CHAPITRE XXIV

ASSEMBLÉE DE i87K — DEUXIÈME CONVENTION NATIONALE

(12 février 1871.— 8 mars 1876.)

Le 28 janvier 1871, était signée à Versailles, entre M. de Bismarck et Jules Favre, la convention d'armistice \ dont l'article 2 était libellé en ces termes:

1. Pour le remarquer en passant, l'article l^'de ladite convention porte qu'il s'agissait « d'un armistice général sur toute la

« L'armistice ainsi convenu a pour but de permettre « au Gouvernement de la défense nationale de con- « voquer une Assemblée librement élue, qui se pro- « noncera sur la question de savoir : si la guerre doit « être continuée ou à quelles conditions la paix doit « être faite... L'Assemblée se réunira dans la ville de « Bordeaux... »

L'article 1 du décret du môme jour porte simplement: « Les collèges électoraux sont convoqués à « l'effet d'élire l'Assemblée nationale, pour le di- « manche 5 février, dans le département de la Seine, « et pour le mercredi 8 février, dans les autres dé- « partements. » Tous les autres articles, sauf le onzième et dernier, qui porte que : L'Assemblée se réunira à Bordeaux, le « 12 février, » ne règlent que les questions de procédure électorale.

L'Assemblée était à peine réunie que se posa la question de la limite de ses pouvoirs. L'opinion, qui les réduisait à la solution de la question instante de paix ou de guerre, était erronée : elle cherchait sans fierté la détermination de ces pouvoirs, dans les termes de l'article 2 de la convention d'armistice, alors qu'on ne pouvait les trouver que dans la réalité de la situation et dans la portée du contrat, passé entre les représentants du pays et leurs commettants, portée que

« ligne des oi)érations militaires, en cours d'exécution entre les tt armées allemandes et les armées françaises; » pouvait-on demander plus à la sage prévoyance du négociateur français, contre la réputation de (jui s'est accréditée l'opinion que Tarmée de l'Est avait été oubliée par lui? S'il y a là un point obscur, il no s'agit (pie d'un mode d'intor})rétati(jn des termes du traité, dont la responsabilité peut atteindre tout le monde, excepté Jules Favre.

pouvaient impliquer seuls les termes du décret de convocation du corps électoral, et qui n'avait à trouver là que des restrictions.

En ce qui concerne la réalité de la situation, il est évident que l'Assemblée avait, en même temps qu'à trancher la question de paix ou de guerre, à pourvoir à la vacance du gouvernement, le Gouvernement de la défense perdant ses pouvoirs, dès qu'émanait de la souveraineté nationale un droit, délégué immédiatement et plus clairement défini que celui que les circonstances l'avaient autorisé à prendre. Si limités qu'eussent été les droits de l'Assemblée, en vertu des clauses restrictives de l'acte de convocation électorale, elle ne pouvait avoir moins que le pouvoir constituant, dont l'exercice immédiat s'imposait au moment où elle fut élue.

Les membres du Gouvernement de la défense s'inspirant des procédés du Gouvernement de 1848, auraient pu limiter la portée du mandat, en qualifiant l'Assemblée; ils poussèrent leurs scrupules jusqu'à changer même la dénomination d'Assemblée nationale constituante, adoptée d'abord par eux, en septembre, et la dénommèrent dans le décret du 29 janvier Assemblée nationale. Sans doute ils craignaient d'être accusés d'empiéter sur le droit qu'avait la souveraineté nationale de trancher la question dans son absolue liberté ; sans doute , il leur parut difficile de restreindre le mandat des représentants qui allaient avoir à constituer, mais aussi et surtout à traiter des questions de gouvernement ; leurs scrupules sont respectables, mais de l'indétermination du mandat qu'il eût été prudent de ramener au strict nécessaire, môme

en tranchant la question arbitrairement , il devait résulter que l'Assemblée fût frappée surtout de son omnipotence et s'érigeât en Convention. Et, si les membres du Gouvernement de la défense avaient été arrêtés par la crainte de préparer le terrain aux dissentiments, qui auraient pris texte de leurs restrictions, les faits ont montré que rien n'a manqué à la divergence des opinions suscitée par la nécessité de préciser quels étaient les droits conférés à l'Assemblée. Cette Assemblée, de par les circonstances, ne pouvait être qu'une Convention, et le plus étrange a été que la réalité de la portée de son mandat fut méconnue précisément par les libéraux avancés, au nom de principes sur lesquels, le 24 février 1848, Ledru- RoUin avait si sagement proclamé cette vérité : que la seule solution légale était dans la convocation immédiate d'une Convention I

