CHAPITRE V.— Discussion

1. Souveraineté^ hospitalité. Il est, au sujet de Tadmission des étrangers, un principe qui doit être posé d^entrée de cause, et mis à Tabri de toute contestation, c^est celui de la souyerai- NETÉ'du pays qui peut être appelé à les recevoir.

En vertu de ce principe, une nation ou un souverain peut, comme le dit Vattel ; « défendre rentrée de son territoire, soit en général à tout étranger, soit en certains cas, ou à certaines personnes, ou pour quelques afiaires en particulier, selon quM' le trouve convenable au bien de l'Etat. » — De là dérive la conséquence nécessaire, que (c le souverain est maître des conditions auxquelles il veut permettre l'entrée de son territoire (*).»

(*) Les Comptes rendus nous donnent pour les seize ans, 1833 à 1844, 1846 à 1849, 21,356 naissances, et 21 ,086 décès ; ils ont omis les chif&es des années 1845 et 1846, mais cette dernière année peut se déduire de la comparaison que le compte rendu de 1847 établit entre les chiffres de la dite année et ceux de la précédente.

• (•) Le Droit des gens, liv. Il , § 94 et 100.

Mais ce principe, rigoureusement logique, est immédiatement et gravement modifié par les exigences, non moins respectables, de rhumanité et de Thospitalité d^une part , c^est le principe moral ; — du droit international et de la réciprocité de Tautre, c'est le principe légal.

Tous les deux ont eu leur part d^nfluence sur les opinions diverses que les publicistes ont professées sur le sujet qui nous occupe.

Le fondateur de la science du droit public européen, Tillustre Grotius, estime « qu'on ne doit pas refuser une demeure fixe à des étrangers qui, étant chassés de leur pays, cherchent ailleurs quelque retraite ; bien entendu qu'ils se soumettent aux lois de FEtat, et qu'ils s'abstiennent d'ailleurs de tout ce qui pourrait donner lieu à quelque sédition (^).))

II ne faut pas perdre de vue que lorsque Grotius formula un principe aussi absolu , il était lui-même un condamné politique hollandais, réfugié en France, et qu'il était ainsi enclin à exagérer les droits des étrangers au préjudice de ceux des Etats où ils transportent leurs pénates.

Aussi Pufendorf, placé dans des circonstances bien différentes, doute que « personne ne veuille soutenir que l'on soit tenu indispensablement de recevoir uiie grande multitude d'étrangers, D et il pose comme règle que chaque Etat doit se régler ici sur ce que son propre intérêt lui permet de faire en faveur des étrangers, a II faut donc examiner avant tout ( ajoute-t-il ) — s'il est avantageux que le nombre des étrangers avance beaucoup, — si le pays est assez fertile pour les nourrir tous convenablement, — s'il y a assez de place pour loger les nouveaux habitants sans gêner les anciens, — si les nouveaux sont gens industrieux et laborieux , ou bien si ce sont des fainéants , des bouches inutiles ; — si on peut les placer de manière que l'Etat n'ait rien à en craindre, etc. (*) »

(*) Le Droit de la guerre et de la paix, liv. II , chap. u, § 16. (•) Le Droit de la nature et des ffens, liv. III, chap. m, § 10.

Si Grotius a exagéré le point de vue humanilaîre de ia question, Pufendorf en a, de son côté, étendu outre mesure le point de vue utilitaire, car il n^est guère de peuple qui ne pût , en se rattachant à quelqu'une des nombreuses restrictions dont il entoure Thospitalité nationale, se refuser à recevoir des étrangers dans son sein.

Les publicistes modernes ont, en général, adopté un moyen terme entre ces deux systèmes opposés. C'est ainsi que Yattel, qui établit en principe que chaque nation <x est en droit, et même obligée de suivre à Tégard des étrangers les règles de la pru* dence, » ajoute immédiatement que a cette prudence ne doit pas être ombrageuse, ni poussée au point de refuser une retraite à des infortunés pour des raisons légères, et sur des craintes peu fondées. » — Bonald dit que, « la surveillance exercée sur Tétranger chez les nations modernes, a remplacé la violence dont on usait autrefois envers eux ; que le gouvernement doit s'assurer d'abord de leur probité, et doit empêcher, ou resserrer au moins dans d'étroites limites, toute introduction d'étrangers qui, par leur constitution morale ou physique , peuvent détériorer les mœurs d'une nation, ou en altérer la race(^).»

