CHAPITRE VII

MODE d'intervention INDIRECTE DE LA. SOUVERAINETÉ PO- PULAIRE, PAR VOIE DE DÉLÉGATION DU POUVOIR LÉGISLATIF. — LÉGISLATION ÉLECTORALE. — VALEUR DU MANDAT. — PROCÉDÉS d'application.

Avec le principe constitutionnel de la souveraineté du peuple, l'idéal serait assurément que tous ceux qui ont en droit une part de cette souveraineté, pussent l'exercer directement; la Constitution de 1793, en édictant que les lois devaient être ratifiées par les assemblées primaires (art. 56 à 60), ne commettait pas une violation du droit, au contraire les constituants de la Convention se laissaient emporter trop loin par le scrupule de la légalité ; mais leur système était défectueux et l'œuvre continue d'élaboration législative eût été rendue impossible, si Ton n'avait trouvé des procédés de légalité moins compliqués.

La délégation de pouvoir, confié à des mandataires chargés de la confection des lois et entre les mains

de qui chacun résilie temporairement sa part de souveraineté, s'est effectuée sous dififérentes formes; la valeur des modifications, qu'a subie la législation électorale, ne peut se dégager que de la connaissance des principes et des données physiologiques, avec lesquels chaque combinaison se trouvait -plus ou moins heureusement en rapport, et qu'il importe d'exposer au préalable.

Dans la société chacun aune part de souveraineté, voilà le principe absolu ; il implique que tous les membres de l'association ont un droit d'intervention dans l'administration de l'intérêt commun; sur ce principe fondamental, qui comporte nécessairement les restrictions pour cause d'incapacité ou d'indignité, aucune contestation ne peut être soulevée : cette part de souveraineté constitue pour chacun un droit indéniable.

Mais ce droit, sera-t-il le même pour tous dans l'application? Voilà la question donnée à résoudre à toutes les révolutions, et résolue diversement par les différentes Constitutions.

La Constitution de 1791 la résolut négativement (titre III, chap.i, section 2) en établissant pour l'électorat des conditions de cens réel. La Charte de 1814 et la législation électorale de la monarchie de Juillet imposaient aussi des conditions de cens, qui réduisaient les électeurs à un très petit nombre, (140,000 en 1817 — 241,000 en 1847). La Constitution de l'an lïl établissait bien au premier degré le suffrage sans condition de cens, mais elle maintenait pour les électeurs du second degré les conditions de fortune établies par la Constitution de 1791. Quant à

la Constitution de Tan VIII, c'est le système restrictif le plus complet des droits politiques, malgré l'apparente libéralité, avec laquelle tous les citoyens sont appelés à former une liste de confiance du premier degré; en réalité cette Constitution est la négation du droit de suffrage, comme le sénatus-consulte de Tan X (voir appendice, législation électorale 1799- 1814).

Le principe de la reconnaissance absolue et sans restriction du droit électoral de tous les citayens, formulé par la Constitution de 1793 (art. 4, 11, 23), n'entra dans la pratique que le 23 avril 1848, sous la forme du suffrage universel, établi le 2 mars précédent et resté depuis dans l'usage.

Ainsi, au point de vue de l'extension des droits électoraux, la Constitution de 1791, celle de l'an III, et les deux Chartes de 1814 et de 1830, reposaient sur le système restrictif.

Valeur du suffrage restreint et du suffrage universel.

Les systèmes d'organisation constitutionnelle qui, consacrant l'inégalité des droits politiques, les faisaient dépendre en réalité de la fortune de ceux à qui ils étaient accordés, reposaient sur ce principe : que les propriétaires et les capitalistes doivent avoir, ayant plus à perdre, plus d'intérêt que les autres au maintien de l'ordre social et plus d'aptitude pour juger sainement la valeur des garanties, qui peuvent assurer la paix publique. La conception n'est pas erronée ; elle n'a que le défaut de dédaigner la valeur d'un élément de sélection, la capacité, qui doit avoir

un rôle à jouer, s'il est vrai qu'il ne suffise pas de vivre dans le calme, s'il est vrai que gouverner ce soit aussi avoir la charge d'aider aux développements du progrès et à l'amélioration sociale, intelligemment comprise et sagement préparée.