L'Assemblée de 1871 devait être une Convention et de fait elle ne fut pas autre chose, parce que son pouvoir était absolu, en l'absence de tout autre pouvoir qui l'eût limité, et parce que rien ne fixait un terme à la durée de son mandat. Comme la première Convention, elle avait à gouverner en tranchant les questions de politique instante ; comme elle, elle gouverna, administra, légiféra, rendit même des arrêts judiciaires souverains et sans appel ; comme elle, elle acheva son œuvre par l'élaboration d'une Constitution différée et assez mal venue et, comme elle, en assura les effets par son introduction de droit dans les pouvoirs constitués, qui devaient la remplacer.

Tout ce qui peut justifier l'évidente analogie des

deux Conventions se trouve dans la similitude des circonstances, et surtout dans celle des procédés de gouvernement qu'elles employèrent Tune et l'autre.

Comme la Convention, en septembre 1792, l'Assemblée nationale naît, en février 1871, au milieu des circonstances les plus critiques; ainsi que sa devancière, elle ne trouve comme pouvoir organisé rien devant elle et elle concentre, comme elle, toute l'autorité entre ses mains, au moment où il importe de prendre immédiatement les plus énergiques déterminations ; et, de même que les pouvoirs de la Convention étaient absolus, en 1792, d'après la signification prêtée au mot même de Convention, en 1871, les siens étaient absolument illimités, parce que rien ne les avait définis.

Le 21 septembre 1792, la Convention qui devait durer trois ans et un peu plus d'un mois, (du 21 septembre 1792 au26 octobre 179S), se constituait aussitôt après la dissolution de l'Assemblée législative, seul gouvernement de fait depuis quarante jours. Le 12 février 1871, se réunissait à Bordeaux l'Assemblée nationale, dont les pouvoirs devaient prendre fin, par la mise en vigueur de la Constitution nouvelle, le 8 mars 1876, date de la réunion du nouveau Parlement, après une existence de cinq ans et vingt-quatre jours; et le lendemain, 13 février, remise était faite entre ses mains des pouvoirs par le Gouvernement de la défense nationale.

Le premier acte de la Convention avait été, dès le 21 septembre, de décréter l'abolition de la royauté et l'établissement de la République. L'Assemblée de Bordeaux avait jugé sans doute qu'une ratification

pour Ja forme du fait accompli était assez peu importante et, clans ses premières séances, elle s'était occupée des intérêts bien autrement sérieux de Torganisation préalable des pouvoirs et des négociations à suivre avec Tennemi. Après s'être prorogée le 20, il fallut dans la séance de rentrée du 28, rintervention intempestive de M. Galloni d'Istria, se permettant, sur l'exposé des préliminaires du traité signés le 26, d'affirmer « que jamais Napoléon III n'aurait signé « un traité honteux, » pour provoquer le vote émis presque à l'unanimité, qui « confirmait la déchéance de Napoléon et de sa dynastie, déjà prononcée par le suffrage universel, et le déclarait responsable de la ruine, de l'invasion et du démembrement de la France. » (proposition Target).

Il est un fait sur lequel nulle contestation ne peut s'éJever, c'est que les assemblées sont dans des conditions d'autant moins favorables pour gouverner, c'est-à-dire pour agir, qu'elles sont plus puissamment organisées pour discuter. Dès le 10 mai 1848, l'Assemblée constituante réunie le 4, après avoir décrété le 8 que le Gouvernement provisoire, qui venait de rendre compte de ses actes en lui remettant ses pouvoirs, avait bien mérité de la patrie, nommait une Commission executive chargée du gouvernement. Elle suivait en cela l'exemple qu'avait donné la Convention et dont l'Assemblée de 1871 devait s'inspirer.

