CHAPITRE VIL Dégagement de l'idée de fédération

Puisque, dans la théorie et dans l'histoire, l'Autorité et la Liberté se soceèdeat comme par une sorte de polari'satioû ;

Qne la première baisse insensiblement et se retire5 tandis que la seconde grandit et se montre ;

Qu'il résulte de celte double marche une sorte de subalternisation en vertu de laquelle l'Autorité se met de plus en plus au droit de la Liberté ;

Puisqu'en autres termes le régime libéral on contractuel remporte de jour en jour sur le régime autoritaire, c'est à l'idée de contrat que nous devons nous attacher comme à l'idée dominante de la politique»

Qu'entend-on d'abord par contrat?

Le contrat, dit le Gode civil, art. 1101, est une convention par laquelle une ou plusieurs personnes s'obligent, envers une ou plusieurs autres, à faire ou à ne pas faire quelque chose.

Art. 1102. — Il est synallagmatique ou bilatéral, lorsque les contractants s'obligent réciproquement les uns envers les autres.

Art. 1103. — Il est unilatéral, lorsqu'une ou plusieurs personnes sont obligées envers une ou plusieurs autres, sans que de la part de ces dernières il y ait d'engagement.

Art. 110/i. — n est commutatif lorsque chacune des parties s'engage à donner ou à faire une chose qui est regardée comme l'équivalent de ce qu'on lui donne ou de ce qu'on fait pour elle. — Lorsque l'équivalent consiste dans la chance de gain ou de perte pour chacune des parties, d'après un événement incertain, le contrat est aléatoire.

Art. 1105. — Le contrat de bienfaisance est celui rfans lequel l'une des parties procure à Tautre un avantage purement gratuit.

Art. H06. — Le contrat à titre onéreux est celui qui assujettit chacune des parties à donner ou à faire quelque ciiose.

Art 1371. — On appelle quasi-contrats les faits volontaires de l'homme, dont il résulte un engagement quelconque envers un tiers, et quelquefois un engagement réciproque des deux parties.

A ces distinctions et déGniticos du Code, relatives à la forme et aux conditions des contrats, j'en ajouterai une dernière, concernant leur objet :

Selon la nature des choses pour lesquelles on traite ou Tobjet qu'on se propose, les contrats sont domestiquesy civils, commerciaux ou politiques.

C'est de cette dernière espèce de contrat, le contrat po^ litique, que nous allons nous occuper.

La notion de contrat n'est pas entièrement étrangère au régime monarchique, pas plus qu'elle ne l'est à la paternité et à la famille. Mais, d'après ce que nous avons dit des principes d'autorité et de liberté et de leur rôle dans la fornaation des gouvernements, on comprend que ces principes n'interviennent pas de la même manière dans la formation du contrat politique ; qu'ainsi l'obligation qui unit le monarque à ses sujets, obligation spontanée, non écrite, résultant de l'esprit de famille et de la qualité des personnes, est une obligation unilatérale, puisqu'en vertu du principe d'obéissance le sujet est obligé à plus envers le prince que celui-ci envers le sujet. La théorie du droit divin dit expressément que le monarque n'est responsable qu'envers Dieu. Il peut arriver même que le contrat de prince à su-

jet dégénère en un contrat de pure bienfaisance ^ lorsque, par l'ineptie ou Tidolâlrie des citoyens, le prince est sollicité à s'eitiparer de l'autorité et à se èhârgët* de Ses sujets, îfehabîles à se gouverner et â se défendre, Comme un bèfger de son troupeau. Cest bien pis là où le principe d*hêrédité est admis. Un conspirateur comme le duc d'Orléans, plus tard Louis XII, un parricide comme Louis XI, une adultère comme Marie-Stuart, conservent, malgré leurs crimes, leur droit éventuel à la couronne. La naissance les rendant inviolables, on peut dire qu'il existe entre éuk et les sujets fidèles du ptinee auquel ils doivent succédef^ titi quasi-contrat. En deux mots, pàf cela même que l'autorité est prépondérante, dans le système monarchique, le con* trat n^est pas égal.