Sans doute, en n'accordant qu'aux classes riches les droits politiques, on pouvait croire plus sérieuses qu'elles ne le sont les garanties données par leur aversion du désordre; sans doute l'indépendance de l'électeur était heureusement assurée, et Proudhon devait reconnaître lui-même dans son dernier livre, en 1864, « que les dix millions d'électeurs s'étaient « montrés, depuis 1848, en intelligence et en carac- « tare, inférieurs aux trois cent mille censitaires de la « monarchie de Juillet. » (De la capacité politique des classes ouvrières). Sans doute en effet le corps électoral de 1847 eût montré plus de dignité et n'eût pas été, comme le suffrage universel, un instrument de dénomination après le coup d'État; sans doute le procédé de la candidature officielle ne l'aurait pas séduit; sans doute enfin le suffrage restreint offrait quelques garanties, que le niveau intellectuel plus élevé du corps électoral le mettait à l'abri de certaines erreurs et. des séductions décevantes. Mais à ce titre, ce qu'on pouvait espérer trouver en le restreignant, il fallait le chercher en le restreignant sur d'autres données et se départir de l'exclusive contemplation de la question d'argent.

Si justes que soient les critiques, que soulevait le système restrictif des droits politiques établis sur les seules données de la fortune; si incompréhensible que fût l'entêtement qui fermait la porte aux capa-

cités, en méconnaissant les droits sur lesquels se fondaient les revendications les plus légitimes, il est regrettable que le passage d'un système à l'autre se soit accompli sans transitions.

Il est fâcheux que le suffrage universel ait été d'emblée mis en pratique et qu'on ait perdu, en n'imposant pas certaines conditions à l'obtention du droit, le moyen, qu'on devait avoir de faire servir son extension à l'élévation du niveau intellectuel. L'article 16 de la Constitution de l'an III était ainsi conçu : « Les « jeunes gens ne peuvent être inscrits sur le registre « civique, s'ils ne prouvent qu'ils savent lire et « écrire, et exercer une profession mécanique ^ »

Mais voilà près de trente-quatre ans, que le principe du suffrage universel est entré dans la pratique; s'il n'a pas servi, comme il aurait dû advenir, à inspirer aux citoyens un plus vif désir de s'instruire, s'il n'a donné pendant vingt ans que ce résultat, de constituer un abominable moyen de compression des aspirations intelligentes et morales, écrasées par la force numérique de la masse inconsciente, il n'en est pas moins certain qu'aucune organisation politique viable ne peut être cherchée, qu'en le conservant.

Il serait injuste d'ailleurs de méconnaître que les douze années qui viennent de s'écouler, ont fait beaucoup pour l'éducation du corps électoral et l'on peut

1. Le rejçistre civique était la liste électorale des électeurs du premier degré, qui n'avaient aucune condition de cens à remplir. La Constitution de l'an lïl se rattache au système restrictif, parce qu'il fallait certaines conditions de fortune pour être nommé électeur du deuxième degré.

espérer que, livré à sa complète indépendance, le suffrage universel en viendra bientôt à ne plus se laisser guider que par Tintelligence et par le bon sens, qui forment incontestablement le fond de Tesprit national; bien qu*on en ait pu juger quelquefois, sur des actes d'impatience et d'emportement, excités par des politiciens malhonnêtes ou maladroits.

Quand les mœurs politiques se seront encore un peu améliorées, le suffrage universel se trouvera le meilleur mode d'expression de la volonté intelligente de la nation. Si la souveraineté en principe est le droit, qui appartient indistinctement à tous, d'intervenir dans la gestion désintérêts communs, en fait et dans la réalité, elle ne doit se déléguer qu'à des mandataires qui offrent de sérieuses garanties, de par leur intelligence et leur moralité; dans la pratique tous les citoyens interviennent et c'est eux qui choisissent, mais le champ est laissé libre aux hommes capables ; à eux de convaincre et de persuader ; quand ce sera le bon sens, l'expérience, les lumières acquises et la probité qui se donneront à juger par elles, les masses du suffrage universel les apprécieront aussi sainement et avec plus d'impartialité qu'un collège restreint, avec les préjugés, les préventions et les intérêts particuliers duquel il faudra toujours bien plus compter, qu'avec la valeur des idées qu'on aurait à lui soumettre.

