PÉTITION POUR LA RÉFORME

Les critiques, qu'on pouvait adresser a cette légis-

lation sont exposées dans la pétition demandant la réforme électorale, • pétition adressée à MM. les députés, pendant la période des banquets, ouverte le 10 juillet 1847 par le banquet du Château rouge, et close, le 22 février 1848, par l'interdiction du dernier banquet, critiques qu'on peut résumer ainsi :

L'expérience de seize années et l'épreuve de six élections générales (toutes précédées de dissolutions), ont montré que la loi, qui était un vrai progrès en 1830, est vicieuse, surtout par la manière dont elle est mise en pratique : dans dix collèges chaque député représente 159,106 habitants ; le troisième collège du Nord aune population de 226,012 habitants, égale à celle de neuf collèges privilégiés; dans dix collèges chaque député ne représente que 25,700 habitants.

Dix collèges ont 16,142 électeurs, ayant chacun un suffrage ; dix collèges ont 1538 électeurs ayant chacun dix suffrages 1/2. Vingt électeurs du deuxième arrondissement de Paris ne valent qu'un électeur de Saint- Claude ; et les 3000 électeurs de cet arrondissement nomment un député, élu ailleurs par cent cinquante électeurs.

Pour résumer, sur 241 ,000 électeurs inscrits, la minorité, formée de 102,000, nomme 282 députés, plus des 3/5 ; la majorité de 139,000, nomme 177 députés moins des 2/5.

Cette statistique montre combien est important dans la réalité le droit d'organisation des collèges électoraux, réservé par la Charte de 1814 et maintenu par celle de 1830.

Les pétitionnaires prétendaient avec raison que la loi ne reposait rationnellement, ni sur la population,

330 LÉGISLATION ÉLBGTORALB.

ni sur Tétendue du territoire, ni sur le quantum des contributions (bases de la législation électorale, Constitution de 1791, titre III, chap. I, sect. I, art. 2); ils lui reprochaient de ne pas réposer non plus sur la car pacité intellectuelle, la dérogation édictée à l'article 2 en faveur des membres de Tlnstitut, étant en ettéL dérisoire.

Pour les pétitionnaires, les petits collèges n'étaient que des bourgs pourris ; la porte était laissée ouverte à toutes les corruptions ; le système n'offrait aucune garantie; en 1847, sur 459 députés, 200 sont fonctionnaires, le Parlement est envahi par des hommes qui vivent de leur traitement au détriment de leur indépendance. L'article 28 de la Constitution du 4 novembre 1848, fait sentir à quel excès le mal était arrivé: « toute fonction publique rétribuée est incompatible avec letnandatde représenter du peuple. » On adressait encore à la législation établie par la loi du 19 avril 1831, le reproche de porter atteinte à la liberté^ en restreignant les choix de Télecteur par les deux conditions, du cens auquel était attaché l'éligibilité et de la gratuité du mandat.

MVOLUTION DU 24 PÉVEIBR 1848.

Actes du Gouvernement provisoire concernant la législation électorale.

Le 2 mars 1848, sur la lecture du travail préparatoire de MM. Gormenin et Isambert, « le Gouvernement « provisoire arrête en principe et à Tunanimité, que le « suffrage sera universel et direct. » (Garnier-Pagès,

Révolution de 1848, t. 1®% p. 240). Le même jour, il déclare « que le droit de timbre sur les journaux « et écrits périodiques serait suspendu dix jours avant « la convocation des assemblées électorales, powr lais- « ser aux électeurs la plus grande publicité possible. (Id. « p. 242).

Dans la séance du 4 mars, le gouvernement, après avoir examiné le projet de loi électorale article par article, décide que la population servirait seule de base, et que la France serait divisée en autant de cercles électoraux qu'il y avait de représentants à élire ; il s'agissait d'entreprendre un travail de division de la France en neuf cents circonscriptions, « sans égard aux limites départementales , » comme dit Garnier- Pagès, et impossible à faire entrer dans le cadre des divisions administratives ; aussi, dès le S, après la publication par le Moniteur de la note par laquelle il faisait savoir que les élections étaient fixées au 9 avril, le gouvernement s'aperçût-il de l'impossibilité d'entreprendre un travail, qui eût demandé un temps considérable. La nécessité s'imposant de céder à l'opinion et surtout d'écarter les difficultés, en n'ajournant pas les élections indéfiniment, il adopta le projet de Marrast, qui proposait le scrutin de liste par département, après une discussion approfondie, dans laquelle les arguments les plus sérieux durent céder devant la nécessité de recourir au seul moyen immédiatement applicable.