Après tout ce que nous avons déjà dit, il serait oiseux , ce nous semble, de nous arrêter à démontrer que l'hospitalité, ia libre entrée accordée aux étrangers, la faculté pour eux de former des établissements temporaires ou permanents , sont, en thèse générale, une loi de l'humanité , une nécessité de l'ordre social ; mais que cette loi peut et doit recevoir des exceptions raisonnables et modérées , tirées de l'intérêt du pays appelé à exercer l'hospitalité nationale.

Ce sont là des principes qui comportent nécessairement une grande latitude dans leur application : les faits, les circonstances, les individualités varient à l'infini : on ne peut tracer sur la matière que quelques règles très-générales.

(*) Législation primitive, Paris, 1829, tome II, p. 120.

2. Garanties individuelles à demander aux étrangers. — La première, la plus évidente et la plas incontestable, c^est qu'il faut que l'étranger soit digne de l'accueil qu'il vient demander à un pays qui n'est pas le sien. Ce pays ne saurait être tenu de devenir le réceptacle de tous les individus que leurs fautes ou leur inconduile font expulser de leur patrie, ou qui fuient eux-mêmes devant leurs antécédents et devant la réprobation qu'ils ont excitée. — Et non-seulement il n'y est pas obligé, mais il se doit à lui-même, à son intérêt, à sa conservation, à son honneur, de repousser de son sein des êtres qui sont le rebut du pays qui les a vu naître. — Si quelques peuplades, quelques cités naissantes ont accueilli indistinctement tous ceux qui venaient à elles, c'était sous l'empire de nécessités passagères, de circonstances essentiellement transitoires. Dans les Etats réguliers, le gouvernement du pays dans lequel des étrangers désirent s'établir, doit leur demander des preuves suffisantes de bonne conduite, et ne leur accorder leur requête qu'après une information convenable et satisfaisante. Le relâchement à cet égard ne peut que contribuer à l'abaissement du niveau moral du pays. — Et cependant, il faut le reconnaître, le strict accomplissement de cette condition est souvent malaisé; non-seulement le gouvernement manque parfois de renseignements, ou est même induit en erreur, mais aussi il est souvent pressé par ses propres ressortissants de recevoir tel ou tel étranger ; il est fréquemment réduit , par voie d'exclusion , h considérer comme dignes d'accueil, tous ceux dont l'indignité n'est pas notoirement démontrée.

En second lieu , le gouvernement du pays où l'étranger se présente, est parfaitement fondé à lui demander quelques garanties d'existence, quelque chose qui tende à établir qu'il pourra subvenir à son existence, qu'il ne tombera pas à la charge de la charité publique ou particulière. C'est dans ce but qu'à Genève, il y a trois siècles, dans un temps où la richesse ne s'était pas encore accumulée , et où presque tous vivaient de leur travail

personnel , on n^admeltait pas d^habitants sans profession ; c^est dans ce but qu^on exige maintenant de Tétranger a des garanties suffisantes qu^il est en état de pourvoir à son entretien et à celui de sa famille » (Loi de 1844, art. 8). — On ne saurait réprouver l'exercice modéré et judicieux d'une pareille prévision d'avenir de la part de Tadministration du pays où des étrangers se présentent , non pas seulement pour passer , mais pour faire un établissement. Ce n'est que justice de demander à ceux qui viennent proôter des ressources , de la richesse acquise du pays, de donner quelque assurance que leur si^jour ne deviendra pas pour lui une charge sans compensation. — Mais cette exigence, régissant l'avenir inconnu et non le passé dont on peut connaître les détails , est d'une exécution bien plus difficile que la première condition. Les garanties que l'on peut réclamer sans exagération ne sauraient être poussées bien loin ; il est impossible qu'elles ne soient pas parfois incertaines, passagères ou trompeuses.

