CHAPITRE VIII

MODE d'intei;vention directe de la souvehaineté du

PEUPLE : ACTE DE nATIFICATION PAR VOIE DE PLÉBISCITE. — DROIT PLÉBISCITAIRE.

Même dans les plus grands États, la souveraineté nationale, qui sert de base à la Constitution, peut intervenir directement et exprimer sa volonté, c'est-àdire s'exprimerelle-même, par un vote auquel prennent part tous les citoyens et qui se donne en la forme plébiscitaire d'une réponse par oui où par non (par acceptation ou rejet de l'objet proposé), à une question simple, nettement formulée et d'un sens indiscutable ; question qui doit être d'ailleurs posée par qui de droit.

C'est à la Convention nationale que revient l'honneur d'avoir institué le droit plébiscitaire, dans sa première séance, du vendredi 21 septembre 1792. Dans cette séance mémorable, où, sur la proposition de Grégoire, elle décréta l'abolition de la royauté et pourvut au nécessaire, en déclarant « que toutes les « lois non abrogées et tous les pouvoirs non révoqués « ou suspendus étaient conservés, » elle posa cette règle de Texercice de la souveraineté, en adoptant, à l'unanimité, la proposition de Danton, modifiée dans sa rédaction par Couthon : « La Convention « déclare qu'il ne peut y avoir de Constitution que <( lorsqu'elle est acceptée parle peuple. »

Appliqué ainsi à l'usage, auquel il doit être exclu-

sivement réservé, à des ratifications constitutionnelles conformes au principe, que l'expression de la volonté souveraine se donne sous forme d'actes législatifs, il semble que le plébiscite est appelé à résoudre toujours une question si complexe, que sa réponse ne peut pas avoir la valeur, qu'elle aurait si elle était provoquée par une interrogation d'un sens moins étendu. Il importe à ce propos de serrer les arguments, afin de réduire les objections, qui ne se dressent contre la valeur d'un acte si important, que pour en tirer ledroit, qu'on a institué, de faire servir le procédé, non plus à des ratifications de principes, mais à des ratifications de faits accomplis; grâce auxquelles on a ruiné sa valeur dans l'estime des honnêtes gens.

Il est certain que sur cette question : le peuple approuve-t-il oui ou non la Constitution qui est soumise à sa ratification? d'interminables discussions peuvent se soulever, qui prouveront que la question n'est pas de celles qu'on résout en un instant, ce qu'ont d'ailleurs démontré la longueur et l'importance des débats, desquels cette œuvre constitutionnelle est sortie. Mais les autres questions, qu'on a prétendu faire résoudre plébiscitairement, étaient-elles plus simples, parce qu'elles étaient aggravées de la ratification approbative d'un coup de force révolutionnaire? La Constitution de l'an VIII était si bien la suppression complète de la souveraineté, avec son système électoral au quatrième degré, qu'on peut soupçonner (|ue personne ne comprenait le sens de la réponse à donner. Et, quand le prince Président demandait qu'on lui abandonnât le pouvoir constituant tout entier, sur quelques indications sans valeur

de Tusage qu'il en prétendait faire, peut-on croire que la réponse, du 20 décembre 1851, s'appliquait à autre chose que l'approbation de l'acte, qui avait balayé d'un coup de force l'Assemblée nationale? Sur de pareils faits, la valeur du procédé plébiscitaire serait irrémissiblement condamnée, s'il n'était pas certain que les réponses qu'on demandait ainsi à la souveraineté nationale, on n'avait pas plus le droit de les lui demander qu'elle n'avait le pouvoir de les rendre, puisqu'elle ne pouvait les donner qu'en se supprimant elle-même. Si donc, il y a quelque chose à reprendre à la valeur du mode d'expression directe de la volonté nationale, ce n'est pas sur l'abus qu'on a fait d'un procédé politique absolument détourné de son usage dans un intérêt inavouable, qu'on doit le condamner.

La vérité c'est que, aussi bien sous la forme de la ratification plébiscitaire que sous celle de la délégation de mandat, le principe de l'appel à la souveraineté ne peut s'appliquer dans un grand État, qu'à la condition qu'on ne s'en tienne pas à la rigueur des déductions, que Rousseau avait théoriquement conçues pour un autre usage. Dans sa simplicité la question posée, de l'acceptation de la Constitution, est en fait facile à résoudre en connaissance suffisante de cause, et il suffit que la réponse plébiscitaire marque bien que l'opinion générale approuve, plutôt qu'elle ne désapprouve, les dispositions de la loi fondamentale qui lui est soumise. Car, en réalité, la ratification plébiscitaire doit avoir surtout cette utilité, de rendre moins faciles les modifications de la Constitution, qu'on doit toujours pouvoir reviser, mais qui doit

avoir une stabilité relative tenue à Tabri des transformations irréfléchies; on hésitera sans doute à modifier la loi fondamentale, sans de graves raisons, que TopinioUjà quiil faudra ensuite en appeler, jugerait sans faiblesse, en considérant surtout l'importance de l'acte, par lequel on l'aurait mise en mouvemerfl.