La note publiée le 5 mars par le Moniteur^ était ainsi conçue :

« Dans sa séance du 4 mars, le Gouvernement pro- « visoire de la République a fixé la convocation des as-

322 LIÊGISLATION ÉLECTORALS.

« semblées électorales au 9 avril prochain, et la ré- « union de TAssemblée nationale constituante au « 20 avril.

(( Il a, dans la même séance, adopté ponr principes « généraux du décret qui va être rendu :

« r Que l'Assemblée nationale décréterait la Con- « stitution; « 2" Que Télection aurait pour base la population; (( i'' Que les représentants du peuple seraient aa « nombre de neuf cents ;

« 4° Que le suffrage serait direct et universel, sans « aucune condition de cens ;

« 5° Que tous les Français âgés de vingt et un ans <( seraient électeurs, et que tous les Français âgés se- « raient éligibles ;

« 6" Que le scrutin serait secret. »

(( Signée le 5 mars, publiée le 6, la loi fut corn- « plétée le 8, par des instructions conformes aux prin- « cipes. » (M,, p. 248).

Cette loi électorale du 6 mars, développait les principes de la note publiée la veille ; le vote se faisait par listes départementales; il avait lieu au canton; les conditions de résidence étaient fixées à six mois ; l'ar^ mée était admise au vote, ainsi que les domestiques; il y avait un député par 40,000 habitants; une indemnité de 23 francs accordée aux députés rendait le mandat accessible à tous.

Les élections, que le décret du 26 mars ajourna au dimanche 23 avril, en fixant au 4 mai la réunion de r Assemblée nationale constituante, se firent sur celte loi électorale, qui est irréprochable au point de vue de l'honnêteté, qui prévoyait tout ce qui était nécessaire

la Constitution et il sera permis de modifier la clause du domicile par une simple loi.

La loi du 31 mai 1830, qui modifie la loi électorale du 15 mars 1849, préparée, présentée et soutenue par le Président de la République , est votée comme une mesure de salut public; elle étend les clauses d'incapacité, laissées à la détermination de la loi par l'article 27 de la Constitution et, par son article 2, élève les conditions de domicile dans la commune ou dans le canton, de six mois à trois ans! Environ trois millions d'électeurs sont éliminés.

Le procédé, employé d'ailleurs en vue de dépopulariser l'Assemblée, est légal en apparence seulement : il est vrai que la fixation des conditions de domicile est laissée à la loi ; mais l'article. 24 de la Constitution, qui dit que le suffrage est universel, n'est-il pas audacieusement violé par l'escobarderie de la disposition légale qui le réduit au moins d'un tiers?

Le 4 novembre 1831, le gouvernement du Président propose à l'Assemblée, en demandant l'urgence, qui est refusée, le rappel de cette loi; et le projet du gouvernement est rejeté, le 13 novembre, par cette Assemblée si impolitique qu'elle ne s'aperçoit pas qu'elle a donné dans un piège et que tout l'odieux de cette manœuvre retombe sur elle seule*

Le décret du Président de la République, du 2 décembre 1831, commence par les deux articles suivants, accolés comme pour montrer le rapport qui

les unit \

Art. !«'. L'Assemblée Hationale est dissoute.

Art. 2. Le suffrage universel est rétabli. La loi da 31 mai est abrogée.

Cette loi était donc bien une violation de la Constitution, une suppression du suffrage universel; mais le Président qui lajugeait si sévèrement après avoir pris rinitiative de la proposer, le Président, dont la responsabilité s'était engagée dans le débat d'où elle était sortie, savait bien que l'effarement empêcherait les gens de s'arrêter à ces appréciations délicates.

Son appel au peuple, au seul souverain qu'il recon' naisse en France^ se réclamant, le 2 décembre, de l'exemple donné par le premier Consul, demande qu'on lui délègue le pouvoir de faire une Constitution, sur des données qu'il indique sommairement :

(c 1° Un chef responsable nommé pour dix ans;

<( 2'» Des ministres dépendants du pouvoir exécutif seul ;

« 3° Un conseil d'Etat, formé des hommes les plus <( distingués, préparant les lois et en soutenant la « discussion devant le Corps législatif, (iV. B, Gon- « ception inspirée du Tribunat.)

