XXVIII RAPPORT

qui s'y reflète ; il indique les mesures proposées alors pour confirmer les droits delà nation, pour assurer une représentation régulière et périodique participant au vote des subsides et à la confection des lois. Sa conclusion est que les cahiers se sont surtout inspirés de Montesquieu, et il le fait ressortir de leur sérieuse analyse.

Un regard et un mot de plus lui auraient suffi pour ajouter, en terminant, que cette monarchie française, qui avait constamment visé pendant cinq siècles à attirer et garder pour elle seule la plénitude de la puissance législative, allait bientôt, dans la constitution nouvelle, se voir privée, comme par représailles, même de la part d'initiative nécessaire pour assurer un bon gouvernement.

L'auteur de ce remarquable Mémoire qui emporte, avec le prix Rossi pour le concours de droit constitutionnel, les honneurs de cette journée, estM. Raynald Petiet ; un étudiant encore, puisqu'il a retardé pour composer ce Mémoire sa thèse de docteur, mais un étudiant que de longs labeurs et des succès antérieurs, obtenus déjà dans nos concours de Licence et de Doctorat, ont fait, avant l'heure commune, ambitieux de nos plus hautes récompenses, et déjà mûr pour de grands travaux.

DE l' AVÈNEMENT DE PHILIPPE-LE-BEL JUSQU'eN 1789

Dans toute société civilisée, indépendante et maîtresse d'elle-même, il existe une personnalité de raison, un être fictif, qui, planant en quelque sorte au-dessus du territoire, se relie à chaque individu, condense en soi toutes les forces sociales; elle a la mission de les employer à faire régner dans toute l'étendue du pays Tordre, la sécurité, le bien-être et Tharmonie dans la mesure que comporte la justice. Cette personnalité, c'est le pouvoir social, c'est l'État.

Le pouvoir social a un attribut essentiel, caractéristique, la souveraineté. Dire que l'État est souverain c'est lui reconnaître — et à lui seul — le droit de prendre les mesures nécessaires pour assurer le développement normal de tous les intérêts et pourvoir à tout ce qui est indispensable à la vie d'un peuple. C'est encore lui reconnaître une puis-

sance qui ne relève d'aucune autre puissance humaine, et dont les limites ne sauraient être déterminées que par Téquité, la raison de chacun et le bon sens public. La souveraineté est comme l'âme de la nation : c'est elle qui réfléchit, délibère, veut, commande etprésideàl'exécution. Elle est, à priori, simple et indivisible. Mais ainsi que dans l'âme hiimaîne, toute simple qu'elle est, on découvre en l'analysant plusieurs facultés différentes, de même on peut envisager la souveraineté sous plusieurs faces distinctes, on peut l'étudier dans ses diverses manifestations selon les rôles que remplit l'État en accomplissant sa haute mission.

Chargé de donner l'impulsion aux masses populaires et de les diriger dans leur mouvement, le pouvoir social est, par là même, en demeure d'établir à cet effet des règles générales, de fixer les rapports de l'individu avec l'Etat et des individus entre eux, de spécifier d'avance parmi les actes auxquels peuvent donner naissance les relations des hommes, ceux que dans l'intérêt commun il juge opportun de prescrire ou de défendre. Toutes ces règles générales s'expriment par un terme qui embrasse l'ensemble des statuts : la loi. Le pouvoir social en tant qu'il use de sa souveraineté pour faire des lois est appelé Pouvoir législatif.

Mais ce n'est pas tout que d'ordonner : l'important c'est de faire obéir. La tâche en incombe encore au pouvoir social ; et suivant qu'il veille à l'exécution des lois, tranche les difficultés survenues, ou réprime les infractions à ses règlements, on l'appelle : Pouvoir exécutif, Pouvoir judiciaire... dénominations variées qui correspondent à autant de séries d'opérations différentes.

Au lieu d'étudier le pouvoir social dans les formes successives où se manifeste son autorité souveraine, si Ton analyse l'autorité souveraine en elle-même on est donc amené à la considérer comme un faisceau d'éléments ayant chacun des caractères propres, faisceau dont on n'a plus ensuite qu'à séparer les branches une à une.

