirs et sur les conditions organiques auxquelles il conviont de les soumettre. Aussi bien, puisque nous entreprenons d'étudier comment s'est manifestée, dans une certaine période de l'histoire, la puissance législative, il importe peu de savoir combien de pouvoirs indépendants doivent exister à côté d'elle. Quel que soit l'état de morcellement des domaines voisins, le domaine du pouvoir législatif reste intégralement le même. C'est donc à ce domaine que nous circonscrirons notre examen.

(1 Quand l'autorité législative s'étend à tout, a dit Benjamin Constant (t. I, p. 204), elle ne peut faire que du mal... ». 11 est en effet des homes qu'elle ne doit pas franchir ; elle s'arrête, si je puis dire, au seuil de la conscience, elle ne saurait avoir de [)rise sur la liberté de l'homme ni sur les autres droits qui sont inséparables de la personnalité humaine.

Mais tout en restant en deçà d'une ligne que trace la raison, le rôle du législateur n'est-il pas encore immense? Appelé à donner des lois à l'Etat, et par conséquent maître de disposer comme il l'entend les rameaux des vieilles générations et de donner la courbure qui lui convient aux générations naissantes, il exerce incontestablement une influence décisive sur les destinées d'un peuple. , Le pouvoir législatif consiste, avons-nous dit, dans le

)it d'édicterdes règles générales, confornulimeiit aux in- Irèts de la collectivité. Or, quelle est au juste la portée de tette formule ? Voilà ce que nous voudrions préciser en délimitant le domaine législatif au double point de vue des matières qui peuvent être l'objet d'une loi, c'est-à-dire sur lesquelles le législateur seul peut statuer et de l'œuvre de iDDfection des lois.

I La première question ne laisse pas d'ôtre délicate. Il est "certain qu'à la puissance législative appartient exclusivement le droit de faire des lois civiles pénales ou politiques. Mais a-t-ell« également celui d'établir les impôts? Reke le lui attribue { Traité du gouvernement civil, 2° par- , chap. 12) ; Burlamaqui le loi refuse [Principes du droit lanature el des gens, i. 6, cliap. 8), Ce dernier le regarde nme une partie de la souveraineté qui n'est pas nécesrement renfermée dans le pouvoir législatif. Quant à nous, il nous semble que Locke avait raison, car si l'on se souvient des deux caractères qui, suivant Rossi {Cours de ^^^roit constil., 94' leçon, t. IV, p. 249, l"éd.), sont le crité- ^^■iam de la loi, à savoir l'initiative et la généralité, on sera ^^Mbvé de reconnaître à l'impôt ces deux caractères : d'une part, pour imposer un subside il y a bien quelque chose de nouveau à ordonner; d'autre part, il est hors de doute que la cbarge de l'impôt doive se répartir sur tous les mem- ^ 8 de l'Etat.

^Divisés sur ce point, Locke et Burlamaqui s'accordent % revanche pour soustraire à la puissance législative la fa- Ealté de décider la paix ou la guerre, de conclure des aimées ou des traités. Le philosophe anglais rapporte ces rérogatives à un organe distinct qu'il appelle Pouvoir de

12 INTBODDCTION

confédération, et rompt ainsi avec la tradition d'Aristote, qui, nous l'avons dit, range le droit de résoudre les questions, si importantes, de relations internationales dans la nH^me classe que celui de faire ou d'abroger des lois.

La solution abstraite du problème n'est pas encore unanimement arrêtée à Theure qu'il est. ïl ne faut donc pas s'étonner s'il soulève dans la pratique des controverses dont les dispositions formelles de notre constitution ne Ront même pas venues complètement fi bout (au moins en ce qui concerne les traités et aliiiinces, art. 8 de la loi constit. du 16 juillet 187S). Quoiqu'il eu soit, nous aurons à voir si la difficulté s'est présentée autrefois et comment elle a été résolue.