« 4° Un Corps législatif discutant et votant les lois (( nommé par le suffrage universel, sans scrutin de « liste qui fausse l'élection ;

« 5° Une seconde Assemblée, formée de toutes les « illustrations du pays, pouvoir pondérateur, gar- « dien du pacte fondamental et des libertés publi* « ques. »

Et là-dessus j le plébiscite du 20 décembre lui ayant donné les pleins pouvoirs les plus absolus, il estime que la souveraineté nationale lui a abandonné léga-

lement le pouvoir constituant, et il élabore seul sa Constitution du 14 janvier et la réglementation delà législation électorale qu'elle implique.

La Constitution du \k janvier 1852, au titre V, contient quelques points seulement de la législation : rélection a pour base la population (art. 34.) — Art. 35. Il y aura un député « à raison de 35,000 éfec- « teurs. » — Art. 36. Les députés sont élus par « le suffrage universel, sans scrutin de liste. » Ils sont nommés pour six ans, ils ne reçoivent aucun traitement. Les attributions du Corps législatif sont réglées en six articles : « Art. 44. Les ministres ne « peuvent être membres du Corps législatif. » — « Art. 46. Le Président de la République convoque, « ajourne, proroge et dissout le Corps législatif. En « cas de dissolution, le Président de la République <( doit en convoquer un nouveau dans le délai de « six mois. » — Le Sénat peut proposer des modifications à la Constitution (art. 31) et les sénatusconsultes qui toucheraient aux bases de la Constitution doivent être seuls soumis à la ractification plébiscitaire (art. 32)*

Le décret organique sur rélection des députés, du 2 février 1852 (décret de la période dictatoriale) fixe le nombre des députés, dont sont privées l'Algérie et les colonies, à 261 (art. 1) ; l'article 2 divise par décret du pouvoir exécutif chaque département en circonscriptions électorales j qui seront revisées tous les cinq ans; En cas de vacance le collège électoral qui devra y pourvoir sera réuni dans le délai de six mois (art. 8).

L'électoral s'acquiert à vingt et un ans (art. 12) ; il faut une résidence de six mois dans la commune (art. 13); les articles 15 et 16 énumèrent les cas d'incapacité; les conditions de procédure pour l'inscripUon et la revision des listes, sont établies aux articles 19 à 2S. Tous les électeurs âgés de vingt-cinq ans sont éligibies (art. 26). — « Art. 29. Toute fonction publique rétri- « buée est incompatible avec le mandat dedéputéau « Corps législatif. »

A toutes ces garanties, données aux libertés publiques, dont avait parlé le programme du 2 décembre, vint se joindre la théorie morale de la candidature officielle ; comme le remarque TaxileDelord, Hisiom du Second Empire, t. P', p. 419, « sous le premier Bm- « pire, le Corps législatif, choisi parle Sénat, n'était « en réalité qu'une émanation de l'Empereur ; sous la (( nouvelle Constitution, il émanait du suffrage uni- « versel, mais le gouvernement, en désignant lui-même <( ses candidats, substituait en quelque sorte au choix « du Sénat celui de l'Administration ; » et il n*était pas malaisé de présumer qu'elle y mettrait autant de zèle!

Le 17 février 1858 sénatus-consulte qui exige le sef^ ment des candidats à la députation, La formedité éloignera bien quelques indépendants parmi ceux, qui n'auraient pris le parti de s'y soumettre qu'après leur élection. Après toutes les autres garanties, on n'aurait pas cru que ce surcroît de précaution pût être nécessaire.

Le décret du 12 mars 18S2 relatif au serment des ministres, des membres des grands corps de l'Étati des

officiers de lerre et de mer, des magistrats et des fonctionnaires, s'appliquait, comme de raison, aux députés et certains ne furent tenus hors du Parlement, que par l'aversion qu'ils auraient eue à le prêter.

Révolution du 4 septembre 1870, actes du Gouvernement de la défense nationale^ en ce qui concerne les élections.

Le 8 septembre, décret du Gouvernement de la défense nationale « qui convoque les collèges électoraux « pour le dimanche 16 octobre, à l'effet d'élire une « Assemblée nationale constituante.