La Convention était à peine réunie, en septembre 1792, que la question d'organisation du Pouvoir exécutif souleva la discussion orageuse par laquelle commença la lutte des Girondins, placés jusque-là à la tête du parti avancé de la Révolution, contre ceux

qu'ils accusaient de chercher à établir leur pouvoir dictatorial. Ils y gagnèrent d'être de leur côté accusés injustement de vouloir le bouleversement de la France par rétablissement d'un système de fédéralisme, contraire au principe de l'unité nationale fermement maintenu par la Révolution ^; et ils y perdirent tout leur crédit.

Dans sa première séance, le 21 septembre, la Convention proroge les fonctions du conseil exécutif, composé des ministres maintenus en fonction; dès le 29, Mathieu communique son projet de décret sur l'organisation des comités. — Le 1®' janvier est votée l'organisation du comité de défense générale, chargé d'assister les ministres et enfin, le 22 mars est organisé le comité de salut public, dont l'autorité est presque

1. Ce qui montre comment c'est de l'ignorance que procède le désordre des idées, ce qui prouve que tout le danger, qu'il vienne du socialisme radical ou de la réaction, est dans la destruction des principes mêmes de la Révolution, battus en brèche par les intransigeants, c'est ce fait : que les défenseurs libéraux de Tautonomie communale reviennent, sans se douter de ce qu'ils font, au système destructeur de l'unité nationale, que la Convention, pour la grandeur de la France, défendit avec tant d'emportement, quand elle la crut menacée, qu'elle tourna contre elle-même les premiers actes de violence de sa fureur patriotique.

L'accusation portée contre les Girondins ne se justifie pas; mais ils apportaient dans la Convention, et les excès de la Commune les poussaient à exagérer le sens de l'antagonisme dont ils aggravaient la portée, ils apportaient l'influence des départements, qu'ils voulaient dresser contre celle de Paris ; Terreur était qu'ils ne comprissent pas comment, quelque responsabilité particulière qu'on pût imputer à Paris, Paris, dans les circonstances, c'était l'unité nationale ! En 1871, on voit apparaître tout de suite la même pensée d'antagonisme : la majorité des représentants reprend la thèse départementale de la Gironde; mais, cette fois, on n'en veut pas à 'Paris de ce qui est arrivé sans doute, on lui en veut de ce qui va advenir!

discrétionnaire; puis, par l'organisation du Gouvernement provisoire révolutionnaire, la Convention prend en main le pouvoir exécutif et ouvre Tère de la dicta* ture des comités, qui s'exercera même contre les délégataires de la souveraineté, môme contre les représentants du peuple, et s'exercera au nom du salut public.

L'Assemblée nationale réunie àBordeaux le 12 février 1871, reçoit le 13 la remise des pouvoirs du Gouvernement de la défense et la démission des ministres, qui doivent rester en fonction jusqu'à ce qu'il ait été pourvu à leur remplacement. Le 16 est déposée la proposition de nomination de M. Thiers, adoptée le 17, à la presque unanimité, dans les termes suivants :

« L'Assemblée nationale, dépositaire de l'autorité « souveraine,

« Considérant qu'il importe en attendant qu'il soit « statué sur les institutions de la France, de pourvoir « immédiatement aux nécessités du Gouvernement et « à la conduite des négociations,

Décrète :

« M. Thiers est nommé chef du pouvoir exécutif de « la République française. Il exercera ses fonctions « sous l'autorité de l'Assemblée nationale, avec le « concours des ministres, qu'il aura choisis, et qu'il « présidera. »

Ainsi l'Assemblée, contrainte, comme l'avait été la Convention, de pourvoir immédiatement à l'établissement du mode, suivant lequel elle exercera le pouvoir exécutif, recourt au procédé môme de la Convention: le Président du conseil des ministres gouvernera soms