Dès l'antiquité, les historiens ou les philosophes ont étudié la souveraineté d'une façon abstraite et ont mis en relief les démembrements les plus importants, avec une grande vigueur d'analyse. Thucydide (rapporté par Gro tins, liv. I, chap. 3, §§ 6 et 7) distingue dans un pays bien constitué, trois éléments : les lois, les magistrats, les tribunaux. N'est-ce pas implicitement décider que la « Puissance civile » ou en d'autres termes la souveraineté, se compose de trois parties : la puissance législative, la puissance executive, la puissance judiciaire.

Aristote, si nous en croyons un de ses éminents admirateurs, n'a pas été moins clairvoyant. M. Barthélémy St-Hilaire va même jusqu'à lui attribuer Thonneur d'avoir formulé le premier la théorie fameuse des trois pouvoirs, et gourmande Montesquieu de la lui avoir dérobée, au lieu de lui en faire hommage (1).

Quoi qu'il en soit de cette question de priorité, il est cer-

(1) V. préface (p. 47) de la Politique d' Aristote, Paris 1837. L'opinion du savant traducteur de la Politique me parait fort discutable. Le philosophe de Stagyre a enseigné que l'autorité suprême de l'Etat se partage en trois autorités, cela n'est pas douteux. Mais a-t-il saisi et exposé une véritable théorie de trois pouvoirs ? Ceci m'a semblé moins clair que ne le dit M. Barthélémy St-Hilaire.

Au surplus, si l'on enlève à Montesquieu la paternité du système, on doit ce me semble l'attribuer à Thucydide, et non pas à Aristote, qui vraisemblablement s'est inspiré des idées du grand historien grec.

tain que, théoriquement, Aristote scindait en plusieurs parties la souveraineté ou le gouvernement civil, et que, dans l'une de ces parties, il réunissait le droit de décider la paix et la guerre, de conclure ou de rompre les traités, le droit de faire des lois.

Une distinction analogue, mais moins nette, a été faite par Polybe (1). A son tour Denys d'Halicarnasse (2) entre autres chefs principaux de la souveraineté, mentionne le droit de faire des lois et de les abolir.

Il est inutile de prolonger davantage cette revue des maîtres de la science ancienne. Leur méthode a été renouvelée par les docteurs des premiers siècles de notre ère ; elle a inspiré celle des publicistes du moyen âge ; elle a aidé aux développements et aux conquêtes de l^esprit moderne. Plus d'une fois, dans la suite, nous aurons Toccasion de puiser dans les ouvrages des uns et des autres ; nous y trouverons souvent une explication des événements. Mais constatons dès maintenant que, durant cette longue suite de siècles, les penseurs qui ont étudié le droit public dans ses rapports avec le droit naturel, ont distingué dans la souveraineté un nombre plus ou moins considérable de démembrements, entête desquels ils plaçaient la puissance de faire des Lois.

Les philosophes ont donc saisi, de longue date, la notion de la souveraineté ; la plupart ont fait une analyse rationnelle de ses attributs ; ils ont façonné, si j'ose dire, le moule deTÉtat, dans lequel, sans détruire l'unité déforme extérieure, ils ont su ménager de savantes distributions.

(1) Cité par Bodin, liv. I, chap. 10, p. 147 et suiv«

(2) Voir Grotius, toc. cit.

Mais ils se sont arrêtés là ; peut-être parce qu'ils ne se sentaient pas assez d'influence sur les masses, au milieu desquelles ils vivaient, pour communiquer aux institutions d'alors, l'empreinte de ce système aux proportions symétriques, conçue par leur intelligence dans les régions élevées de la spéculation.

C'est que, s'il est aisé d'arriver à une notion approfondie de la souveraineté, la véritable difficulté commence lorsqu'il s'agit d'appliquer la théorie à la pratique, lorsqu'on descend des hauteurs de la métaphysique dans l'intérieur même du pays, qu'on s'attache non plus à l'État abstrait, mais au gouvernement réel, qu'on 'cherche par qui est exercé en fait la puissance sociale, en qui réside la souveraineté, dans quelles mains en sont déposés les démembrements, dans quelles mains ils devraient l'être.