Évidemment la question fondamentale de la législation électorale est celle de l'extension ou de la restriction du droit, accordé à tous ou seulement, à des catégories de citoyens ; mais le mode d'application contribue à en accroître ou en diminuer la portée.

Valeur des procédés d'application du droit de suffrage. Élection indirecte et directe.

Les conditions d'âge et de domicile imposées à l'exercice du droit électoral, peuvent servir à porter atteinte au principe de l'universalité du droit: le nombre des électeurs devant diminuer si l'âge de Télectorat est élevé de 21 à 25 ans, si les conditions de domicile sont portées de six mois à un an. Il est presque impossible qu'on recourre à un procédé, si grossier qu'il a fallu le parti pris de violer la Constitution, pour que l'Assemblée législative, par la loi du 31 mai, élevât la condition de domicile à trois ans.

Mais c'est le caractère direct ou indirect de l'élection, qui influe surtout sur sa portée et par suite sur la valeur du mandat qu'elle confère.

Le système de l'élection indirecte ou à deux degrés, par lequel avaient été élus, aux États généraux de 1789, les députés des communes et ceux du clergé des paroisses, fut adopté par la Constitution de 1791 , la Constitution de 1793, qui ne fut jamais appliquée, le remplaça par le sufl'rage direct, mais la Constitution de l'an 111 y revint; jusque là il ne s'était agi que d'élection à deux degrés. La Constitution de l'an VIII établitl'élection indirecte au quatrième degré, corrigée par le choix du Sénat, et le sénatus-consulte de Tan X la ramène, dans des conditions analogues, au troisième degré. (Voir Appendice, variations de la législation électorale.) En 1815 et en 1816, la Chambre des députés est élue au deuxième degré en vertu d'une organisation provisoire des collèges. (Voir id.)

Sur ce système d'élection au deuxième degré il faut réfuter quelques objections, qui ontune certaine valeur puisque en 1875, on revint pourles élections du Sénat à ce procédé, abandonné depuis soixante ans.

Ce qui séduit les partisans du système de Télection à deux degrés, c'est qu'il réduit considérablement le nombre des électeurs effectifs et, comme il est bien certain que le grand nombre de ceux qui partagent une opinion n'est pas une garantie qu'elle soit la meilleure, comme il est même indiscutable que les hommes intelligents forment la minorité, ils semblent tout près d'en conclure que l'opération électorale sera d'autant plus intelligemment conduite, qu'elle aura été menée par un nombre plus restreint de coopérateurs ; il peut leur paraître d'ailleurs à première vue que le fait qu'ils viendront d'un premier choix, est une garantie qu'ils seront intelligents. A tout cela il est facile d'opposer une critique sérieuse: pour faire un choix définitif, ceux qu'on aura choisis d'abord seront- ils nécessairement les plus capables? Et, à supposer qu'ils offrent réellement des garanties de capacité, cette capacité servira-t-elle à grand chose pour l'usage à laquelle on prétend l'appliquer? Enfin sera-t-il vrai surtout que, parce qu'ils seront moins nombreux, les électeurs du deuxième degré seront mieux à même de se renseigner sur la valeur du mandataire qu'ils auront à choisir, pour employer les termes usités, qu'ils le connaîtront mieux? A ces questions on peut répondre que tous les inconvénients à redouter de l'élection directe, se retrouvent dans l'élection à deux degrés : ceux qu'on aura choisis seront aussi accessibles aux moyens de séduction, ils se tromperont comme les autres, ils ne

connaîtrontpas mieux leur mandataire futur et, si Ton va au fond de la question, il n'y aura pas de mandat plus difûcile à décerner en connaissance de cause, que celui qu'on confiera à un homme, de choisir au nom de l'expérience, de la raison, du sang-froid et de l'impartialité dont il est doué, quelqu'un de qui alors il faudra admettre qu'il réponde dans une certaine mesure. L'élection à deux degrés n'aura en réalité que ce résultat, d'entacher l'opération de tous les vices qu'elle comporte, dès que la diminution du nombre des membres amoindrit le collège et livre le résultat de ses opérations aux prévention^, à la brigue et aux manœuvres corruptrices.