Voilà l'éuuméralion sommaire des matières qui sont ou peuvent être l'objet d'uoe réglementation par le pouvoir légiRlalif. Maiotcnaot, quand cette réglementiUloQ serat-elle parfaite ? quand le législateur aura-t-il épuisé son droit? par quelle filière d'opérations passe une disposîtion générale pour être entièrement revêtue du caractère de loi ? ici des distinctions sont nécessaires : l'organe auquel appartient l'exercice de la puissance législative est-il divisé en plusieurs corps? la loi n'est parfaite qu'après avoir été votée ou sanctionnée par chacun d'eux. La sanction et le vote une fois consommés, l'œuvre directe du pouvoir législatif est finie ; celle des autres pouvoirs commence. La loi est faite ; il reste à en attester solennellement l'existence, à la faire connaître, et à l'appliquer. Mais ces opérations qu'on appelle promulgation, publication etc.. ne sont plus du ressort du pouvoir législatif. Si au contraire un agent unique possède l'exercice de la puis-

nce législative, sa seule volonté suffit pour donner iune disposition réglementaire ie cachet d'une loi. Aucun autre agent ne saurait Hre regardé comme participant à l'œuvi'e législative, si étendus que fussent d'ailleurs ses pouvoirs, si limitrophes qu'Us fussent du domaine législatif. De là l'importance de la question de savoir si tel corps donné a simplement la fonction de publier la loi, ou bien, si sa coopération constitue vraiment une sanction. Cardans la première hypothèse, ses résistances n'empCcheront pas la loi d'exister et dans la seconde le refus de la sanction mettra obstacle à la naissance de la toi.

Jusqu'ici nous avons parlé du législateur sans préciser davantage, il est temps maintenant d'examiner ce que ce terme peut contenir, A qui donc dans une nation convient le titre de législateur, et qui peut en avoir les attributions ?

La question dépend de celle-ci : en qui dans cette nation réside originairement la souveraineté? Si, pour y répondre on laisse de cùté l'histoire, et si on se pénètre seulement des principes de la raison et du droit naturel, on dira sans hésiter : la souveraineté émane de la société tout entière, de l'ensemble des individus qui composent la nation. Mais nous n'avons pas en ce moment pour but de proclamer les meilleurs principes; nous voulons étudier impartialement les faits accomplis, et mettre, autant qu'il nous sera possible, en lumière, le passé et quelques-unes de ses grandes institutions. Nous devons donc recueillir les idées qui ont circulé autrefois autant que celles qui dominent de nos jours, et en analysant les unes et les autres, nous arriverons à la distinction suivante : ■ On peut concevoir, dans une société, que la souverai-

neté appartienne soit à tous, soit à un seul, soit à quelques-uns, c'est-à-dire à la nation elle-mOme, ou à un chef, ou à une aristocratie.

Est-il admis dans cette société comnie règle de droit public, que la nation seule est investie de la souveraineté ? Elle est, par voie de conséquence, investie du pouvoir législatif, et elle l'exercera par elle-raôrae comme à Athènes, ou bien si elle est plus nombreuse et plus civilisée, elle le déléguera à un certain nombre de représentants. Une délégation de cette nature est la base de ce que l'on appelle le régime représentatif. Les conditions organiques du pouvoir législatif peuvent alors varier presqu'à l'infini.

Il peut arriver, en second lieu, que le pays ait à sa tète un chef, un souverain. Pour savoir quelles seront les conséquences de ce r<5gime politique en ce qui concerne l'exercice du pouvoir législatif, il faut examiner quelle théorie de droit public domine dans l'État, c'est-à-dire quelle est, d'après cette théorie, l'origine de la puissance souveraine dans la personne du prince.

Or, le prince peut la tenir 6e la nation, ou la tenir de Dieu.

S'il la tieni de la nation, tantôt comme dans l'empire romain, la délégation sera complète, absolue, auquel cas la puissance législative appartiendra tout entière au prince, qui l'exercera ou la déléguera à sa fantaisie ; tantôt les conditions de délégation seront stipulées dans un contrat solennel entre le peuple et le prince, contrat dans lequel le peuple se réservera ordinairement le droit de nommer des représentants qui participeront avec le monarque kla confection des lois.

