CHAPITRE XXXV

LES CHAMBRES RÉUNIES EN ASSEMBLÉE NATIONALE, PEUVENT FAIRE LA CONSTITUTION DÉFINITIVE , A LA CONDITION qu'elle SOIT PLÉBISCITÉ!:. — CRITIQUE DE LA CLAUSE DE REVISION DE LA LOI CONSTITUTIONNELLE DE 1875.

La portée des garanties, qui doivent couvrir les grands intérêts engagés dans la solution des questions d*organisation constitutionnelle, est facile à déterminer au nom des principes et les Constitutions antérieures donnent le moyen de résoudre toutes les difficultés.

L'Assemblée nationale, formée en vertu de l'article 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, peut et doit entreprendre de donner à la France sa Constitution définitive ; aucune contestation ne pourra se dresser contre la légalité de l'œuvre qu'elle aura accomplie, quand le plébiscite l'aura ratifiée.

La simplification des moyens à employer pour sortir de la situation, que crée à la France l'état défectueux de son organisation constitutionnelle, est ce qu'il importe de trouver tout d'abord. Dès que le Parlement sera frappé de la nécessité d'assurer enfin l'avenir, il sentira par quelle simplicité de moyens la France peut être dotée, en un mois, de la Constitution la plus parfaite, qu'une commission intelligente aura édifiée en huit jours de travail.

Avant d'exposer les objections qui pourraient se dresser contre la légitimité de l'extension donnée par

-278 81X1EMB PARTIE.

TAssemblée nationale à son pouvoir constituant, il importe de ramener à ce qu'elles seront réellement les difficultés de Tœuvre à entreprendre, et de montrer à quoi se réduisent les dangers à éviter et les risques que trop de hâte donnerait à courir.

1° réduction a leur valeur des difficultés de l'oeuvre d'Élaboration constitutionnelle.

Si Ton examine attentivement les divers intérêts qui doivent être constitutionnellement préservés, on comprendra qu'ils se réduisent à ceux du souverain et à ceux de l'Etat; et que la manière d'assurer leur préservation est dans la détermination rigoureuse de la portée des droits conférés à chacun des mandataires à qui la garde en est confiée. De la nature môme des choses résulteront ainsi les droits du souverain, les droits de l'Etat et, de la nature des délégations de mandat, les droits des pouvoirs publics.

La solution de toutes les difficultés sera facile à trouver , avec les données de l'expérience qu*ont acquise, le plus souvent à leur détriment, les constituants du passé, par l'application des principes généraux du chapitre précédent à l'examen du rapport, dans lequel vont se trouver, les unes avec les autres, les diverses forces à instituer pour maintenir la cohésion des éléments constitutifs de rÂssociation nationale.

Droits du souverain.

Ce sont évidemment ceux qu'il faut mettre d'abord à l'abri de toute atteinte, puisque c'est du respect

absolu qu'on aura pour eux que dépendra l'importance de la fonction donnée dans l'organisme politique au principe de souveraineté, à celui-Jà même qui doit lui servir de fondement.

Les droits des citoyens peuvent être rappelés sommairement, par simple renvoi aux principes ; la Constitution fondée sur la souveraineté nationale n'a pas à édicter de garanties préservativesdes droits du souverain , puisque c'est de lui qu'émanent tous les pouvoirs, partant toute l'autorité, en face de laquelle ne sont dressés que les droits publics qui l'ont déléguée»

Mais si le souverain a tous les droits et délègue tous les pouvoirs, il importe que soit déterminée la forme dans laquelle s'exercera son autorité : la législation électorale réglementera constitutionnellement l'exercice du droit, par lequel le souverain déléguera temporairement ses pouvoirs ; la législation plébiscitaire, en déterminant le mode d'intervention directe du souverain, le mettra en garde contre le danger de détourner le moyen de l'usage auquel il doit être exclusivement employé, et de le faire servir à la destruction même de ses droits de souverain.

