CHAPITRE XXV

IMPORTANCE CONSTITUTIONNELLE DE LA LÉGISLATION ELEC- TORALE. — CONSÉQUENCES RÉVOLUTIONNAIRES DE SON IN- STABILITÉ.

« La volonté du souverain est le souverain lui-même. « Les lois qui établissent le droit de suffrage sont donc (( fondamentales dans le gouvernement de la démo- « cratie. » (Montesquieu, Esprit des /o2s,liv. II, ch. II.)

Il est évident que, si quelque chose doit être eu effet dans la Constitution établie sur le principe de la souveraineté nationale, c'est la législation électorale, puisc^e l'œuvre législative accomplie par les mandataires du souverain, ne peut être qu'une sérié d'actes de la puissance souveraine.

Et c'était bien ainsi que le principe avait été coiflpris par les premiers constituants.

Les quatre premières sections du chapitre premier, du titre III, de la Constitution de 1791, forment une réglementation complète de la matière, en 30 articles ; et les articles 5 à 10, de la section II du chapitre ii, règlent Tintervention du corps électoral dans la nomination du Régent.

La Constitution du 24 juin 1793 réglemente Texercice de la souveraineté populaire, en 37 articles (de 2 à 38), qui forment un code électoral complet, et l'article IIS prévoit comment les Assemblées primaires ont rinitiative en matière de revision constitutionnelle et peuvent provoquer la tenue d'une Convention.

La Constitution de Tan III, de l'article 8 à Tarticle 43, fixe d'une manière précise la législation électorale.

S'inspirant des vrais principes, dont la reconnaissance platonique ne limitait pas les pouvoirs qu'il s'agissait d'établir, et donnait une espèce d'authencitô à l'allégation qui les faisait émaner de la souveraineté du peuple, la Constitution de l'an VIII, de l'article 2 à l'article 14, réglementait à fond et savamment l'usage du droit, qu'elle laissait au corps électoral, de s'en rapporter au Sénat, ainsi que l'établissent les articles 19, 20, 21.

Le sénatus-consulte organique de l'an X remanie constitutionnellement la législature électorale, codi-» fiée à nouveau complètement de l'article 2 à l'article 38.

L'acte additionnel aux Constitutions de l'Empirej du 22 avril 1815, apporte à la législation électorale quelques modifications libérales, de Tarticle 27 à l'article 33.

Ainsi jusqu'en 1814, la législation électorale a été constamment et tout entière dans la Constitution.

A dater de la Restauration, on trouvera toujours à côté des dispositions constitutionnelles réglementant le droit électoral, qui devrait n'être absolument réglementé que par elles, une loi, dite loi électorale, qui pourrait en effet être utile au point de vue dé la procédure et des détails d'application, mais qui a si bien empiété sur le domaine de la matière purement constitutionnelle, qu'elle a fini par être seule le fondement du droit électoral , chassé de la Constitution par les conventionnels de 1875.

Sur l'instabilité de la législation électorale, instituée par la Restauration et que les gouvernements suivants s'empressèrent de garder, du moins en partie, dans un intérêt politique, se sont greffées toutes les crises, qu'ils eurent à traverser et toutes le révolutions par lesquelles ils furent emportés.

Gouvernement de la Restauration,

La législation électorale presque complète, édictée par les articles 36 à 42 de la Charte de 1814, octroyée le 4 juin 1814, mais que le Roi eut le tort de ne jurer que le 16 mars 1815 S quatre jour avant la rentrée de Napoléon aux Tuileries, était presque infirmée par l'article 35: «La Chambre des députés sera composée des « députés élus par les collèges électoraux dont Torga- « nisation sera déterminée par des lois. » Cet article donnait d'autant mieux au Gouvernement le droit de modifier par les procédés d'application, la législation

l. Elle pouvait n'être tenue pour l'engager qu'à ce prix.

électorale constitutionnelle, que la Charte n'avait même pas dit si l'élection serait ou non directe, ce à quoi les précédents donnaient pourtant une grande importance.

Afin de faire sentir quelles funestes conséquences devaient résulter, pour le Gouvernement de la Restauration, de l'instabilité de la législation électorale , qu'il devait être tenté d'améliorer encore, même lors qu'elle lui donnait les majorités formidables qui, de 1820 à 1824, réduisaient l'opposition au nombre de dix-sept députés, il suffira de rappeler sommairement toutes les variations qui devaient amener son renversement.