l'autorité de l'Assemblée, comme gouvernaient sous son autorité les comités de la Convention ; et c'est parce qu'on n'a été frappé que de la différence apparente de la forme, qui n'est rien auprès de l'analogie de situation, qu'on n'a pas compris combien était rationnelle l'incessante intervention du Président dans les délibérations de l'Assemblée. M. Thiers ne pouvait engager que la responsabilité de l'Assemblée, e^ non la sienne, de même que les comités n'engageaient que la responsabilité de la Convention, d'où émanaient à chaque instant leurs pouvoirs ; sa situation obligeait M. Thiers à user de toute son influence «pour forcer à l'occasion la main à l'Assemblée,» et il agissait ainsi, comme les comités agissaient sur la Convention ; et, pendant toute la période critique de réparation, son opinion devait exercer moralement une pression légitime sur l'Assemblée, parce qu'il était en situation de juger les faits et leurs conséquences éventuelles, mieux qu'elle ne l'eût fait elle-même, étant placé pour les voir de plus haut ; mais, de même que les comités étaient dans la main de la Convention, l'Assemblée nationale gardait toujours le pouvoir qu'elle n'avait pas le droit d'aliéner, et qui rendait illusoires les garanties de durée, stipulées dans la Constitution Rivet ^

1. La combinaison constitutionnelle, appelée Constitution Rivet, votée le 31 août 1871, après trois jours de discussion sur le pouvoir constituant deTAssenriblée, transformait M. Thiers en Président de la République^ attachait la durée de ses pouvoirs à celle de l'Assemblée elle-même et instituait un ordre politique dont la solidité n'était qu'apparente; l'importance de la discussion sur le pouvoir constituant venait de ce qu'en prétendaient tirer ceux qui pensaient s'arroger le droit de restaurer la monarchie. Il eût été illégal d'aller jusque-là, parce que les mandataires de la souveraineté du peuple n'avaient pas reçu le mandat de l'alié-

et dans ses autres arrangements prétendus constitutionnels, le pouvoir de briser Torganisation du gouvernement, qu'elle avait institué, ainsi qu'il le fut prouvé, lorsque la Révolution morale du 24 mai 1873 vint donner un pendant à celle du 9 thermidor ^.

L'erreur commise sur la nature des attributions conférées au chef du pouvoir exécutif, transformé en Président de la République, le 31 août 1871, devait pousser les partis, que gênait son intervention incessante et rationnelle, à chercher une combinaison, par laquelle on Teût amoindri; quelle qu'elle eût été d'ailleurs, elle ne pouvait offrir plus de garanties de stabilité. La troisième forme donnée constitutionnellement au pouvoir du Président, par l'Assemblée, qui suivait ainsi à la lettre les traditions de la Convention, fut établie, le 13 mars 1873, à la suite d'une série de tentatives, qui aboutirent à l'acceptation, ce jour-là, du projet de la commission des trente ; cette commission avait reçu, le 5 décembre, le mandat de préparer un projet de loi 7'églant les attributions des pouvom publics et la condition de la responsabilité ministérielle^ (proposition Dufaure) ; la loi du 13 mars confiait au gouvernement le soin de préparer les projets de lois

ner. Mais, de ce que la République était strictement de droit, il était exagéré de conclure que la Convention nationale, qu^était l'Assemblée, n'avait pas le droit de la constituer, en organisant les pouvoirs publics et en rap])clant les principes, ce qu'il est juste de reconnaître qu'elle oublia de faire.

1. Si l'on s'en tient à Tapparcnce, la comparaison semblera peu exacte : Robespierre se serait désespérément accroché au pouvoir ; en réalité, au 24 mai, le Président devait se démettre au risque d'être cassé, ce qui était dans la logique de la situation, puisque la majorité de l'Assemblée, n'ayant plus besoin de son concours, se séparait de lui.

constitutionnelles, que la commission des Trente avait, le 19 février, proposé de lui transmettre. . On voulait écarter M. Thiers, en faire un Président absolument effacé par la responsabilité effective de ses ministres, et n'ayant plus accès à l'Assemblée que dans certains cas et sous certaines formes; on tenait surtout à reculer la dissolution, que Topinion réclamait impérieusement. En passant au Gouvernement le mandat de préparer les lois constitutionnelles, il était si bien dans les intentions de la majorité d'en différer la promulgation, que le 24 mai ne fut suscité que par le dépôt du projet, qui avait été fait le 19, ce qui était de la part du Gouvernement une mise en demeure de s'exécuter un peu indiscrète. Le prétexte des élections républicaines, de celle de Paris en particulier et la prétendue nécessité de calmer l'opinion se trouvèrent comme à point ; mais à défaut du radicalisme à redouter, on eût bien trouvé autre chose.