Le contrat politique n'acquiert toute sa dignité et sa itiOràlité qu'à Id condition !<» d'être synallitgfnatiguè et cùmfnutatif; 2« d'être renfermé, quant à son Objet, dâtti certaines limites : deux conditions qui sont censées eiistef sous le î-égime démocratique, mais tjui, là encore, ne sont le plus souvent qu'une fiction. Pèut-on dire que dàtls Uiiè démocratie représentative et centralisatrice, dânS une ffio» narchie constitutionhelle et censitaire, à plus forte raiéOti dans une république communiste, à la manière de Platon, le contrât politiquis qui lie le citoyen à l'État soit égal et réciproque? Peut-on dire que ce contrat, qui enlève aux citoyens la moitié ou les deujt tiers de leur soUverâttieté et le quart de leur produit, soit renfermé dans de justéd bornes? II serait plus vrai de dire, ce que l'expérience conGrme trop souvent, que le contrat, dans tous ces syS-

— G7 — tèmes, est exorbitant, onéreuoc, puisqu'il est, pour une partie plus ou moins cansidérable, sans compensation; et aléatoire, puisque r^vantage prppais, déjà jnsuffisapU q'est pjis ipênie 9&89râ.

Pour quç le contrat politique remplisse la çoq^itioR synallagmatique <çt cofPîniitative qqe suggèrç l'idée de démocratie; pour qil^j sa reofermaQt dans de sages ljmi(es, il reste av£|Dtageu]( et çopamode à tops, il faut qqe {e çitoyien en entrant dans l'association, 1^ ,ajt autant à feçevQJr de l'État qu'il lui sacrifie; 2^ qu'il conserve toute sa liberté, sa sQuveraipfsté et ^oo initiative, moins cp qui est relatif à l'objet spécial pq^r lequel le contrat est formé et dpnt pn dl^mande la garantie ^ l'État. Ainsi réglé et compris, le contrat pplitiq^e ejst p§ q|i|(? J'appelle que fédération.

Fédération, du latin fœdus, génitif fœderis^ c'est-àdire pacte, contrat, traité, convention, alliance, etc., est une convention par laquelle un ou plusieurs chefs de famille, une ou plusieurs communes, un ou plusieurs groupes de communes ou États, s'obligent réciproquement et également les uns envers les aqtres pour un ou plusieurs objets particuliers, dont la charge incombe spécialement alors et exclusivement aux délégués de la fédération (1).

(1) Dans la théorie de J.-J. Rousseau, qui est celle de Robespierre et des Jacobins» le Contrat social est une fiction de légiste, imaginée pour rendre raison^ autreinent que par le 4roit diy|n, Tautor^^é paterpellje oi| }a nécessité sociale, 4e la formation de l'État et des f apports entre le gouyenjement et l^s individus. Cette théorie, empruntée aux calvinistes, était en 176^ !M) progrès, p.u|s^u*§}}|e avajt pou^* but de ramener à u^e loi de raison ce qui jusque-là avait été considéré commis une appartenance de i^ \q\ de na-

— G8 — Revenons sur cette définition.

Ce qui fait l'essence et le caractère du contrat fédératif, et sur quoi j'appelle l'attention du lecteur, c'est que dans ce système les contractants, chefs de famille^ communes^ cantons, provinces ou États, non-seulement s'obligent synallagmatiquement et commutativement les uns envers les autres , ils se réservent individuellement, en formant le pacte^ plus de droits, de liberté, d'autorité, de propriété, qu'ils n'en abandonnent.

Il n'en est pas ainsi, par exemple, dans la société universelle de biens et des gains, autorisée par le Code civil, autrement dite communauté, image en miniature de tous les États absolus. Celui qui s'engage dans une association de cette espèce, surtout si elle est perpétuelle, est entouré de plus d'entraves, soumis à plus de charges qu'il ne conserve d'initiative. Mais c'est aussi ce qui fait la. rareté de ce contrat, et ce qui dans tous les temps a rendu la vie cénobitique insupportable. Tout engagement, même synailagmatique et commutatif, qui, exigeant des associés la totalité de leurs efforts, ne laisse rien à leur indépendance et les dévoue tout entiers à l'association, est un engagement excessif, qui répugne également au citoyen et à l'homme.

ture et de la religion. Dans le système fédératif, le contrat social est plus qa*une fiction; c'est un pacte positif, effectif, qui a été réellement proposé, discuté, yoté, adopté, et qui se modifie régulièrement à la volonté des contractants. Entre le contrat fédératif et celui de Rousseaa et de 03, il y toute la distance de la réalité à l'hypothèse.