Une fois que l'étranger, ayant satisfait à ces premières conditions, a obtenu la permission de s'établir dans le pays, cette autorisation sera-t-elle définitive et irrévocable? — Soutenir l'affirmative, ce serait admettre qu'il n'est pas nécessaire que l'étranger, une fois établi, continue à avoir la conduite morale et la position indépendante qui lui ont valu son admission. Ces garanties, utiles la veille , le sont également le lendemain : on est par conséquent bien fondé à en exiger la persistance. Si donc le gouvernement qui a accueilli l'étranger, apprend plus tard qu'il existe h sa charge des faits qui, s'ils avaient été connus en temps utile, lui auraient fait refuser le permis d'établissement, si l'étranger commet des actes répréhensibles, si sa conduite ou celle de sa famille dépendant de lui es^ mauvaise, s'il tombe à la charge du public ou dans un état d'insolvabilité qui compromette les intérêts de ceux avec lesquels il contracte, le gouvernement pourra toujours lui retirer la permission qu'il lui avait accordée, et exiger qu'il quitte le pays. L'étranger ne sera pas

fondé à s'en plaindre , car c'est par son fait ou par sa faute qu'il a cessé de remplir les conditions mises à son admission et à la continuation de son séjour : il n'y a que les nationaux seuls qui aient le droit d'habiter le pays en tout temps et quelle qu'ait pu être leur conduite.

Ce droit d'expulsion des étrangers existe partout, même chez les nations les plus libérales : permanent en France (Loi du 28 vendémiaire an YI), il ne s'exerce en Angleterre qu'exceptionnellement et avec autorisation parlementaire. La Constitution fédérale helvétique de 1848 le consacre, pour cause déterminée, même quant aux Suisses d'un canton établis dans un autre canton (art. 41, &).

Ajoutons cependant que, quelqu'absolu que soit en principe le droit d'expulsion, il devient malaisé d'en user à la rigueur dans la pratique, vis-à-vis de gens qu'un long séjour a liés au sol; il n'est presque pas d'administration qui, placée dans de pareilles circonstances, n'ait fait entendre des doléances sur les difficultés qu'elle rencontrait à ce sujet (^).

3. De quelques exclusions systématiques relatives au^ étran^ gers. Alors même que l'étranger satisfait individuellement aux conditions que nous venons d'exposer, peut-on lui refuser l'établissement par des considérations extrinsèques tirées. — soit de l'état général du pays , — soit de l'intérêt exclusif de ses habitants, ou bien ne l'admettre qu'en le plaçant dans une situation d'infériorité vis-à-vis des nationaux?

Nous avons spécialement en vue les questions religieuse et économique, questions délicates, où l'esprit exclusif et local s'est autrefois donné pleine carrière.

(*) En 1795 le gouyernement de Genève voulat renvoyer les étrangers inutiles, c Mais cette opération (dit-il dans son compte rendu du 5 avril, page 14) souvent entreprise, n'a jamais produit de bien grands effets, parce qu'il n'est presque point d'étranger désigné pour quitter le sol de la République , qui ne trouve aussitôt parmi les citoyens de chauds protecteurs qui réclament avec la plus grande vivacité contre le tort qu'ils prétendent qu'on leur fait en renvoyant ces étrangers. >

Quant à la première, on a dit que, pour qu'une population puisse présenter Tunion, Tharmonie, rhomogénéité désirables, il faut qu'elle obéisse à une même croyance religieuse; que pour éviter les troubles, la division, le scandale, cette population ne doit pas, en thèse générale, admettre dans son sein les sectateurs d'une autre religion ; que si elle en reçoit, ce ne doit être qu'exceptionnellement, à titre de tolérance et sans exercice de leur culte.

Ce système exclusif est respectable dans sa racine, comme tout ce qui part d'une conviction sincère, comme tout ce qui a sa base dans le sanctuaire de la conscience : aussi a-t-il été, comme nous l'avons vu, le droit commun de l'Europe presque jusqu'à nos jours. — Et cependant le principe plus élevé encore de la charité, de la tolérance, le droit enôn reconnu généralement aux autres d'avoir, eux aussi, des convictions et une foi sincères, quoique différentes des nôtres, ont fini par faire prévaloir un principe contraire, celui de la liberté de conscience. Sans doute elle est loin de régner partout, mais elle existe du moins dans les pays les plu.s éclairés et les plus justement recommandables. La liberté des cultes n'est pas, il est vrai, aussi avancée dans sa marche; elle n'en est pas moins le principe et le but des esprits les plus élevés , des âmes les plus généreuses. Dans les pays où elle règne, les uns la revendiquent comme l'une de leurs plus précieuses prérogatives , les autres, tout en regrettant peut-être quelques-unes de ses conséquences, la regardent cependant comme une nécessité et comme un droit. Nous n'insisterons pas ici sur ce grave sujet; nous rappellerons seulement que notre programme nous appelle à nous occuper des Etats démocratiques ; or, si le principe démocratique est, comme on le dit, celui de la plus grande liberté possible, à coup sûr aucune liberté n'est, plus que celle-là, digne d'être respectée et appliquée aux étrangers comme aux nationaux.