Établi en 1793, mais non appliqué, le principe de l'élection directe fut repris par la Charte octroyée du 4 juin 1814; elle allait essayer le système, mais les conséquences qu'on pouvait redouter de cette innovation, avaient été sagement prévues. Les conditions de cens établies par les artcles 38 et 40, restreignaient le corps électoral et limitaient ses choix. L'article 35 met* tait d'ailleurs dans la main du pouvoir tous les moyens de corriger au besoin les écarts de l'institution , en fixant que l'organisation des collèges électoraux serait déterminée par des lois.

La loi électorale qui suivit la révolution de 1830, maintint le principe de l'élection directe, tempérée par les mêmes correctifs, le cens étant seulement un peu abaissé.

Enfin le suffrage universel, établi le 2 mars 1848, applique le systèmedel'élection directe, en supprimant toutes les conditions de cens et en abaissant à 21 et 25 ans la limite d'Age pour l'électorat et l'éligibilité;

et le système, après ving-sept ans de mise en pratique, n'est infirmé qu'une fois, en 1875, par la législation spéciale des élections sénatoriales ^

L'élection directe avec le suffrage universel a soulevé descritiques, auxquelles il estfacile de répondre, si l'on a soin de déterminer au préalable la signification du mandat confié aux délégataires temporaires de la souveraineté.

Pris au sens littéral, le mandat impératif est inacceptable; il faut admettre que la discussion qui sera soulevée dans le Parlement entre les opinions différentes, est utile, qu'elle pourra modifier des appréciations antérieures, enfin et surtout qu'elle ne peut servir qu'à cela; avec le mandat impératif, toute opinion conçue api^iori devant être immuable, la discussion est superflue, le régime parlementaire n'a qu'à disparaître et laisser la place à un bureau de sta* tistique, où se fera le compte des partisans de chaque opinion. Mais, si le mandat impératif, dans le sens rigoureux du mot, est la négation même du régime parlementaire, il n'en faut pas moins reconnaître qu'il y avait quelque chose qui n'était ni absurde, ni attentatoire à la liberté des députés aux États généraux de 1789, dans lescahiers de leurs commettants. C'est que, au fond, aucun mandat n'est valable qu'à cause des conditions d'impérativité morale, qu'il comporte et qu'implique formellement le contrat réel, intervenu

1. L'application à la composition du Sénat du principe de rélection indirecte a dépassé toute mesure ; ce qu'on a constitutionnellement prétendu consacrer, c'est le système au troisième et Quatrième degré pour la majorité des électeurs, de la Constitution consulaire de l'an VIII. (Voir appendice, et chapitre xxv.)

entre le mandataire et ceux qui ne l'ont élu que sur certaines données. C'est sur les opinions notoires ou nettement formulées du candidat, c'est sur ses actes antérieurs qu'on le choisit; l'électeur peut se tromper dans son choix, le palliatif est dans la durée temporaire du mandat qu'il ne renouvellera pas ^; il n'est pas nécessaire qu'il ait pour juger son mandataire futur, autre chose que des données inductives sur l'usage qu'il fera éventuellement des pouvoirs qu'on lui aura confiés; et, s'il importait en effet que le commettant connût à un titre plus sérieux son mandataire, à quel petit nombre d'électeurs faudrait-il réduire le collège, pour que cette condition restât une réalité?

La portée du mandat confié aux députés, sous le régime de la candidature officielle, était incontestable en fait; en principe le mandat était nul parce que, avec des mandataires, pris de confiance et sur la recommandation d'un garant important à ménager, le le contrat réel n'avait pas été passé', aucune condition morale de direction impérative n'avait été impliquée dans l'acte, qui les unissait au corps électoral.

Et, précisément parce qu'il faut que dans sa liberté le commettant ait le droit de considérer sa délégation de mandat, comme le résultat d'un contrat

1. Les comptes rendus des débats et la publication des votes ne sont faits que pour renseigner les électeurs sur la valeur de leurs mandataires, et le vole secret est un procédé de politique peu loyale, auquel on ne devrait jamais recourir.

3. Le système de la candidature officielle impliquait si bien qu'il n'y avait pas eu de contrat, qu'il emportait nécessairement la conséquence, qu'on lui donna tout d'abord en supprimant les comptes rendus des séances ; plus tard on revint sur cette décision ; mais ce fut par un acte de bon vouloir, absolument contraire à la logique.