D'après ces principes, le contrat de fédération ayant pour objet, en termes généraux, de garantir aux États confédérés leur souveraineté, leur territoire, la liberté de leurs citoyens; de régler leurs différends; de pourvoir, par d||^ mesures générales, à tout ce qui intéresse la sécurité et la prospérité commune, ce contrat, dis-je, malgré la grandeur des intérêts engagés, est essentiellement restreint. L'Autorité chargée de son exécution ne peut jamais l'emporter sur ses constituantes, je veux dire que les attributions fédérales ne peuvent jamais excéder en nombre et en réalité celles des autorités communales ou provinciales, de même que celles-ci ne peuvent excéder les droits et prérogatives de l'homme et du citoyen. S'il en était autrement, la commune serait une communauté; la fédération redeviendrait une centralisation monarchique; l'autorité fédérale, de simple mandataire et fonction subordonnée] qu'elle doit être, serait regardée comme prépondérante; au lieu d'être limitée à un service spécial, elle tendrait à embrasser toute activité et toute initiative; les États confédérés seraient convertis en préfectures, intendances, succursales ou régies. Le corps politique, ainsi transformé, pourrait s'appeler république, démocratie ou tout ce qu'il vous plaira : ce ne serait plus un État constitué dans la plénitude de ses autonomies, ce ne serait plus une confédération. La même chose aurait lieu, à plus forte raison, si, par une fausse raison d'économie y par déférence ou par toute autre cause, les communes, cantons ou États confédérés chargeaient l'un d'eux de l'administration et du gouvernement des autres. La r/'publique de fédérative deviendrait

unitaire; elle serait sur la rou(e du despotisQiç (l).

En résumé, le système fédératif est l'opposé de la t^iérarchie ou ceutralisatioo administrative et gouverDemeptale par laquelle se distinguent, ex œquo^ Ips démocraties impériales, les monarchies constitutionnelles et les républicjues unitaires. Sa loi fpQdaipeutale, caractéristique, est celle-ci : Pans )a fédériatjon, )es attribua de l'autorité c^ntr^le se spéi^i^lisent et se restreignent, diminuent de nombre, d'iiumédiateté, ef si j'ose ainsi dire d'intensité, à mesurie que |a Confédération se développe par Taccession de nou-

(dix-a^uf oantoos et six 4emi-cai^to]^s)^ pour unepopalatioQ de deux millions quatre cent mille habitants. Elle est donc régie par vingt-cinq constitution», anulogues à nos chartes ou constitutions de 1791, 1793, 1795, j799, 1844, 1834, 1348, 18^, plus une constitution fédérale, dont naturellem«i^ nou^ ne possédons pas, en France, l'équivalent. L'espr|t d^ cetjte çopstitution, conforme aux principes posés ci-dessus, résulte des articles suivants :

o Art. 2. La confédération a pour but d'assurer l'indépendance de la pa- « trie contre l'étranger, de maintenir la tranquillité et Tordre à l'intérieur, « de protéger ^a liberté .et les droits des confédérés, et d'accroître leur pro- « s^^^ .coauuMJ^

» Aft. 3. Les cantons sont souverains en tant que leui* souveraineté n'est « pas limitée par la souveraineté fédérale, et comme tels, ils exercent tous « les droits qui ne sont pas délégués au pouvoir fédéral.

« Art. 5. La confédération garantit aux cantons leur territoire, leur sou- M verain^ da^is les limités fixées par l'art. 3, leurs constitutions, la liberté « et les drpits du peuple, les droits constitutionnels des citoyens, ainsi que « les droits et les attributions que le peuple a conférés aux autorités. 1»

Ainsi une confédération n'est pas précisément un État : c'est un groupe d'États souverains et indépendants, ligués par un pacte de garantie mutuelle. Une coBS^tutioB fédérale n'est pas non plus ce que l'on entend ea Pfil^q: pftf cUarle çu constitution, et qui est l'abrégé du droit public (ta

vea«x tuts, D9ft§ \§^ gppvernemeflts centralisas au cqu^ traira, tes aMii})i^ts dij poMVpir çuprtiBP s# iptfUipliepï, s'ét^n^iept (3t s*jn]fQ44^(iseoit, attirent daqs la çompéfepcç ^p prince l^s afl[aires 4ps provinces, coinmMfl^f, qorpor^-^ lions (B]t particuliers, m raispp directe de I^ §Mpjerfiçie terrjitpriale ^jt du chiffre de popp|atiop. Pe 1^ icet éprase^ ment gpp^ Iflqpe} disparaîf toufp U)^rté, nop-§eplepi^pit campiun^^li^ ^t proyipd^)^, m^i§ fn^rnç ÎpdividppHe et n^tjpaate.