Il paraît vraiment singulier que les philosophes antérieurs au XVIIP siècle, dont les regards se portaient, au sortir de leurs laborieuses méditations, sur le système politique en vigueur de leur temps, n'aient pas tenté plus tôt de le coordonner avec leur plan théorique, et qu'ils ne soient pas arrivés, en continuant la suite de leurs déductions, à organiser la séparation des pouvoirs telle que nous la comprenons aujourd'hui.

En effet, partant de ce principe que la souveraineté se divise en plusieurs parties, n'est-il pas naturel et logique d'aboutir à cette conclusion : chaque partie de la souveraineté sera confiée à un agent spécial. Chaque agent, individu ou collectivité, exercera dans toute sa plénitude la part d'autorité dont il se trouve investi, sans rencontrer d'autre limite que l'autorité des autres agents, sans subir

d'autre contrôle que la surveillance de ceux-ci, attentifs à ne pas tolérer les empiétements sur leurs attributions.

Ainsi, autant d'organes vivants que de fractions de la souveraineté ; chaque moteur déployant librement ses forces dans sa sphère d'évolution, tout en les combinant avec l'effort voisin, de sorte que la somme des impulsions concertées imprime un mouvement régulier au mécanisme de la puissance publique : voilà la théorie mise en action ; voilà Pidée du fractionnement de la souveraineté qui a pris corps, et s'incarne pour ainsi dire au sein de la nation ; voilà dans ses grands traits la notion de la séparation des pouvoirs.

Cette notion une fois formulée sera ensuite répandue, popularisée par la philosophie; elle se traduira bientôt en un plan de réforme que Topinion aura imposée : telle est la marche des choses qui paraît la plus rationnelle. Et pourtant telle n'a pas été celle de l'esprit humain.

Ni en Grèce ni à Rome, ni en France avant la Révolution il n'y avait de pouvoirs séparés et indépendants. On exprime généralement cet état du monde antique et de la société française sous Tancien régime, en disant qu'il y avait là seulement des fonctions de différentes natures.

Si restreint que soit un territoire, l'assemblée des citoyens ne peut pas expédier toutes les affaires. Les Grecs remettaient donc à un certain nombre d'individus la tâche gouvernementale. Mais l'assemblée des citoyens restait entièrement souveraine ; elle tenait les fonctionnaires dans une dépendance étroite et concentrait en elle le pouvoir législatif et tous les autres.

A Rome, la source de la souveraineté était dans Ten-

semble des citoyens. Le peuple ne retenait pas tous les pouvoirs, il les déléguait presque tous, mais sans avoir soin de les diviser préalablement. Il en résultait une sorte d'éparpillement de l'autorité souveraine. Ainsi, la puissance législative, en principe, appartenait proprement au peuple : or en fait, elle était aussi exercée et par le Sénat, qui avait en même temps certaines fonctions administratives, et par les magistrats, dont la jurisdictio embrassait à la fois la puissance de juger et celle de faire des édits. C'était donc un véritable enchevêtrement des pouvoirs. L'empire déplaça Taxe de la souveraineté qui passa sur la tête du prince; la séparation des pouvoirs devenait plus que jamais impossible. En effet sous Tinfluence des empereurs ou sous la pression de la logique, — en dehors de toute autre considération, elle invite à développer jusqu'au bout la chaîne d'un raisonnement, et les conséquences d'une fiction, — les jurisconsultes de Tépoque impériale ont résumé en maximes, insérées bien vite dans les compilations officielles, les nouveaux dogmes de droit public d'après lesquels, en vertu de la Lex regia^ tous les pouvoirs se confondaient entre les mains du prince. Nous verrons quels services ces maximes ont rendu à la monarchie française.