Quant à la seconde question, on a dit qu'il fallait encourager le travail national de préférence à tout autre. On a pris pour

point de départ une idée intrinsèquement vraie , c^est que Fintérét des indigènes, de ceux qui, nés sur le sol, Pont fécondé de leurs sueurs et le maintiennent par leurs soins, doit être mis en première ligne ; qu'il doit être préféré à celui d'hommes du dehors, de nouveaux venus qui arrivent dans le but de profiter d'avantages à la création desquels ils n'ont nullement contribué. — Mais on a fait souvent une application exagérée de ce principe, parce que, en réalité, l'on voulait le privilège plutôt que le simple encouragement. Quelquefois Ton s'est contenté de se ménager des conditions plus favorables pour l'exercice de l'industrie, d'autres fois l'on a été jusqu'à s'en réserver le monopole, jusqu'à prétendre limiter ou exclure tout travail étranger. De semblables mesures sont facilement populaires dans un pays et un moment donnés, parce qu'elles reposent sur un sentiment instinctif qui se manifeste avec plus ou moins de force chez toutes les nations ; il faut les prémunir contre les exagérations de cet individualisme.

Il y a ici une différence essentielle à faire entre le libre choix de rhomme, et les mesures législatives et obligatoires du gouvernement.

Que le citoyen, agissant dans la sphère de sa spontanéité, cherche, de sa personne et de son influence, à favoriser le travail de son concitoyen; qu'il préfère, pour sa consommation, les produits de l'industrie nationale, c'est son droit; que ce sentiment se généralise, et que l'opinion publique se prononce dans ce sens, on ne peut qu'applaudir à ce désir de contribuer par l'action individuelle et dans de justes limites, à Texistence et au bien-être de concitoyens, à la prospérité de la population essentielle du pays. Cette préférence trouve d'ailleurs dans les circonstances et dans la nature des choses sa règle, sa mesure, et au besoin sa limite.

Mais il n'en est pas de même quand c'est le gouvernement qui intervient avec ses restrictions, ses défenses et ses sanctions pénales, pour protéger Tindustrie nationale contre le travail ou

— sole commerce qne les étrangers pourraient faire dans son pays. Il blesse alors ouvertement ce sentiment d^ëgalité entre les hommes, plus profond, plus vrai, plus général et plus absolu que celui du patriotisme local ; il froisse cet esprit de fraternité humaine, que la charité chrétienne pratiquait bien des siècles avant que la politique vint l'inscrire sur son drapeau : il endort Tindustrie nationale dans une fausse sécurité , et en lui réservant un monopole borné, il nuit à ses progrès à venir, à ses débouchés extérieurs : il va se heurter contre les difficultés résultant des intérêts froissés, contre ce mouvement social si énergique qui tend à uniformiser, à réunir sous une même loi tous les rameaux de la famille humaine : il est enôn arrêté par les insurmontables exigences du droit international et de la réciprocité.

4. Principe de réciprocité. Pour qu^un Etat puisse légitimement prétendre à ce que ses ressortissants soient reçus dans les autres Etats, il faut quMl consente à recevoir lui-même ceux de ces autres Etats. Pour que ses citoyens , une fois admis à séjourner en pays étranger, puissent y jouir de tout ou partie des droits accordés aux nationaux, il faut qu'il se montre prêt à concéder les mêmes prérogatives aux ressortissants de ce pays, s'ils demandent à en user chez lui. En un mot, le mode de vivre auquel il soumettra ou admettra les étrangers chez lui, sera têt ou tard la mesure du traitement que ses ressortissants rencontreront, ou pourront du moins rencontrer en pays étranger. Il sera juste qu'on applique à ses sujets la règle, favorable ou défavorable, qu'il aura adoptée chez lui à Tégard des étrangers.