Du 13 juillet 181 S au 26 juillet 1830, cinq fois la question de remaniement de la législation électorale fut posée sans résultat, et chaque fois détermina une crise parlementaire. Les élections de 1815 et de 1816 s'étaient faites à deux degrés sur l'organisation des collèges de l'Empire, conservée à titre provisoire; la loi libérale du 5 février 1817 fut remplacée le 29 juin 1820, par la loi du double vote ; le 9 juin 1824, fut portée la loi électorale de la septennalité. L'organisation des collèges électoraux fut remaniée deux fois ; cinq fois la Chambre des députés finit par voie de dissolution, et il fallut recourir, à trois reprises, au système des fournées et nommer ainsi cent soixante et un pairs, pour garder la majorité même dans la Chambre haute. (Voir Appendice, Législation électorale, 1814 à 1830.)

L'ordonnance du 13 juillet 1815 n'avait pas violé la Charte octroyée, puisqu'elle l'avait modifiée dans le sens libéral.

La loi de la septennalité du 9 juin 1824, l'avait sérieusement entamée.

La mainmise du pouvoir royal sur la législation électorale était dangereuse, à cause de Tentraînement, qui était fatal : au 25 juillet 1830, les modifications avaient été si fréquentes et avaient si bien servi les intérêts du Gouvernement, que Charles X n'était plus en position de trouver bien exactement les limites de son droit; et il est probable qu'il ne croyait pas violer la Charte, en dissolvant une Chambre non constituée et en attachant le sens qu'il lui prêtait, au pouvoir qu'avait, de par l'article 14, le Roi de faire des ordoanances, pour la sûreté de l'Etat.

Monarchie constitutionnelle de 1830.

La Charte du 7 août 1830 laisse en réalité toute la législation électorale hors de la Constitution ; en ce sens elle va bien plus loin que la Charte de 1814, et l'on peut même accuser ceux qui l'avaient rédigée, d'avoir manqué de loyauté, en se taisant sur le quantum censitaire, admis seulement en principe et que la loi devait fixer (art. 33).

La législation électorale est toute dans la loi du 19 avril 1831, sur les élections à la Chambre des députés, et en fait le principe de sa variabilité est aussi absolument réservé que possible. Le Gouvernement de Louis-Philippe sera emporté à son tour par les incidents qu'aura soulevés la question de réforme de la législation électorale ; mais ce ne sera pas pour être tombé dans les mêmes excès que le Gouvernement précédent, ce sera pour la raison contraire, pour

n'avoir pas tiré de la mobilité de la législation même, le moyen de la soumettre à la plus simple amélioration, pour n'avoir pas compris que les revendications étaient légitimes, précisément parce que la loi n'avait pas le caractère immuable d'une disposition constitutionnelle.

La loi électorale du 19 avril 1831 resta en vigueur jusqu'à la Révolution de février ; elle prêtait, surtout dans son application, à bien des critiques légitimes, que résumait éloquemment la pétition à MM. les députés, du mois de juillet 1847. (Voir ci Appendice, Législation électorale^ 1830 à 1848.) Cette loi de 1831, à laquelle tenait si obstinément le gouvernement, qu'il fermait les yeux sur l'impérieuse néces-j site de la réforme, n'avait pourtant pas assuré une si prisable tranquillité : les cinq législatures, du 23 juillet 1831 au 4 juillet 1846, avaient été toutes closes par voie de dissolution. (Voir note 5, Clôtures par dissolution,)

La septième législature, ouverte le 19 août 1846, devait être emportée par la Révolution, après avoir vu élever au dernier degré d'importance, cette question de réforme électorale, sur laquelle tombait à son tour la monarchie de 1830.

République de 1848.

Gomme les deux gouvernements précédents, c'est sur la question électorale que devait tomber l'ordre politique, établi par la Constitution du 4 novembre

La législation électorale était tout entière dans la

Constitution, sauf l'énumération des causes d'incapacité réservée par l'article 27 à la loi électorale ; mais elle était incomplète, à cause de l'omission de la clause de durée du domicile nécessaire pour l'électorat.

La loi du 15 mars 1849, en comblant cette lacune, laissée sans doute à dessein, donnait le droit, à l'égard de la condition, qu'elle avait fixée à six mois, de la modifier par simple mesure législative. C'est ce que fit la loi du 31 mai 1850, qui priva trois millions d'électeurs de leurs droits, en portant les conditions de domicile de six mois à trois ans. (Voir Appendice, Législation électorale de 1848 «1851).