Les principes sur lesquels doit être établi l'exercice du droit plébiscitaire sont du reste très faciles à préciser, et découlent des conditions qui assurent le respect de la souveraineté. Toute ratification plébiscitaire d'une Constitution qui respecte la souveraineté nationale est légale; et, quelle qu'elle soit, une Constitution sera légale, sous [les deux conditions suivantes :

1° Que, par la réserve expresse de la clause de revisibilité elle aura assuré la liberté absolue du souverain, en laissant la porte ouverte à son intervention; parce que, dans ce cas, la Constitution ne pourra être qu'incomplète ;

2° Qu'elle ne comporte aucune clause de délégation de mandat, sinon à titre temporaire et révocable; parce que la disposition contraire, portant atteinte à la souveraineté, rie pourra être ratifiée par voie plébiscitaire, le plébiscite étant dans ce cas nul de plein droit, comme l'acte qu'on lui donnerait à ratifier.

Sous les deux conditions ci-dessus, qui assurent le respect de la souveraineté, toute Constitution sera dans le droit, même si elle n'a pas été plébiscitée : parce que la clause de revision permet que le souverain exige qu'on la soumette à sa ratification ; parce que la consécration qui lui manquera, n'autorisera pas réellement à supposer qu'elle est contraire à la

volonté du souverain ^; mais il est certain que la ratification plébiscitaire eut ajouté à la valeur légale de la Constitution de 1848.

Il reste deux questions à résoudre sur l'usage qui peut être fait, du procédé d'appel à l'intervention directe du souverain :

Le souverain peut-il par voie de plébiscite ralifier un acte accompli? Si la morale est quelque chose, il faut répondre non; car, si l'acte est illégal, l'unanimité même de l'opinion ne lui donnera pas la légalité qui lui manque, et s'il est malhonnête, aucun pouvoir ne peut lui enlever son caractère.

La souveraineté peut-elle, en présence d'im danger et au nom de la loi du salut public, abdiquer momentanément et par voie de plébiscite instituer la dictature? Rousseau répond oui ! Il y a là un point de droit bien délicat, et la solution est grosse de danger: quelles garanties constitutionnelles assureraient que ce régime contraire à tous les principes, prendrait fin le jour où le péril aurait disparu? Il est pourtant certain que lorsque la patrie est en danger, quand ce qui est menacé de périr c'est l'Etat, lorsque l'indépendance nationale est compromise, c'est à de violents moyens qu'il faut recourir; c'est la dictature de la Convention qui a sauvé la France, et peut être en effet le Gouvernement de la défense nationale eût-il bien

1. Les garanties constitutionnelles qui abriteront la souveraineté seront absolument complétées, par la réserve du droit d'intervention spontanée du souverain ; le droit de pétition lui permet de faire connaître sa volonté, à laquelle aucun pouvoir n'aurait la pensée de résister, s'il exprimait à la majorité qu'il veut une revision constitutionnelle, ou qu'il entend qu 'on soumette la Constitution à sa ratification.

fait, en septembre 1870, de se faire confier les pleins

pouvoirs de la nation ^

Pour apprécier la valeur du procédé plébiscitaire, seul et indispensable moyen à employer afin de donner à la Constitution toute sa force et les plus sérieuses conditions de stabilité réalisables avec le principe de la revisibilité , pour permettre surtout qu'on juge sur quelles apparences s'est établie l'opinion, qui tend à condamner un moyen si précieux, depuis 1799 constamment appliqué contre le droit ; il importe de rappeler sommairement les appels qui ont été faits à la volonté nationale, en distinguant les divers plébiscites suivant leur légalité et la valeur des questions qu'ils ont données ou qu'ils pouvaient donnera résoudre.

Plébiscites légaux'.

Historiquement on n'en compte que trois : celui de 93 et celui de l'an III, portant acceptation de la Constitution ; ces deux applications sont irréprochables, la clause de revision étant réservée dans les deux Constitutions; le troisième plébiscite ratifiait en Tan III, la loi d'application sur l'élection des deux tiers ; s'écartant du droit strict, il restait néanmoins légal parce qu'il s'agissait de mandais temporaires*.

Le mandat des conventionnels n'étant pas circonscrit, il était de droit qu'ils fissent ratifier leur œuvre constitutionnelle, surtout celle de l'an III, qu'ils pro-