Autrefois, lorsque les rapports internationaux étaient peu considérables et peu suivis, Ton attachait moins d'importance à cette égalité de peuple à peuple, à cette parité de condition : il arrivait souvent que les membres d'une nation jouissaient sans contestation, hors de chez eux, de droits que, dans leur patrie, ils refusaient aux étrangers ; ils recevaient plus qu'ils ne donnaient. Mais depuis que ces rapports, multipliés à l'infini, sont

devenus une partie intégrante de la vie des peuples, on a senti la nécessité de permettre aui autres d^exercer chez soi une industrie que l'on va soi-même exercer chez eux : des traités de libre établissement ont été conclus ; les barrières locales se sont abaissées ; les prohibitions absolues ont disparu : elles s^ébranleni même à la Chine.

La réciprocité, tel est donc le juste obstacle que rencontrent tous les systèmes exclusifs.

Les petits Etats démocratiques se trouvent-ils, relativement au sujet qui nous occupe, dans une position spéciale'^ Ils ne sont pas tous placés dans les mêmes circonstances.

Il en est qui doivent à leurs montagnes, à leur situation, à leur passé, une existence retirée et solitaire : leurs habitants n'aiment pas à les quitter, et les étrangers ne se sentent pas attirés à s'y établir : tels sont les Gantons primitifs de la Suisse , ceux de Schwytz, Uri , Unterwald (*). N'ayant guère d'étrangers chez eux, n'ayant à protéger au dehors que de rares ressortissants, la question qui nous occupe n'acquiert pour eux aucune importance particulière ; ils peuvent la régler comme ils le jugent convenable. Telle n'est pas la position des petites républiques commerçantes et populeuses, comme Bâle, Genève, etc., fourmilières humaines agitées d'un mouvement incessant d'émigration et d'immigration (*). D'une part, la question des étrangers y ac-

(*) D'après le recensement fédéral de 1837 , Schwytz , sur une population totale de 40,650 âmes avait 1 96 étrangers , moins de Va pour cent. — Uri , sur 13,519 habitants, n'en avait que 34, soit Vi pour cent. — Unterwald, sur 22,576 âmes, n'en comptait que 22, soit 1 pour mille. — Nous n'avons pas encore les chiffres canton par canton du recensement de 1850.

{*) Le recensement de 1 837 donne , pour le demi-canton de Bâle-Ville,

24,321 âmes, dont 5229 étrangers, soit 21 pour cent, et pour Genève, sur

58,666 âmes, 11 ,833 étrangers non Suisses, soit 20 pour cent. Le recensement

de 1850 donne pour Genève :

Citoyens du Canton 39,756 ou 61,98

Suisses d'autres Cantons . . . 9,141 b 14,25 Etrangers et heimathlosos . 15,249 » 23,77

quierl des proportions inconnues ailleurs, une importance capitaie : Tafflux perpétuel d'un grand nombre d'entre eui peut venir y gêner et y réduire les moyens d'existence des indigènes, y altérer, y dénaturer peut-être le caractère national. D^autre pi^t, les habitants de semblables pays éprouvent plus que d'autres le besoin de chercher au dehors des ressources plus étendqey, des carrières plus variées et plus productives, plus d'avenir, de plus vastes horizons. Ils émigrent donc en grand nombre et dans toutes les directions, ils vont s'établir k l'étranger, y exercent une industrie, y font parfois fortune , puis reviennent et font place à de nouveaux essaims sortis de la mère-patrie. Pourraient-ils se flatter de trouver toujours au dehors l'accueil favorable dont Us ont besoin, s'ils refusaient chez eux toute réciprocité aux étrangers ? À la première réclamation nettement formulée, le petit Etat se verrait obligé, ou d'accorder la réciprocité du libre établissement, ou de subir celle de l'exclusion et des représailles. L'histoire nous en fournit maint exemple (*).