« Article 2. Les élections auront lieu au scrutin de « liste, conformément à la loi du IS mars 1849.

« Art. 3. Le nombre des membres de l'Assemblée « constituante sera de sept cent cinquante... »

Le 15 septembre, décret qui règle les conditions des élections, conformément à la loi du ISmars 1849, en ce qui concerne l'éligibilité ( art. 2 ), l'option et l'indemnité ( art. 4 ) , le fonctionnement du scrutin de liste ( art. 6 ), le vote des militaires ( art. 7). La proportion est d'un représentant par 50000 habitants et fraction de plus de 30000 ( art. 3 ). Le scrutin ne durera qu'un seul jour, il sera ouvert au chef-lieu de canton et aux sections (art. 5).

Le 16 septembre, l'article 5 du décret pour les élections aux conseils municipaux, fixées au 25 septembre, avance au dimanche 2 octobre, les élections pourl'Assemblée constituante.

Le 18 septembre l'investissement de Paris était complet, le Journal officiel du 24 portait, en tête delà première colonne, la mention suivante:

3a0 LÉGISLATION ÉLEOTORALB.

1 Parii, 28 leptembra.

(( Par décision du Gouvernement de la défense nationale, et à raison des obstacles matériels apportés « à Texercice des droits électoraux parles événements « militaires, les élections municipales de Paris, fixées (( au 28 septembre, n'auront pas lieu à cette date.

(( Pour les mêmes motifs, les élections de TAssem- « blée nationale constituante, fixées au 2 octobre, « sont également ajournées. »

Par décret du Gouvernement de la défense nationale, du 28 janvier 1871, jour même de la signature de la convention d'armistice, les collèges électoraux sont convoqués, à Teffet d'éhreV Assemblée nationale^ pour le dimanche 5 février, dans le département de la Seine, et pour le mercredi 8 février, dans les autres départements. (Un décret du 2 février fixe au 8 les élections de la Seine.) Conformément à la loi du 15 mars 1849, tous les dispositifs du décret du 15 septembre 1870 sont conservés ; seulement le cas est prévu qu'en certains départements Télection doive être ajournée (art. 2), et l'incompatibilité entre les fonctions -rétribuées et le mandat de député est suspendue jusqu'à décision contraire de l'Assemblée (art. 4). Le second tour de scrutin aura lieu le quatrième jour après celui de la proclamation du résultat du premier scrutin (art. 8). Art. 11 et dernier : « L'Assemblée se « réunira à Bordeaux le 12 février. »

Ce n'est plus d'une Assemblée constituante qu'il s'agit, l'Assemblée nationale sera une Convention.

Les actes du Gouvernement de la défense nationale, qu'on peut apprécier en les critiquant au point de vue de l'opportunité, étaient inspirés par la logique et la raison. Ce que le Gouvernement de la défense avait de mieux à faire pour rester dans le droit, c'était de revenir à la législation républicaine, que le coup d'Etat avait brutalement emportée. — Au 2 décembre, c'était non la loi du io mars 1849, mais celle du 31 mai qui était en vigueur; mais cette loi avait violé la Constitution et le principe du suffrage universel, elle n'avait été qu'une machine.de guerre de la réaction.

Assemblée nationale de 1871. — Réunie à Bordeaux le 12 février 1871, l'Assemblée ajourna l'élaboration de la législation électorale et de la Constitution jusqu'au commencement de 1875.

La réaction était en majorité et les élections partielles tendaient à rétablir l'équilibre en faveur de l'opinion libérale; c'est aux résultats qu'elles donnèrent, que se rattachent toutes les crises, qui furent provoquées dans l'Assemblée. Aussi, lorsqu'on la vit, le 11 novembre 1875, trancher la question en faveur du scrutin uninominal ou par circonscriptions, par 357 contre 326, comprit-on, combien il était vrai que la majorité n'avait résisté au désir de changer un mode de scrutin, auquel elle imputait l'échec de ses candidats, que parce qu'elle tenait à s'éterniser. Voter un tel changement, c'était pour elle le suicide, car c'était impliquer qu'elle tenait pour mauvais le procédé électoral d'où elle avait tiré son mandat. Mais la logique ne s'en tourne pas moins contre elle, et la valeur de

332 LÉGISLATION ÉLBOTORALR.

ses actes est infirmée, puisqu'elle a trouvé elle-même qu'elle n'était sortie que d'un mode vicieux de consul* tation du corps électoral.