OÙ il a fait ses conditions, il importe que son mandataire ne soit pas placé si loin de l4ii que plus rien ne les unisse, comme il adviendrait avec Tunitc de collège, qui composerait la Chambre de toutes les illustrations nationales , pour le plus grand danger d'ailleurs des véritables intérêts politiques, qui ne doivent pas toujours être vus de si haut et qu*il faut savoir traiter aussi par les procédés plus étroits mais pratiques, qui conviennent aux questions d'affaires. Dans Tétat actuel des choses, étant donné que ce qu'il faut à tout prix réserver, c'est la liberté du lendemain, trop de grandeur dans les conceptions serait singulièrement dangereux; et s'il se trouvait même qu'ils eussent le génie de leurs modèles, les ministres les plus compromettants seraient ceux qui prétendraient aujourd'hui jouer les Richelieu ou les Golbert.

Conception grandiose mais sans fondement, le système de l'unité de collège, en annulant le contrat réel qui le lie à ses commettants, supprime la responsabilité du mandataire, qui n'a pas reçu une délégation de pouvoir véritable, qui se trouve avoir été distingué plébiscitairement. La Chambre élue par ce procédé serait irresponsable, comme l'étaient les chefs du pouvoir exécutif nommés par les plébiscites. La minorité serait maîtresse absolue de la Chambre, la majorité intelligente ne répartissant pas ses suffrages sur un assez grand nombre de candidats^; enfin le

1. Le coll^.ge unique étadt formé de huit millions d'électeurs, émettant chacun un sufîra^e, si Ton admet que sept millions d*entre eux {Prennent pan à l'opération, que 550 députés soient k élire et qu'un cinquième des voix soit perdu, chaque député de-

procédé pourrait devenir dangereux^ s'il tournait au plébiscite césarien, en donnant des millions de suffrages à un homme, et en amoindrissant la valeur de tous les autres mandataires.

Scf*utin (T arrondissement et scrutin de liste.

Avant d'aborder Texamen des deux modes d'application du suffrage universel et direct, il est nécessaire de fixer en principe la portée du mandat confié par le corps électoral.

Le principe rigoureux établi par les quatre Constitutions républicaines est que, le mandat étant délégué au nom de la souveraineté, le mandataire représente la France et ne doit avoir souci que des intérêts généraux de la nation *. Et ce principe est si impor-

vra être élu en moyenne par 10,000 suffrages. Les deux cents premiers élus étant les hommes qui ont la plus grande réputation seront nommés par un total de suffrages qu'il n'est pas exagéré d'élever en moyenne à 20,000 pour chacun d'eux; ils enlèveront donc quatre millions de suffrages. En supposant que les cent qui suivent gardent leur moyenne de dix mille, les 350 députés restant auront à se partager moins d'un million de suffrages; par quel total de voix seront élus les derniers?

Un million de suffrages étant perdu, quatre millions d^électeurs seront représentés par 200 députés ; deux millions par 350. Certains seront les députés de 60,000 électeurs, d'autres de 1,500. — On retombe dans le système vicieux de la monarchie de 1830. (Voir appendice législation électorale de 1847, pétition pour la réforme.)

1. L'article 7 de la section 3 du chapitre i du titre III de la Constitution du 3 septembre 1791 est ainsi conçu : a Les repré- « sentants nommés dans les départements ne seront pas repré- « sentants d'un département particulier, mais de la nation ente tière, et il ne pourra leur être donné aucun mandat. » Constitution de 1793, article 28 : k Tout Français exerçant les droits de « citoyen est éligible dans l'étendue de la République. » Id, arti-

tant à réserver, qu'il faudrait, quels que fussent les inconvénients à redouter , recourir au système de l'unité de collège, s'il n'y avait pas d'autre moyen d'en assurer le respect.

La Constitution de l'an VIII avait, sur ce terrain, rompu avec les traditions des premiers constituants ; l'auteur de la Constitution de 1852, bien qu'il se fut recommandé des grands principes de 1789, sut pousser si loin l'emploi du mandat national comme procédé de gouvernement, que le scandale de l'intervention administrative acharnée au succès des candidatures officielles, devait faire oublier tous les procédés connus de corruption électorale. Aussi, pour apprécier la valeur respective du scrutin par circonscriptions et du scrutin de liste, il suffira de se rendre compte du chemin, que les procédés politiques du second Empire avaient fait faire à la théorie initiale delà valeur et de la signification du mandat.