S'il était possible, en mettant à part ce dernier courant de doctrine, d'expliquer brièvement le rôle des philosophes anciens en face de gouvernements aux formes si variées, le caractère de leur intervention dans les affaires publiques, ne pourrions-nous pas dire : après avoir beaucoup approfondi les problèmes sociaux, ils sont arrivés à une conception très exacte de la nature com-

plexe du pouvoir souverain, et du mode suivant lequel les démembrements de ce pouvoir devraient être répartis pour fonder l'État sur une base solide. Quelques-uns, il est vrai, cédant à l'attrait qu'on éprouve à tenter la réalisation d'un idéal longtemps contemplé, ont construit sur cette base un édifice singulier parfois, et dans tous les cas trop fragile pour abriter un peuple et lui garantir la sécurité (Platon et son livre sur la République) ; toutefois ils ont eux-mêmes reconnu que tout cela n'était qu'oeuvre d'imagination, et un jour est venu oii ils ont cherché résolument un remède pratique pour les vices des institutions contemporaines.

Or, dans cette voie (et c'est là ce qu'il faut relever), ils ont oublié, volontairement sans doute, les principes de la raison pure, ils ont abandonné leur point de départ ; et leur seul but, leur constante préoccupation fut d'assurer l'ordre public, de couper court à toutes les tyrannies, de constituer un État fort — (le mot État s'emploie en plusieurs sens, il est pris ici non pas in ahstracto comme au début mais in concrecto) — , affranchi des entraînements de la multitude, comme de la tutelle de l'aristocratie. Avant tout, ils voulaient un gouvernement mixte ou tempéré; et ils en ont cherché les garanties, non dans la séparation des pouvoirs, mais dans l'établissement d'un système de contrepoids, où fussent balancées les influences contraires.

Bien différent a été l'esprit des légistes du moyen-âge et des publicistes de la Renaissance. Autre société, autres tendances. La condition du milieu où vivent les hommes se reflète presque toujours dans leurs écrits, parce qu'elle affecte leur manière de penser. D'ailleurs, après les secousses des

grandes invasions, les partages des royaumes, et les terreurs d'une époque sanglante, où les populations se trouvaient isolées, mutilées, liées au sol, enserrées dans le réseau féodal, la société qui vivait alors sur notre territoire fut insensiblement pénétrée d^une vague aspiration vers Tunité. Les vastes reconstitutions suivent toujours les longs bouleversements. A la veille comme au lendemain des grandes transformations, qu'il s'agisse soit de retenir les pièces d'un Etat qui se désagrège, soit de souder fortement celles d'un Etat qui se forme, les peuples sentent, comme d'instinct, la nécessité d'accumuler toutes les forces individuelles en une seule personne, qui les dirigeant d'un même élan du côté du danger ou du côté du progrès, mettra plus de vigueur à repousser l'un ou à atteindre l'autre. Aussi au moment où les premiers barbares brisentles frontières, comme au moment où la féodalité décline, nous retrouvons les mêmes théories, les mêmes maximes, la même docilité chez les populations et chez les hommes de loi, les mêmes efforts pour rallier au prince et rattacher à sa couronne tous les pouvoirs, toutes les marques de la souveraineté, f

En réalité il n'y a pas eu en France de séparation des /V:»*^'^ pouvoirs avant la fin du XVIII® siècle. C'est en Angleterre que peu à peu les classes toujours en lutte contre les tendances despotiques du monarque ont fini par trouver dans leurs rapports avec lui un point d'équilibre. Alors Montesquieu est venu, il a observé cette constitution qui s'était formée par la coutume, par une série de tâtonnements, par une suite d'améliorations lentement conquises ; et il en a dégagé la théorie de la séparation des pouvoirs, immédiatement célèbre, désormais impérissable. Elle a été,

il est vrai, au siècle dernier et au nôtre, Tobjet de bien des critiques. On a reproché à Montesquieu d'avoir séparé trop complètement les pouvoirs, et en outre d'en avoir donné une énumération imparfaite.