Droits de VÉtat,

L'État est la nation considérée comme puissance politique; c'est comme sa personnalité morale, ayant ses titres dans le passé et devant qui l'avenir est ouvert ; la prospérité actuelle importe évidemment à l'État, mais c'est par les garanties qu'elle offre au développeraient ultérieur de ses intérêts. La nation et tous les mandataires chargés des pouvoirs publics

ont évidemment dans le présent un intérêt si important, qu'il faut constitutionnellement faire sa part de droits à l'Etat, afin d'être sûr que les intérêts actuels ne risqueront, que dans une certaine mesure» défaire imprudemment compromettre ceux de l'avenir.

Il importe d'ailleurs, en faisant sa part à TÉtat, de limiter les droits au nom desquels son intérêt légitimerait certains actes en quête de justifications politiques; il importe surtout de restreindre les droits qui seraient, en son nom, dirigés contre la liberté individuelle; les raisons d'Etat ne sont le plus souvent

que des prétextes et l'Etat n'est pas fait pour jouer le rôle de répartiteur et de justicier, que certains utopistes ont rêvé pour lui et que se délèguent à euxmêmes les hommes providentiels. Les droits de TÉtat. sont nuls dans le présent, mais ses intérêts dans l'avenir importent à la grandeur nationale, à tel titre qu'il faut constitutionnellement que ses propres droits soient préservés,

La plus grande difficulté étant celle de distinguer dans la conduite des afiaires les droits proprement dits de l'État et ceux du gouvernement, le plus grand risque est que les délégataires des pouvoirs du souverain se trompent dans la détermination des véritables intérêts nationaux, qui ne sont pas toujours ceux qui importent au moment; les dispositions constitutionnelles doivent réduire prudemment à ce qui est strictement inévitable, les engagements éventuels et entourer de toutes les garanties les actes ({uicompromeltent et limitent la liberté du souverain.

Droits des pouvoirs publics.

Les droits qui sont donnés par délégation, sont bien plus faciles à déterminer que les droits du souverain et ceux de l'Etat ; ils sont tout entiers et exclusivement dans la Constitution, qui les étend ou les diminue au nom du seul intérêt qu'il peut y avoir à préserver les autres droits.

Entre tous les droits, les plus importants sont ceux qui procèdent de la délégation du pouvoir constituant, puisque l'usage n'en peut être fait que sur la loi fondamentale, qu'il s'agit surtout de ne pas altérer. L'idée politique la plus renversante qu'on ait jamais trouvée, a été celle du prince Président, de se faire décerner, en décembre 1851, le pouvoir constituant de la nation !

Dans la Constitution définitive, le pouvoir constituant doit être presque en permanence, étant donnée la clause de revision ; toute la difficulté est de concilier la stabilité delà Constitution avec le respect du principe, qui empêche qu'elle ne soit immuable.

Les droits de tous les délégataires des pouvoirs du souverain sont faciles à fixer et doivent reposer sur les deux principes: que le mandat soit temporaire, que le mandataire soit responsable.

2° L*ASSKMBLÉE NATlONALK FORMÉE PAR LA RÉUNION DU SÉxNAT KT DE LA CHAMBRE DES DÉPUTÉS, PEUT ET DOIT FAIUE LA CONSÏITLTION.

Le pouvoir constituant peut être exercé par une Convention ou une Assemblée spéciale, ainsi qu'il a été exposé au chapitre v (voir ci p. 45).

Il faut reconnaître que le recours à un tel moyen risquerait d'inquiéter Topinionet, pour rendre acceptable le remaniement de la Constitution, il importe de proposer un procédé plus simplifié et moins dangereux.

La tenue d'un Congrès formé par la réunion des deux Chambres en vue de faire la Constitution, ne serait évidemment pas à l'abri de toute critique; il semble que l'œuvre entreprise par lui, dépasserait la mesure des modifications prévues à l'article 8, de la loi constitutionnelle du 23 février 1875, qui prévoit pourtant la revision des lois constitutionnelles en tout ou en partie.