Les députés de l'Assemblée constituante, de l'As-

« de 29 : Chaque député apparfieni à la nation entière. » L'ar- «t ticlc 52 de la Constitution de l'an III est conçu presque dans les mêmes termes que l'article de la Constitution de 1791... — Constitution du 4 novembre 1848, article 34 : « Les membres de l'As- « semblée nationale sont les représentants, non du département « qui les nomme, mais de la France entière. »

Ni la Constitution de l'an VIII, fondée, ainsi que le sénatusconsulte de Tan X, sur la négation de fait des droits de la souveraineté nationale, ni l'acte additionnel, ni la Constitution sénatoriale du 6 avril 1811, n'avaient à traiter la question de morale politique résolue par les constituants républicains. Il se comprenait que la Charte de 1814 ne se préoccupât pas d'une question de souveraineté contraire à celle qu'elle restaurait; et il eût été imprudent que la Charte constitutionnelle de 1830 parut se préoccuper de ce qui importait à la souveraineté, dont elle eût été bien embarrassée de placer le principe quelquapart.

semblée législative et de la Convention représentaient la France : ceux du Corps législatif impérial ne représenteront plus que les intérêts particuliers de leurs commettants, qu'ils défendent auprès du pouvoir, élevé au rôle de providence dispensatrice.

Les mœurs établies par dix-huit années d'une pratique rendue fructueuse, au détriment de la justice et de l'intérêt général, pour ceux qui savaient choisir les candidats agréables, ont laissé une impression qui n'est pas effacée ; et cela seul devrait faire condamner le système des circonscriptions, que l'opinion se ramènera difficilement à concevoir que le député ne représente pas, tout d'abord sinon exclusivement, ceux qui l'ayant élu, gardent le droit d'en nommer un autre, s'il ne les a pas satisfaits.

Ce système compromet Tindépendance de tous les pouvoirs : le ministère est à la merci des députés qui l'accablent de demandes, parce qu'ils sont dans la main de leurs électeurs ; et les questions les plus graves risquent d'être résolues contre la raison et la prudence, mais de manière que chacun y trouve le moyen d'assurer son intérêt personnel.

Le 2 décembre I80I, l'appel au peuple du Président de la République proposait aux Français, entre autres combinaisons politique?: « Un Corps législatif (( discutant et votant les lois, nommé par le suffrage (( universel, sans scrutin de liste qui fausse rélection.» Cette condamnation, d'un des modes d'application du suffrage universel, pourrait bien être la meilleure preuve qu'il est supérieur à celui, qu'on lui préférait et dont il allait être fait un si scandaleux usage pendant si longtemps.

Sans doute le scrutin de liste a des inconvénients ; le gouvernement provisoire ne l'adopta , le 6 mars 1848, que pressé par la nécessité et parce qu'il était impossible d'employer un autre système, sans différer les élections impatiemment attendue^ ^ ; il lui répugnait de se lancer dans l'inconnu, et ce que le scrutin de liste peut présenter de dangereux, était à craindre surtout dans un moment où l'antagonisme des partis devait s'emparer de toutes les armes, que pouvait mettre à leur portée un procédé redoutable, sur la valeur duquel l'expérience n'avait pu prononcer.

Malgré l'appréhension légitime, que devait causer à ceux qui l'employaient pour la j)remière fois , ce moyen dangereux de mise en mouvement du suffrage universel inexpérimenté, l'épreuve réussit; l'Assemblée constituante se trouva être la représentation exacte du corps électoral qui l'avait nommée; la pratique eût amené promptement le procédé à donner les meilleurs résultats, s'il est permis d'en juger par ceux que donnèrent l'élection de l'Assemblée législative, celle de l'Assemblée nationale de 1871 et surtout les élections partielles de juillet 1871 à 1875, par lesquelles le maniement du procédé montra comment il se perfectionnait.

Une raison de croire que le scrutin de liste a plus d'avantages que d*inconvénients , se tire du fait qu'il fut supprimé, le 11 novembre 1875, par le vote d'une majorité de 31 voix , inspirée par tout autre chose que le souci d'assurer l'avenir des institutions répu-