Une fois un traité d'admission réciproque conclu avec une nation , il devient difficile de suivre , vis-à-viS' des ressortissants d'une autre nation, une marche essentiellement différente ; de pareils traités sont autant de jalons placés sur la route du libre établissement. ^

En résumé, nous n'estimons pas qu'il soit ni juste , ni politique, ni possible de mettre des barrières générales, absolues, permanentes à l'établissement des étrangers dans les petits Etats ,

(*) Prenons-en un relatif à un petit Etat démocratique, celui de Schafihouse. Ce canton avait une loi en vertu de laquelle, en cas de faillite, les créanciers du pays étaient payés par préférence aux étrangers. En 1784 elle fut appliquée au préjudice de créanciers français, nonobstant les réclamations de la France. Alors Louis XVI, par une Déclaration du 20 juin 1784, se plaignant « de cette disparité directement contraire aux règles de la réciprocité, décida que dans les faillites arrivant en France , les créanciers SchaiThousois ne pourraient rien toucher qu'après le paiement intégra] des créanciers français , et que, quant aux autres Suisses, ils ne seraient admis à concourir, qu'en prouvant que la réciprocité existe dans leur Etat. »

ou de ne les admettre que sur un pied dlnfëriorité. — ^^Nous n^entendons pas par là contester les mesures spéciales , extraordinaires, transitoires , qui peuvent être prises dans Fintérét du pays, au sujet de l'entrée ou du séjour des étrangers en général, ou de certains étrangers en particulier ; nous nous bornons à faire remarquer qu'elles regardent plutôt la police ou la politique que les principes nciômes de l'organisation sociale.

5. Garanties qiiant au mode d'admissiwi des étrangers. Nous ne saurions nous figurer qu'il y ait, pour les Etats démocratiques, de garanties ou de règles qui leur soient essentiellement propres et spéciales au sujet des étrangers; mais nous estimons qu'il est incontestable que les petits Etats peuvent et doivent se montrer plus sévères que les grands pour le strict accomplissement des conditioBS qui doivent être exigées de tous les immigrants. En efiTet, les conséquences de leur inexécution seraient pour eux plus fâcheuses en raison directe de leur petitesse même, et il leur serait plus difficile de lutter contre les maux qui en résulteraient.

Par qui les permissions de séjour ou d'établissement demandées par les étrangers doivent-elles être accordées?

Il faut que l'autorité chargée de prendre, au nom du pays , les garanties jugées nécessaires, repose en des mains éclairées, fermes et impartiales ; il faut donc que cette autorité soit exercée par un magistrat d'ordre élevé, par un homme dont le caractère et les qualités morales répondent pleinement à une mission aussi délicate. — Il faut que la marche suivie à cet égard soit égale, uniforme et soutenue, que les mêmes principes ne cessent pas d'y présider, et que l'on n'y voie jamais de versatilité dans les vues, de caprice dans la pratique, d'alternative arbitraire de sévérité ou de relâchement. Cette suite ne peut s'obtenir qu'autant que les administrateurs chargés de ces fonctions les occuperont d'une manière assez prolongée pour y acquérir le tact et l'expérience qui leur sont éminemment nécessaires. C'est donc dans le personnel du pouvoir exécutif chargé de ces délicates

fonctions , que se trouve la principale garantie , car aucune matière n'est plus individuelle que celle-là ; il n'en est aucune où l'on puisse tracer théoriquement et d^avance moins de règles précises, et où il faille abandonner davantage à l'appréciation au libre et équitable arbitre du pouvoir.

Il est une recommandation que nous ne pouvons, en terminant, nous empêcher d^adresser aux petits Etats , c'est de ne jamais laisser accroître chez eui le nombre des étrangers au point de s'en laisser déborder. Que Texemple de Tancienne République de Genève, avec ses natifs , leur serve de leçon, et que jamais les étrangers, des hommes qui ne partagent que d'une manière incomplète les intérêts et les idées des gens du pays , ne puissent y dominer, ou seulement y contrebalancer la population du sol. On travaillera dans ce but en exigeant des étrangers qui viennent s'établir, la preuve que plus tard ils pourront toujours être réadmis dans le lieu de leur origine. On y travaillera plus efficacement encore en facilitant la naturalisation des étrangers établis depuis longtemps dans le pays, surtout de leurs enfants qui y seront nés et y auront été élevés. Mais cet objet appartient à la dernière question de notre programme , à celle que nous allons aborder.