Nous n'avons pas à examiner ici toutes ces questions, elles rentrent plutôt dans le cadre d'une étude générale sur la séparation des pouvoirs et sur les conditions organiques auxquelles il convient de les soumettre. Aussi bien, puisque nous entreprenons d'étudier comment s'est manifestée, dans une certaine période de l'histoire, la puissance législative, il importe peu de savoir combien de pouvoirs indépendants doivent exister à côté d'elle. Quel que soit l'état de morcellement des domaines voisins, le domaine du pouvoir législatif reste intégralement le même. C'est donc à ce domaine que nous circonscrirons notre examen.

« Quand l'autorité législative s'étend à tout, a dit Benjamin Constant (t. I, p. 204), elle ne peut faire que du mal... ». Il est en effet des bornes qu'elle ne doit pas franchir ; elle s'arrête, si je puis dire, au seuil de la conscience, elle né saurait avoir de prise sur la liberté de l'homme ni sur les autres droits qui sont inséparables de la personnalité humaine.

Mais tout en restant en deçà d'une ligne que trace la raison, le rôle du législateur n'est-il pas encore immense ? Appelé à donner des lois à l'Etat, et par conséquent maître de disposer comme il l'entend les rameaux des vieilles générations et de donner la courbure qui lui convient aux générations naissantes, il exerce incontestablement une influence décisive sur les destinées d'un peuple.

Le pouvoir législatif consiste, avons-nous dit, dans le

droit d'édicter des règles générales, conformément aux intérêts de la collectivité. Or, quelle est au juste la portée de cette formule ? Voilà ce que nous voudrions préciser en délimitant le domaine législatif au double point de vue des matières qui peuvent être l'objet d'une loi, c'est-à-dire sur lesquelles le législateur seul peut statuer et de l'œuvre de confection des lois.

La première question ne laisse pas d'être délicate. Il est certain qu'à la puissance législative appartient exclusivement le droit de faire des lois civiles pénales ou politiques. Mais a-t-elle également celui d'établir les impôts? Locke le lui attribue [Traité du gouvernement civil ^ 2* partie, chap. 12) ; Burlamaquile lui refuse [Principes du droit de la nature et des gens^ t. 6, chap. 8). Ce dernier le regarde comme une partie de la souveraineté qui n'est pas nécessairement renfermée dans le pouvoir législatif. Quant à nous, il nous semble que Locke avait raison, car si Ton sesouvient des deux caractères qui, suivant Rossi [Cours de droit constit., 94® leçon, t. IV, p. 249, 1" éd.), sont le critérium de la loi, à savoir l'initiative et la généralité, on sera forcé de reconnaître à l'impôt ces deux caractères : d'une part, pour imposer un subside il y a bien quelque chose de nouveau à ordonner; d'autre part, il est hors de doute que la charge de l'impôt doive se répartir sur tous les membres de l'Etat.

Divisés sur ce point, Locke et Burlamaqui s'accordent en revanche pour soustraire à la puissance législative la faculté de décider la paix ou la guerre, de conclure des alliances ou des traités. Le philosophe anglais rapporte ces prérogatives à un organe distinct qu'il appelle Pouvoir de

confédération, et rompt ainsi avec la tradition d'Aristote, qui, nous Tavons dit, range le droit de résoudre les questions, si importantes, de relations internationales dans la même classe que celui de faire ou d'abroger des lois.

La solution abstraite du problème n'est pas encore unanimement arrêtée à l'heure qu'il est. Il ne faut donc pas s'étonner s'il soulève dans la pratique des controverses dont les dispositions formelles de notre constitution ne sont même pas venues complètement à bout (au moins en ce qui concerne les traités et alliances, art. 8 de la loi constit. du 16 juillet 1875). Quoiqu'il en soit, nous aurons à voir si la difficulté s'est présentée autrefois et comment elle a été résolue.