Mais il est certain que la nécessité s'impose impérieusement de donner enfin à la République une Constitution établie rationnellement sur le principe fondamental de la souveraineté du peuple;

Mais rien ne se pourra faire autrement ;

Mais il est évident que les mandataires du suffrage universel ont le droit d'user du pouvoir constituant et, à cet égard , dans le contrat passé entre eux et leurs commettants, ce droit, avec toute l'extension que lui donne l'article 8, se trouve formellement reconnu, puisqu'il était au préalable constitutionnellement établi ;

Mais, à supposer que les constituants exagèrent on peu la portée de leur droit en faisant toute la Constitution, le droit de la remanier sera réservé au souverain. La Constitution, de quelque part que viennent les pouvoirs de ceux qui la feront et quelle que soit l'étendue de leurs droits, ne peut être légale que sou» la réserve expresse qu'y soit incluse la clause de re vision.

Enfin, si la Gonstitulion est ensuite ratifiée plébiscitairement, aucune objection ne pourra tenir devant l'acceptation directe du souverain, qui se prononcera en connaissance de cause et après avoir suivi attentivement les débats.

Mais il faut accepter l'impérieuse nécessité du recours à la ratification et rentrer dans le droit qu'avaient établi, à l'unanimité, les membres de la Convention nationale ; parce que, ainsi que va le montrer la critique de l'article 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, la clause de revision n'est applicable que dans les conditions données par le droit plébiscitaire, qui en fait remet à la souveraineté nationale l'exercice direct du pouvoir constituant.

Critique de la clause constitutionnelle de revision

de la loi de 1875.

Si résolue que fut la majorité de l'Assemblée nationale de 1871 délaisser, par l'indétermination de l'état constitutionnel de la France, la porte ouverte à toutes les éventualités, elle ne pouvait éviter de traiter le point de droit de la revision ; l'habileté avec laquelle la rédaction allait être trouvée, devait d'ailleurs s'inspirer du souci de ménager toutes les espérances fondées sur le désordre, dont il s'agissait de faire une institution constitutionnelle immuable.

Voici sur quels termes l'accord se fit entre les partis : « Les Chambres auront le droit, par délibérations « séparées, prises dans chacune à la majorité des « voix, soit spontanément, soit sur la demande du « Président de la République, de déclarer qu'il y a « lieu de reviser les lois constitutionnelles. »

« Après que chacune des deux Chambres aura pris « cette résolution , elles se réuniront en Assemblée « nationale pour procéder à la revision.

« Les délibérations portant re vision des lois consti- « tutionnelles, en tout ou en partie, devront être prises « à la majorité absolue des membres composant TAs- « semblée nationale... »

(Lot constitutionnelle sur r organisation des pouvoirs publics, du 25 février 1875. — Article 8.)

Rien dans cette rédaction ne limite Tabsolu pouvoir constituant du Congrès formé par la réunion des deux Chambres ; et même le paragraphe 3 lui confère le droit de changer complètement la Constitution.

Il est en effet probable que c'est à la préméditation de rendre absolument impossible la tenue du Congrès et par suite l'amélioration de la Constitution, qu'on peut imputer la responsabilité d'une détermination du droit, si vague et si étendue qu'elle le rend inapplicable, les pouvoirs du Congrès n'ayant à être dans aucun rapport avec les actes législatifs qui l'auront convoqué.

Mais, quelles qu'aient été les intentions de l'Assemblée nationale , pour peu qu'on voie les choses de haut, il apparaît qu'aucune rédaction ne pouvait être plus heureusement inspirée.