* Mais si le chef souverain ne relève que deDien, il trouve on sa personne le principe du pouvoir législatif. Il pourra donc se le réserver à lui-môme ou en communiquer une farlie aux représentants du peuple ; mais il ne sera jamais é par ses concessions, car, étant pu rement gracieuses, elles Kitent essentiellement révocables, La loi sera parfaite en irtu de la seule volonté du monarque ; la nation n'aura que bix consultative, elle n'aura qu'à présenter des doléances. Enfin, une troisième forme originale de constitution politique est celle où la souveraineté est entre les mains d'une aristocratie, dont les membres, maîtres d'une certaine lortioD du terriloire, s'assemblent sous la direction de l'un ■eux pour prendre des mesures générales. Une assemblée de ce genre est une sorte de fédération de petits souverains, elle possède l'autorité souveraine ; elle aura par conséquent Texercice de l'autorité législative. Les décisions icceptées par l'assemblée seront obligatoires pour tous, lais celles qui n'ont pas été délibérées par elle n'auront Mgourcusement pas le caractère d'une loi, ou du moins ne ^'auront que vis-à-vis de ceux qui les auront approuvées. Avant d'entrer dans le récit des faits historiques, nous (VOUS cru opportun de présenter ces considérations génémles. Dans notre pensée, elles dominent tout ce qui va pivre.

i A noire époque on est familiarisé avec la séparation des louvoirs. Elle est consacrée par la constitution ; les attri- Dutions de chaque pouvoir sont minutieusement réglées. Quelle différence avec l'état social du XIII° siècle ! Que de transformations survenues, depuis l'avènement de Philippe le Bel notamment [

Remontons jusqu'au moyen âge, et examinons le territoire qui forme aujourd'hui la France. Ce n'est pas un État homogène que nous apercevrons; ce n'est pas nn gouvernement puissant, respecté, dont les ordres circulent rapidement du centre aux extrémités; mais un certain nombre de grandes provinces formant comme autant d'États différents, et dans chaque province, une multitude de baronnies qui s'étagent ou se pressent l'une contre l'autre. Entre les baronnies, et entre les personnes qui les possèdent, il y a une certaine hiérarchie ; sans doute le roi est, directement ou par intermédiaire, le chef seigneur de tous les barons, mais son autorité est purement nominale. La moindre innovation qu'il veut lancer hors de ses terres, et propager chez ses vassaux, est arrêtée par cent obstacles divers ; elle se heurte à chaque frontière de fief, où elle trouve un chevalier tout armé qui faille gué, et la repousse sans donner d'autre raison que son bon plaisir. En réalité tout baron jouit des droits régaliens. La souveraineté n'est pas agglomérée, elle est pulvérisée.

Eh bien noire tâche consiste à chercher à qui appartenaient, dans cette aristocratie, les différentes attributions comprises dans le pouvoir législatif. Nous verrons comment elles se répartissaient et quel usage en était fait. Puis nous aurons d'une part, à suivre de siècle en siècle depuis Philippe le Bel jusqu'à la Révolution, les modifications internes de ce pouvoir, qui correspondent aux développements graduels de la législation; d'autre part, à tracer les péripéties des luttes auxquelles donna lieu, entre les grandes puissances ou institutions politiques, l'ambition de détenir, en partie ou en totalité, la puissance législative.

En jetant un coup d'œii rapide sur cet intervalle de plus de cinq siècles, voici sous quel aspect se présentent les transformations par lesquelles a passé la puissance législative, voici comment me paraissent s'enchaîner les événements.