Voilà l'énumération sommaire des matières qui sont ou peuvent être l'objet d'une réglementation par le pouvoir législatif. Maintenant, quand cette réglementation serat-elle parfaite ? quand le législateur aura-t-il épuisé son droit? par quelle filière d'opérations passe une disposition générale pour être entièrement revêtue du caractère de loi ? ici des distinctions sont nécessaires : l'organe auquel appartient l'exercice de la puissance législative est-il divisé en plusieurs corps? la loi n'est parfaite qu'après avoir été votée ou sanctionnée par chacun d'eux. La sanction^ et le vote une fois consommés, l'œuvre directe du pouvoir législatif est finie ; celle des autres pouvoirs commence. La loi est faite ; il reste à en attester solennellement l'existence, à la faire connaître, et à l'appliquer. Mais ces opérations qu'on appelle promulgation, publication etc.. ne sont plus du ressort du pouvoir législatif. Si au contraire un agent unique possède l'exercice de la puis-

sance législative, sa seule volonté suffit pour donner à une disposition réglementaire le cachet d'une loi. Aucun autre agent ne saurait être regardé comme participant à l'œuvre législative, si étendus que fussent d'ailleurs ses pouvoirs, si limitrophes qu'ils fussent du domaine législatif . De là l'importance de la question de savoir si tel corps donné a simplement la fonction de publier la loi, ou bien, si sa coopération constitue vraiment une sanction. Cardans la première hypothèse, ses résistances n'empêcheront pas la loi d'exister et dans la seconde le refus de la sanction mettra obstacle à la naissance de la loi.

Jusqu'ici nous avons parlé du législateur sans préciser davantage, il est temps maintenant d'examiner ce que ce terme peut contenir. A qui donc dans une nation convient le titre de législateur, et qui peut en avoir les attributions ?

La question dépend de celle-ci : en qui dans cette nation réside originairement la souveraineté? Si, pour y répondre on laisse de côté l'histoire, et si on se pénètre seulement des principes de la raison et du droit naturel, on dira sans hésiter : la souveraineté émane de la société tout entière, de l'ensemble des individus qui composent la nation. Mais nous n'avons pas en ce moment pour but de proclamer les meilleurs principes ; nous voulons étudier impartialement les faits accomplis, et mettre, autant qu'il nous sera possible, en lumière, le passé et quelques-unes de ses grandes institutions. Nous devons donc recueillir les idées qui ont circulé autrefois autant que celles qui dominent de nos jours, et en analysant les unes et les autres, nous arriverons à la distinction suivante :

On peut concevoir, dans une société, que la souverai-

neté appartienne soit à tous, soit à un seul, soit à quelques-uns, c'est-à-dire à la nation elle-même, ou à un chef, ou à une aristocratie.

Est-il admis dans cette société comme règle de droit public, que la nation seule est investie de la souveraineté? Elle est, par voie de conséquence, investie du pouvoir législatif, et elle l'exercera par elle-même comme à Athènes, ou bien si elle est plus nombreuse et plus civilisée, elle le déléguera à un certain nombre de représentants. Une délégation de cette nature est la base de ce que l'on appelle le régime représentatif. Les conditions organiques du pouvoir législatif peuvent alors varier presqu'à l'infini.

Il peut arriver, en second lieu, que le pays ait à sa tête un chef, un souverain. Pour savoir quelles seront les conséquences de ce régime politique en ce qui concerne l'exercice du pouvoir législatif, il faut examiner quelle théorie de droit public domine dans l'État, c'est-à-dire quelle est, d'après cette théorie, l'origine de la puissance souveraine dans la personne du prince.

Or, le prince peut la tenir de la nation, ou la tenir de Dieu.

S'il la tient de la nation, tantôt comme dans l'empire romain, la délégation sera complète, absolue, auquel cas la puissance législative appartiendra tout entière au prince, qui l'exercera ou la déléguera à sa fantaisie ; tantôt les conditions de délégation seront stipulées dans un contrat solennel entre le peuple et le prince, contrat dans lequel le peuple se réservera ordinairement le droit de nommer des représentants qui participeront avec le monarque à la confection des lois.

Mais si le chef souverain ne relève que de Dieu, il trouve en sa personne le principe du pouvoir législatif. Il pourra donc se le réserver à lui-même ou en communiquer une partie aux représentants du peuple ; mais il ne sera jamais lié par ses concessions, car, étant purementgracieuses, elles restent essentiellement révocables. La loi sera parfaite en vertu de la seule volonté du monarque ; la nation n'aura que voix consultative, elle n'aura qu'à présenter des doléances.