Les constituants de 1875 pouvaient confier la revision à une Convention ou à une Assemblée spéciale (voir chap. v, p. 46); ils adoptèrent le procédé ingénieux, qui transforme à un certain moment le mandat législatif en mandat constituant. Mais , s'il ne s'agit que d'une fiction constitutionnelle, il faut qu'elle soit entourée des garanties les plus sérieuses; mais le

Congrès doit au moins jouir des droits, qu'on ne contesterait pas à une Assemblée spéciale, dont les pouvoirs absolus n'auraient pas à être limités par les restrictions des préliminaires législatifs de convocation du corps électoral ; mais, si les sénateurs et les députés ont le pouvoir constituant, ce n'est ni dans la Chambre, ni au Sénat ; ils ne l'acquièrent évidemment qu'au moment où le Congrès se constitue.

Il pourra advenir que la presque unanimité des sénateurs et des députés limite d'un commun accord les modifications à proposer au Congrès. Mais les constituants de 1875, dans le cas où il n'y aurait qu'un seul dissident, ont fait réserve du droit absolu qu'il a de saisir l'Assemblée de toute question constitutionnelle qu'il lui plaira de soulever ; et il répugne à la raison d'admettre que les délégataires du pouvoir constituant traiteraient leur mandat avec cette légèreté, d'apporter dans le Congrès, de quelque argument qu'il s'agisse, l'immuable parti pris de n'entendre à rien, qu'implique le mandat impératif, et qui se couvrirait de leurs prétendus engagements préalables.

Si l'ordre du jour de l'Assemblée constituante, formée des deux Chambres réunies en Congrès, était renfermé à l'avance dans des limites fixées par l'accord des Chambres et s'il était possible sur ces données qu'on touchât à la Constitution, la Constitution ne serait qu'une loi comme toutes les autres, la Constitution n'existerait plus. L'accord des deux Chambres abroge et modifie toutes les lois ; ce n'est pas la vaine formalité de la réunion solennelle de la Chambre d'enregistrement, que constituait dans ce cas le Gon-

grès, qui suffirait pour donner à la loi constitutionnelle le caractère qui doit la distinguer de toutes les autres !

Les termes de l'article 8 n'autorisent pas d'aillean à supposer que l'accord des Chambres implique que la moindre restriction des droits du Congrès ait eu k se faiie prendre en considération ; il ne fait pas plus mention de la portée des résolutions à prendre par elles, que de l'ordre du jour à fixer par le Congrès. Ce n'est pas la Constitution, qui cherche à établir la moindre relation entre les actes législatifs et les conséquences constitutionnelles qui en résulteront, c'est la nature même des conditions faites à l'existence éventuelle du pouvoir constituant et à la réalité du pouvoir législatif, qui prouve la nécessité du rapport à instituer entre leurs actes successifs (voir ch. v, p. 47).

La revision fondée sur l'accord restrictif préalable ruine la Constitution, et la revision ne peut s'accomplir que sur l'accord préalable; voilà la situation que créent d'une part la réalité des faits et de l'antre l'absolue nécessité do respecter le principe.

La conciliation de cette antinomie ne peut être donnée que par le retour constitutionnel au droit plébiscitaire, qui enlèvera au Congrès le pouvoir constituant et lui attribuera la seule fonction, qui doive lui être confiée : celle de préparer la modification constitutionnelle, que le souverain portera lui-même sur les données qu'il aura élaborées et qu'il lui aura soumises ^

1. L'exercice du droit plébiscitaire est ainsi ramené aux conditions normales énoncées aux chapitres vi et vni. (Voir p. 56

ot T..)

Avec cette combinaison rationnelle, chacune des deux Chambres aura le droit de spécifier dans quelles limites elle trouve opportun de renfermer Tétude de la revision éventuelle; on ne proposera à la souveraineté nationale de reviser que les articles de la Constitution, qu'il paraîtra aux deux Chambres nécessaires de modifier; mais la loi constitutionnelle gardera le caractère essentiel qui doit la placer au-dessus de toutes les autres, le Parlement réuni en Congrès n'ayant à émettre, à Tégard de ce qui va la changer, qu'un avis préalable à soumettre à l'autorité de droit.