A l'époque où la féodalité est en pleine vigueur, la puissance législative est, si je puis dire, indivise entre les seigneurs, l'Eglise et le roi. Les seigneurs l'exercent sur les hommes de leur baronnie, le pape (et les conciles) sur les ecclésiastiques, et mOme sur les laïcs à raison de certaines matières, le roi sur les hommes de son domaine comme un simple baron. 11 a de plus comme suzerain suprême le droit de convoquer les seigneurs, les petits souverains et de faire avec eux des Établissements généraux, l-il pas des droits plus étendus ? personne ne les coulait, personne ne les définit, et pendant bien des années personne ne les revendique. La royauté végète ainsi près de deux siècles (à partir de i'avèuement de Hugues-Calet), étouffée par la féodalité et par l'Église, qui toutes s'étendent à l'aise et se ramifient sur presque tout le

Toutefois ces deux puissances portent en elles-mêmes [es germes de décadence. Au contraire, la royauté, quoique imprimée, est pleine de sève. Elle a cet immense avanpersonnifier la société civile. Elle porte un titre icore bien vide, mais entouré de grands souvenirs (la léinde de Charlemagne a inspiré un grand nombre de romans de clievalerie : Philippidc, de Guillaume le Breton) et extensible au point de contenir toute la puissance publi-

Philippe le Bel est le premier qui ait réellement enlamé la lutte. Ses prédécesseurs ont moins combattu que mis la royauté en état d'attaquer et de se défendre. Ce que Philippe-Auguste, St Louis, et Philippe le Hardi ont gagné sur l'Eglise et sur la féodalité en matière législative, est à peu près insignifiant. Ils ont travaillé seulement à donner à la royauté une grande autorité morale, et une large assise territoriale. Ils ont eu quelque sorte forgé les armes dont leurs successeurs se serviront avec une rare habileté et une persévérante énergie. Mais ce n'est pas d'un seul coup qu'on peut abattre ces deux puissances colossales. Il faudra s'y reprendre à plusieurs fois, il faudra suivre chacune d'elles sur son territoire de combat ; il faudra les frapper de front et par derrière, saisir toutes les circonstances heureuses, il faudra leur dérober ou leur arracher la souveraineté, parcelle par parcelle, avant de parvenir à les évincer complètement du domaine législatif.

Dans ce long combat pour l'unité et l'indépendance de la puissance civile, (celle qui est vraiment nationale), la royauté n'a pas lutté seule. Elle a été aidée par les États généraux et par les Parlementa. Tant qu'il s'est agi de déloger l'ennemi commun de ses positions, les trois défenseurs de la puissance civile ont été d'accord : ils comprenaient que l'union amènerait plus vite cette unité, à laquelle chacun do leur côté ils travaillaient. Mais quand le moment est venu de partager la conquête, d'assigner à chacun une part dans le domaine législatif, aussitôt on les voit se diviser et combattre. La royauté désire tout conserver pour elle ; et ses deux auxiliaires voudraient avoir quelque chose. Obligée de céder parfois, elle essaie bientôt

'-aprôs de reprendre ce qu'elle a accordé. La lutte entre ces trois institulions se prolonge pendant trois siècles avec des alternatives de succès et de défaites. Puis survient une période de calme : la puissance spirituelle est facilement contenue, la féodalité a cessé d'exister comme puissance politique, le régime aristocratique est toutàfait transformé ■ en une monarchie absolue et de droit divin. Plus d'États I généraux, plus de réclamations des Parlements. Le pourvoir législatif c'est le roi. Lui seul ordonne, et ses ordonl-nances sont observées dans un silence qui n'est troublé que k par quelques voix qui murmurent.

A la mort du grand monarque qui avait su dominer son [ peuple et brider toutes les rébellions, l'esprit de contrôle f fle réveille. Certaines mesures iinaucières soulèvent dans I le public des plaintes qui trouvent un écho dans le Parle- (ment de Paris.