L'œuvre constitutionnelle de TAssemblée de 1871 se réduit aux lois suivantes :

1"^ Loi constitutionnelle sur l'organisation du Sénat, du 24 février 187S;

2° Loi constitutionnelle sur l'organisation des pou* voirs publics, du 25 février 1875;

3° Loi constitutionnelle sur les rapports des pouvoirs publics, du 16 juillet 1875.

C'est à ces trois lois, complétées par la loi, relative au siège du gouvernement, votée, le 22 juillet 1879, par les deux Gbambres réunies en Assemblée nationale, conformément à l'article 8 de la loi du 25 février 1875, que se réduit la Constitution écrite.

La législation électorale incluse dans la Constitution est complète, en ce qui concerne la composition et la nomination du Sénat ; — la loi constitutionnelle du 24 février 1875, de l'article 1*' à l'article 7, a prévu tout ce qui est nécessaire : nombre et répartition des sénateurs ( art. 1 et 2 ) ; éligibilité ( art. 3) ; modes d'élection (art. 4 et 5) ; et durée du mandat (art. 6 et 7 ). Tout est prévu hors lescauses d'incompatibilité, énumérées aux articles 20 et 21 ie la loi du 2 août 1875. En ce qui concerne la législation électorale qui sera appliquée à la composition de la Chambre des députés, la Constitution de 1875 ne contient que le deuxième paragraphe de l'article 1 de la loi du 25 février, ainsi conçu : La Chambre des députés est nommée par « le suffrage universel dans les conditions détermi- « nées par la loi électorale ; » et l'article 5 de laméme

loi, qui donne au Président de la République le pouvoir de la dissoudre, sur l'avis conforme du Sénat.

La loi organique sur V élection des sénateurs^ du 2 août 1875, ne règle que le mode d'application delà législation constitutionnelle.

La loi organique sur l'élection des députés^ dû 30 novembre 1875, contient seule la législation électorale, mise ainsi tout entière hors de la Constitution ; l'article 14 de cette loi porte en vertu du vote du 11 novembre: « Les membres de la Chambre des députés sont élus « au scrutin individuel. Chaque arrondissement « administratif nommera un député. Les arrondisse- « ments dont la population dépasse 100000 habitants (( nommerons un député de plus, par 100000, ou frac- « tion de 100000... » « Article 15 les députés sont élus « pour quatre ans. La Chambre se renouvelle inté- « gralement, » etc., etc.

De la valeur constitutionnelle des mandats respectifs, il résulte cette conséquence: qu'il ne peut être touché à l'organisation du Sénat que par voie de revision constitutionnelle, et que tout ce qui touche à la législation électorale de composition de la Chambre des députés, sauf les principes, que le suffrage sera universel et que le Président et le Sénat auront le droit de la dissoudre, peut être modifié par une simple loi. Les constituants de 1875 ont laissé bien loin derrière eux ceux de 1814 et de 1830 !

Sur la valeur intrinsèque, que le Sénat tire de ses procédés de formation, qui font provenir du suffrage universel, les sénateurs temporaires par l'élection au troisième degré et les sénateurs inamovibles, par Télection au quatrième degré, inventé par la Consti-

334 LÉOISLilTION ÉLBCTORALB.

tution de Tan YIII, on peut formuler ces trois appréciations :

Rien ne peut être plus contraire au principe que tout mandat législatif doit émaner de la souveraineté nationale, que le système de l'élection indirecte par des délégués, dont le mandat ne se tire pas de Timportance au moins de la population ; il est absurde que le Sénat nomme lui-même les mandataires delà souveraineté ^ et il est absolument contraire au principe de la souveraineté, qu'aucun mandat soit délégué autrement qu'à titre temporaire.

1. Les inamovibles supportent très bien la comparaison a^ec les membres des Chambres hautes, pairs et sénateurs, et leur mode de recrutement n'est pas plus mauvais que les procédés de nomination des monarchies constitutionnelles ; mais leur existence n*est pas plus compatible avec le respect du principe de la souveraineté populaire, que les combinaisons de gouyemement avec des sénateurs et des pairs, et c'est tout ce que l'on prétend affirmer.

FIN DE l'appendice.