Enfin, une troisième forme originale de constitution politique est celle où la souveraineté est entre les mains d'une aristocratie, dont les membres, maîtres d'une certaine portion du territoire, s'assemblent sous la direction de l'un d'eux pour prendre des mesures générales. Une assemblée de ce genre est une sorte de fédération de petits souverains, elle possède l'autorité souveraine ; elle aura par conséquent l'exercice de l'autorité législative. Les décisions acceptées par l'assemblée seront obligatoires pour tous, mais celles qui n'ont pas été délibérées par elle n'auront rigoureusement pas le caractère d'une loi, ou du moins ne l'auront que vis-à-vis de ceux qui les auront approuvées .

Avant d'entrer dans le récit des faits historiques, nous avons cru opportun de présenter ces considérations générales. Dans notre pensée, elles dominent tout ce qui va suivre.

A notre époque on est familiarisé avec la séparation des pouvoirs. Elle est consacrée par la constitution ; les attributions de chaque pouvoir sont minutieusement réglées. Quelle différence avec l'état social du XIII* siècle ! Que de transformations survenues, depuis l'avènement de Philippe le Bel notamment !

Remontons jusqu'au moyen âge, et examinons le territoire qui forme aujourd'hui la France. Ce n'est pas un État homogène que nous apercevrons ; ce n'est pas un gouvernement puissant, respecté, dont les ordres circulent rapidement du centre aux extrémités; mais un certain nombre de grandes provinces formant comme autant d'États différents, et dans chaque province, une multitude de baronnies qui s'étagent ou se pressent l'une contre l'autre. Entre les baronnies, et entre les personnes qui les possèdent, il y a une certaine hiérarchie ; sans doute le roi est, directement ou par intermédiaire, le chef seigneur de tous les barons, mais son autorité est purement nominale. La moindre innovation qu'il veut lancer hors de ses terres, et propager chez ses vassaux, est arrêtée par cent obstacles divers ; elle se heurte à chaque frontière de fief, où elle trouve un chevalier tout armé qui fait le gué, et la repousse sans donner d'autre raison que son bon plaisir. En réalité tout baron jouit des droits régaliens. La souveraineté n'est pas agglomérée, elle est pulvérisée.

Eh bien notre tâche consiste à chercher à qui appartenaient, dans cette aristocratie, les différentes attributions comprises dans le pouvoir législatif. Nous verrons comment elles se répartissaient et quel usage en était fait. Puis nous aurons d'une part, à suivre de siècle en siècle depuis Philippe le Bel jusqu'à la Révolution, les modifications internes de ce pouvoir, qui correspondent aux développements graduels de la législation ; d'autre part, à tracer les péripéties des luttes auxquelles donna lieu, entre les grandes puissances ou institutions politiques, l'ambition de détenir, en partie ou en totalité, la puissance législative.

En jetant un coup d'œil rapide sur cet intervalle de plus de cinq siècles, voici sous quel aspect se présentent les transformations par lesquelles a passé la puissance législative, voici comment me paraissent s^ enchaîner les événements.

A Fépoque où la féodalité est en pleine vigueur, la puissance législative est, si je puis dire, indivise entre les seigneurs, l'Église et le roi. Les seigneurs l'exercent sur les hommes de leur baronnie, le pape (et les conciles) sur les ecclésiastiques, et même sur les laïcs à raison de certaines matières, le roi sur les hommes de son domaine comme un simple baron. 11 a de plus comme suzerain suprême le droit de convoquer les seigneurs, les petits souverains et de faire avec eux des Établissements généraux. N'a-t-il pas des droits plus étendus ? personne ne les connaît, personne ne les définit, et pendant bien des années personne ne les revendique. La royauté végète ainsi près de deux siècles (à partir de l'avènement de Hugues-Capet), étouffée par la féodalité et par l'Église, qui toutes deux s'étendent à l'aise et se ramifient sur presque tout le sol.