La Présidence constitutionnelle instituée le 13 mars, après avoir duré deux mois et dix jours, prenait fin par la démission du Président. La nouvelle évolution du 24 mai 1873, prouve que la majorité réactionnaire n'avait d'autre souci que celui de perpétuer l'Assemblée ; en se retournant, elle pensait en imposer sur les mobiles qui la faisait agir; mais rien ne justifiait la prorogation de son mandat, alors que tout étant bien fini en ce qui concernait la libération du territoire et l'œuvre politique de réparation, elle n'avait plus qu'à constituer et à disparaître. — La Convention avait eu du moins en pareille situation, à se réclamer des circonstances difficiles, dans lesquelles l'intérêt de la France exigeait impérieusement qu'elle ne dé-

sertât pas le poste dangereux où elle était placée.

Avant d'insister sur ce qu'il y a entre le 9 thermidor et le 24 mai, d'analogie frappante, quis'aperçoit surtout quand en compare les résultats presque identiques et immédiats, il importe de montrer que l'Assemblée de 1871 a bien été une véritable Convention, parce qu'elle a résolu et par les mêmes procédés, des difficultés analogues à celles qu'avait vaincues la Convention.

Le pouvoir délégué à M. Thiers, l'Assemblée lui laisse la haute main et toute la responsabilité^ et il se sert de son pouvoir avec assez de bonheur pour résoudre toutes les difficultés. Les comités avaient chassé l'ennemi et vaincu l'insurrection ; il résout la question de la Commune et aplanit les difficultés suscitées dans l'armée ; il négocie les emprunts et avance la libération du territoire ; et l'on ne peut méconnaître que l'Assemblée, qui lui prête efficacement son appui, se trouve bien et de l'énergie qu'il déploie et des fécondes ressources de son esprit. Pour assurer son œuvre le despotisme d'une partie de la Convention, celle qui sauvera la France, ne recule devant rien, de 1871 à 1873, les circonstances et les mœurs étant différentes, on n'a pas à chercher de résultats dans le recours aux moyens d'épuration de l'Assemblée ; mais la solution éventuelle se préparc par le changement d'équilibre des forces, qui s'opposent dans le Parlement et les

1. Si bien même que, lorsqu'il fut question du deuxième emprunt pour hâter la libération du territoire, TAssembléo doutant du succès, en avait laissé toute la responsabilité au gouvernement (9 juillet 187;?). D'où suivit, le 17 mars 1873, Tincident sur le vote : que M. Thiers avait bien mérité de la patrie.

élections partielles neutralisent, en y faisant entrer, du 2 juillet 1871 au 11 mars 1873 S 128 républicains, les forces numériques des partis réactionnaires, que la Commune n'avait pas calomniés en les accusant de ne chercher qu'à saisir le moment de restaurer la monarchie. — Si la restauration , tentée après la chute de M. Thiers avait pu être essayée plus tôt, la majorité était assurée. La tentative fut ajournée sans doute parce qu'elle n'était guère possible avant la libération du territoire, qui devait laisser au Roi une situation plus enviable, mais on ne peut méconnaître que la présence au pouvoir de M. Thiers était gênante et, s'il a contribué à la faire différer, il mérite la haine des monarchistes, dont les chances diminuaient chaque jour. Contre cette épuration de l'esprit de l'Assemblée, qu'assuraient les élections successives, on pouvait essayer de la modification du procédé électoral, et il ne serait pas téméraire de supposer qu'on dût y penser ^ ; mais c'eût été de la part des membres de l'Assemblée, infirmer formellement la valeur de leur mandat, qu'ils auraient ainsi déclaré avoir reçu dans une forme vicieuse et c'eût été dangereux, au moment où l'opinion souhaitait impatiemment la fin de toutes ces entreprises contre l'ordre politique établi en fait. — On remit la modification de la législation électorale au dernier jour et la France était si fatiguée de leurs inutiles efforts, que le scrutin d'arrondissement devait servir, encore moins bien que l'autre, l'intérêt des réactionnaires. — Donc, de même que les

1. Voir note 6, Résultats des élections partielles du 2 juillet 1871 auW mai 1873, et Appendice.