Upe c^n^pep4:p dp ^ fait, par laquelle je terwiuer** W cb^pitrp, ç'pst qop, }p «ysi^e unitaire i§tant i'iover^e dp systèiQ^ fiédératif, ppp i;opféd<ératiop eoire graudes in^Tnarcjii^, à plus fprte rai^op entre déojoeraties impériales, est chose impossible. Des États comme la France, T Au triche, TAngleterre, la Russie^ la Prusse, peuvent faire entre eux des traités d'alh'ance ou de commerce ; il répugne qu'ils se fédéralisent, d'abord, parcç ç|ue leur principe y est con-

pays^ £*est le f^afiU qm contieiit les coodidons de la ligoe, c'est-à-dire les droHg jet obJigatioûB réciproques des Ét%ts. Ce que Vos^ appetie Autorité fédéra, eofiû, n'est pas davantage un gouverûement ; c'est une agence créée Pir tes Étate, pour l'exécution en commun de certains services dont chaque ^ se dessaisit, et qui deviennent ainsi attributions fédérales.

En Suisse, TAutorité fédérale se compose d'une Assemblée délibérante, élue par le peuple des vingt-deux cantons^ et d'un Conseil exécutif composé de sept membres nommés par l'Assemblée. Les membres de l'Assemblée et du Conseil fédéral sont nommés pour trois ans ; la constitution fédérale pouvant être révisée en tout temps, leurs attributions sont, comnie leurs personnes, révocables. En sorte que le Pouvoir fédéral est, dans toute la force du mot, un mandataire placé sous la main de ses comi^ettants, et dont le pouvoir varie à leur gré.

traire^ qu'ir les mettrait en opposition avec le pacte fédérai; qu'en conséquence il leur faudrait abandonner quelque chose de leur souveraineté, et reconnaître au-dessus d'eux, au moins pour certains cas, un arbitre. Leur nature est de commander, non de transiger ni d'obéir. Les princes qui, en 1813, soutenus par l'insurrection des masses, combattaient pour les libertés de l'Europe contre Napoléon, qui plus tard formèrent la Sainte-Alliance, n'étaient pas des confédérés : l'absolutisme de leur pouvoir leur défendait d'en prendre le titre. Gétaient, comme en 92, des coa-^ Usés; rijistoire ne leur donnera pas d'autre nom. Il n'en est pas de même de la Confédération germanique, présentement en travail de réforme, et dont le caractère de liberté et de nationalité menace de faire disparaître un jour les dynasties qui lui font obstacle (!]•

(1) Le droit public fédératif soulève plusieurs questions difficiles. Par exemple, un État à esclaves peut-il faire partie d'une confédération ? Il semble que non, pas plus qu'un État absolutiste : l'esclavage d'une partie de la nation étant la négation môme du principe fédératif. Sons ce rapport, les États-Unis du Sud seraient d'autant mieux fondés à demander la séparation qu'il n'entre pas dans l'intention de ceux du Nord d'accorder, au moins de sitôt, aux Noirs émancipés, la jouissance des droits politiques. Cependant nous voyons que Washington, Madison et les autres fondateurs de V Union n'ont pas été de cet avis; ils ont admis au pacte fédéral les États à esclaves. Il est vrai aussi que nous voyons en ce moment ce pacte contre nature se déchirer, et les États du Sud, pour conserver leur exploitation, tendre à une constitution unitaire, pendant que ceux du Nord, pour maintenir l'union, décrètent la déportation des esclaves.

La constitution fédérale Suisse, réformée en 1848, a décidé la question dans le sens de l'égalité ; son article 4 porte : « Tous les Suisses sont égaux « devant la loi. Il n'y a en Suisse ni sujets, ni privilèges de lieux, de nais- « sance, de personnes ou de familles, n De la promulgation de cet article.