11 s'enhardit à la vue de la faiblesse et des fautes du ligouvemement royal ; il se souvient de ses prétentions d'autrefois et des pouvoirs qu'il exerçait au moins de fait, I se décide à les revendiquer. Puis les Parlements de pro- Knces s'unissent à lui et, tous ensemble, ils se mettent à disputer au roi, plus vivement que jamais, la participation au pouvoir législatif. Le débat se déroule pendant un demi siècle avec des vicissitudes qui passionnent de plus en plus l'opinion publique. Enliu les Parlements vont être brisés, mais en succombant ils prononcent une parole qui est accueillie comme un gage de paix et de progrès par la nation frémissante, remuée qu'elle est par un violent courant philosopiiique. Ils demandent les États généraux. Les États généraux sont convoqués, sur tous les points

du territoire, les populations rédigent leurs cahiers, proposent leurs systèmes. L'assemblée des représentants de la nation les étudie, les combine, les épure, et, en inscrivant les principes qu'elle adopte, dans la Constitution de 1791, clôt la première et plus grande phase des révolutions législatives.

La féodalité a été longue à se constituer. Une transformation comme celle-là où tant d'éléments se mGlent, se combinent, dans le travail de la métamorphose, ne peut I être ni l'œuvre d'un homme, ni même celle d'un siècle. r Elle commence sous les derniers Carolingiens, qui ne sont plus assez forts pour retenir la souveraineté, et se la laissent arracher par leurs officiers et leurs compagnons. Un capitulaire de 877 (G. de Kîersy-sur-Oise) la favorise en I :sanctionnant les prétentions des comtes et des posses- I fieurs de bénéfices à l'hérédité des terres qui leur avaient ité concédées à titre temporaire ou à titre viager. Désormais rien ne peut plus arri^ter les progrès encore llents, mais irrésistibles, du régime féodal. Les derniers ■vestiges d'autorité échappent aux héritiers de Charlema- Kgne, et la couronne passe sur la tète du possesseur d'un

Avec Hugues Capet, c'est l'avènemenl définitif de la fféodalité.

Ce régime présente trois caractères essentiels :

1° Il y a une certaine hiérarchie entre les personnes bui font partie du corps féodal ;

2° Des rapports hiérarchiques analogues existent entre

s terres.

3° (Ce dernier caractère est pour nous le plus important).

la souveraineté est éparpillée ; elle est confondue avec la propriété de la terre. Chaque fief {Guizol déûnit le fief la Cl molécule intégrante de la féodalité, celle qu'on ne peut briser sans que le caractère féodal soit aboli » ; Hist. de la civilis.en france.t. S.leçonSj 14' édiL)e9t un petit Etat où sans qu'il y ait à tenir compte d'aucune hiérarchie, le seigneur est souverain. Au-dessus de lui, il y a peut-être une longue échelle de suzerains, au-dessous il n'y a que des sujets. Le seigneur administre, il bat monnaie, il rend la justice, il a le pouvoir législatif, il jouit de tous les droits régaliens. Mais eu passant dans sa maJu, cesdroits ont été dénaturés; ou il n'en use pas, ou il en abuse. C'est la lance au poing qu'il administre ses domaines. Son plus grand souci, c'est de fortifier son château et de guen'oyer avec ses voisins. Son pouvoir sur ses hommes est celui du fort qui protège les faibles, mais les traite à sa discrétion: il leur impose des corvées, il établit des banalités, il les traite à merci. Estce là un véritable pouvoir législatif? Quant à des lois civiles, il n'est guère besoin d'en faire : les contestations entre gentilshommes se vident la plupartdu temps par une guerre privée. Les procès entre hommes de poi'ste, d'ailleurs peu fréquents à une époque où les jiopulations restent stationnaires, se terminent dans la cour du seigneur par la voie des armes, ou bien les parties s'arrangent à l'amiable et s'en rapportent à l'usage commuuément pratiqué.

Aussi dans les anciens cartulaires on ne trouve pendant les S* et XI= siècles que des contrats d'inféodation, des Chartres de concessions, de privilèges ou de donations à des abbayes, des compromis, des certificats de vente ou d'échange.