Toutefois ces deux puissances portent en elles-mêmes des germes de décadence. Au contraire, la royauté, quoique comprimée, est pleine de sève. Elle a cet immense avantage de personnifier la société civile. Elle porte un titre encore bien vide, mais entouré de grands souvenirs (la légende de Charlemagne a inspiré un grand nombre de romans de chevalerie : Philippide, de Guillaume le Breton) et extensible au point de contenir toute la puissance publique.

Philippe le Bel est le premier qui ait réellement entamé la lutte. Ses prédécesseurs ont moins combattu que mis la royauté en état d'attaquer et de se défendre. Ce que Philippe-Auguste, St Louis, et Philippe le Hardi ont gagné sur l'Église et sur la féodalité en matière législative, est à peu près insignifiant. Ils ont travaillé seulement à donner à la royauté une grande autorité morale, et une large assise territoriale. Ils ont en quelque sorte forgé les armes dont leurs successeurs se serviront avec une rare habileté et une persévérante énergie. Mais ce n'est pas d'un seul coup qu'on peut abattre ces deux puissances colossales. Il faudra s'y reprendre à plusieurs fois, il faudra suivre chacune d'elles sur son territoire de combat ; il faudra les frapper de front et par derrière, saisir toutes les circonstances heureuses, il faudra leur dérober ou leur arracher la souveraineté, parcelle par parcelle, avant de parvenir à les évincer complètement du domaine législatif.

Dans ce long combat pour l'unité et l'indépendance de la puissance civile, (celle qui est vraiment nationale), la royauté n'a pas lutté seule. Elle a été aidée par les États généraux et par les Parlements. Tant qu'il s'est agi de déloger l'ennemi commun de ses positions, les trois défenseurs de la puissance civile ont été d'accord : ils comprenaient que l'union amènerait plus vite cette unité, à laquelle chacun de leur côté ils travaillaient. Mais quand le moment est venu de partager la conquête, d'assigner à chacun une part dans le domaine législatif, aussitôt on les voit se diviser et combattre. La royauté désire tout conserver pour elle ; et ses deux auxiliaires voudraient avoir quelque chose. Obligée de céder parfois, elle essaie bientôt

après de reprendre ce qu'elle a accordé. La lutte entre ces trois institutions se prolonge pendant trois siècles avec des alternatives de succès et de défaites. Puis survient une période de calme : la puissance spirituelle est facilement contenue, la féodalité a cessé d'exister comme puissance politique, le régime aristocratique est tout à fait transformé en une monarchie absolue et de droit divin. Plus d'États généraux, plus de réclamations des Parlements. Le pouvoir législatif c'est le roi. Lui seul ordonne, et ses ordonnances sont observées dans im silence qui n'est troublé que par quelques voix qui murmurent.

A la mort du grand monarque qui avait su dominer son peuple et brider toutes les rébellions, l'esprit de contrôle se réveille. Certaines mesures financières soulèvent dans le public des plaintes qui trouvent un écho dans le Parlement de Paris.

11 s'enhardit à la vue de la faiblesse et des fautes du gouvernement royal; il se souvient de ses prétentions d'autrefois et des pouvoirs qu'il exerçait au moins de fait, et se décide aies revendiquer. Puis les Parlements de provinces s^unissent à lui et, tous ensemble, ils se mettent à disputer au roi, plus vivement que jamais, la participation au pouvoir législatif. Le débat se déroule pendant un demi siècle avec des vicissitudes qui passionnent de plus en plus l'opinion publique. Enfin les Parlements vont être brisés, mais en succombant ils prononcent une parole qui est accueillie comme un gage de paix et de progrès par la nation frémissante, remuée qu'elle est par un violent courant philosophique. Ils demandent les États généraux.

Les États généraux sont convoqués, sur tous les points

du territoire, les populations rédigent leurs cahiers, proposent leurs systèmes. L'assemblée des représentants de la nation les étudie, ^es combine, les épure, et, en inscrivant les principes qu'elle adopte, dans la Constitution de 1791, clôt la première et plus grande phase des révolutions législatives.