L'impopularité de l'Assemblée nationale législative était assurément la cause qui avait le plus contribué à rendre possible le succès du coup d'État et, cette impopularité, elle la devait surtout à l'acte, par lequel elle avait osé mutiler le suffrage universel ; on peut affirmer que c'est la loi du 31 mai, habilement exploitée, qui a été la meilleure arme des hommes du 2 décembre ; c'est donc bien la question électorale qui renversa la République à son tour.

Deuxième Empire,

En allant au fond des choses, on sentira que la législation électorale du second Empire a été aussi la principale cause de sa perte.

Cette législation, comme celle du Consulat et du premier Empire, échappe au reproche qu'ont mérité les trois législations précédentes ; elle n'est pas dans la loi, elle est bien dans la Constitution ; avec la faci-

lité,que les deux Empereurs avaient, de remanier les dispositions constitutionnelles par les sénatus-consultes, ils pouvaient laisser à la législation électorale toute la mobilité nécessaire à leurs visées politiques, sans la mettre hors de la Constitution.

D'ailleurs, si la législation électorale du second Empire a contribué à sa ruine, ce n'est pas parce qu'il fût fait abus du droit qu'on avait de la modifier, c'est parce qu'elle était si vicieuse que le malheur fut précisément qu'on la conservât. Napoléon P^ avait jeu ses muets. Napoléon III eût les siens, avec cette aggravation, qu'il tenait à être approuvé et semblait faire grand cas des applaudissements qui l'encourageaient; tout était combiné en vue de ce seul résultat. Avec les procédés de pression morale de l'administration faisant appel aux intérêts à satisfaire, avec les candidatures officielles, avec le système de silence, poussé d'abord si loin qu'il fallût bien revenir à la tradition des comptes rendus, qui permettent aux commettants d'avoir quelque idée des opinions et du jugement de leurs mandataires, le Gouvernement impérial n'avait aucuns rapports avec l'opinion. L'horreur de la contradiction empêchait Napoléon III de comprendre quels risques il courait de s'égarer, et l'on peut croire tout au moins que certaines imprudences eussent été évitées, si le bon sens public avait trouvé, dans la composition plus loyale et plus intelligente du Parlement, le moyen de se faire entendre.

La législation électorale de Napoléon III l'a perdu ; elle n'était même pas bonne pour lui donner une Chambre, à laquelle il eût pu sincèrement demander un avis et qui, le cas échéant, eût pris sa part de res-

ponsabilité ; et sa chute, c'est véritablement lui qui Ta préparée, parce qu'il n'a fait servir qu'à aggraver son isolement réel et ses préventions, une institution politique, dont le but est de tenir unis le peuple et les gouvernants, dont l'utilité est de neutraliser, en le renseignant mieux, les infatuations du pouvoir.

République constitutionnelle de 1876.

En mettant hors de la Constitution, sauf le principe du suffrage universel, toute la législation électorale de composition de la Chambre des députés, les constituants de 187S ont faussé les principes. La loi de composition du Sénat est attentatoire à la souveraineté nationale. (Voir ci Appendice, Législation électorale de 1875.)

Depuis que cette organisation constitutionnelle de 187 S, la plus mauvaise qui ait jamais été mise en pratique, est à l'essai, les difficultés les plus sérieuses sont venues de la manière dont y est conçue la réalité des droits électoraux.

Elaborée par des gens qui ne rêvaient que la destruction de la République, cette Constitution ne peut servir qu'à assurer le résultat, en vue duquel ils prétendaient l'appliquer, et il n'est pas difficile de prévoir qu'elle disparaîtra prochainement. Le risque est qu'on se méprenne sur la nature des vices, qui la mettent en contradiction avec le principe de la souveraineté, qu'on ne sente pas qu'il la faut réformer parce que c'est l'état de Gouvernement révolutionnaire qu'elle consacre, et que le système même des deux Chambres soit malheureusement emporté parle

mouvement qui la détruira. En tous cas la législation électorale qu'elle a établie, la voue à la plus prochaine destruction, s'il est permis de trouver quelque enseignement dans les expériences du passé, et d'affirmer que le système d'élection au 3® et au 4® degré, emprunté à la Constitution de l'an VIII pour la composition du Sénat, n'avait été compris que pour ruiner le principe même de la souveraineté du peuple.