DO POUVOIR LÉGISLATIF

Le gouvernement est constitué; le premier de ses rouages est le pouvoir législatif; il se met en mouvement, il fait des lois.

Il est bien entendu que le mot loi se prend ici dans son acception constitutionnelle. La loi n’est pas pour nous l’acte quelconque d’une volonté puissante s'imposant aux autres et réclamant leur obéissance. Dans les limites mêmes de notre régime, elle n'est ni la constitution, ni l’ordonnance royale, ni l'arrêté administratif, ni la décision judiciaire; elle est l'œuvre particulière du pouvoir à qui la Charte a confié ce soin, avec un objet, un caractère et des effets propres, dont il importe d’acquérir une notion exacte; car rien ne demande à être bien connu, autant qu’un pouvoir sans contrôle dans notre organisation politique, dont le redoutable privilège est de se faire obéir même dans ses excès, et de communiquer sa stabilité à ses fautes.

La séparation des pouvoirs législatif et exécutif a son principe dans la nature; vouloir et agir, c’est la division la plus élémentaire de tout pouvoir; c’est la tète et le bras, l'intelligence et les organes; le gouvernement civil est en cela l’image de l’organisation humaine. Ingéniez-vous à trouver de nouvelles combinaisons politiques ; divisez et redivisez le pouvoir,

réduisez-ie en poussière, pariagez-en les atomes, variez-cn les doses entre le roi, le sénat, les archontes, les éphores, les consuls, les tribuns, les préteurs; vous ne ferez jamais que des mélanges divers de deux éléments qui resteront les mêmes : le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif; vous en épuiserez les variétés, sans en changer la nature.

Dans ce partage, c’est à la loi qu’est échue l’intelligence; comme l'intelligence, elle est calme et impartiale; comme elle, elle a son siège dans la tête, au-dessus de l’atmosphère où nous nous agitons, pour avoir, de celle espèce d’Olympe, la contemplation du droit. Si elle descendait de sa hauteur pour se mêler aux choses et aux personnes, c’est-à-dire dans le domaine de l’exécution, elle perdrait de son désintéressement et de sa sérénité. Voilà pourquoi le gouvernement se décompose en deux opérations distinctes et successives, que l’on confie à deux pouvoirs différents, dont l’un reçoit la règle toute faite des mains de l’autre, avec la nécessité de l’appliquer; ce n’est qu’à cette condition que la première est impartiale.

Celle distinction a quelque chose d'analogue à celle des deux puissances que chacun de nous sent en lui-même, la raison et les passions, mais avec cette différence essentielle, que Dieu a dû les réunir dans le même sujet pour lui laisser le choix de ses déterminations entre elles, et que la Charte a dû les partager entre deux pouvoirs, en ôtant au second le droit de juger la règle fournie par le premier; d’où résulte cette conséquence singulière, que leur réunion dans l’homme constitue la liberté morale, et que leur séparation dans le gouvernement constitue la liberté politique.

On sent qu’un principe puisé si haut ne peut être qu’un principe général, et qu’il n’a point clé fait en vue de tel cas ou de telle personne. 11 répugne si bien à la raison que la règle se fasse et s’applique simultanément; il est si vrai que l’influence des cas particuliers trompe ou déprave le législateur, que Montesquieu (1) met au nombre des mauvaises lois celles qui se sont failesde cette manière, les rescrits et les décrétalesdes papes.

(1) Esprit des lois, liv. XXIX.

La différence de la décision particulière à la loi, dont le caractère est nécessairement général, peut s'observer dans la manière dont on accorde des surséances aux débiteurs poursuivis par leurs créanciers. S’agil-il d’un débiteur qui demande un délai? C’est l’affaire des juges, à qui l’article 1244 du code civil recommande d’user de ce pouvoir avec une grande réserve. S’agit-il d’une classe de personnes ou d’un certain genre de dettes, auxquelsun grand intérêt de justice ou de politique prescrit de laisser du répit? La loi seule le peut, et elle ue peut rien de plus; aucun autre pouvoir n’accorderait compétemment les surséances générales, qui sont une suspension de la loi, et la loi elle-même excéderait son propre pouvoir en accordant des surséances particulières. On cite comme exemple de surséances générales régulièrement accordées celles que la loi du 5 décembre 1814, article 14, accorde aux émigrés ; celle que la loi du 30 avril 1826, article 9, accorde aux colons de Saint- Domingue. Le pouvoir exécutif n’en accorderait compétemment d’aucune espèce; des arrêtés consulaires du 19 fructidor an x et du 23 germinal an xi ont ordonné qu’il serait sursis aux poursuites pour le payement des créances antérieures à 1792 et provenant de ventes d’habitations, de maisons cl de nègres à Saint-Domingue; mais ils avaient leur fondement dans une loi du 30 floréal an x, dont l’article 4 soumettait pendant dix ans les colonies au régime que leur ferait le gouvernement. Quant au décret impérial du 20 juin 1807, qui proroge la surséance jusqu’à la paix maritime, il n’y a rien à en dire, si ce n’est que c’est un décret impérial.

On a proposé (1) de déclarer incompatibles les fonctions de député et celles d’aide de camp du roi. Les aides de camp du roi ne constituent une classe de personnes ni dans l’ordre légal ni dans l’ordre social; la mesure proposée n’eût point été législative, car elle s'adressait délerminémcnt à quelques individus, et n’avait point de caractère général.

Il est cependant un cas où l’intérêt général sc lie si étroitement à une personne, que celle-ci peut devenir l’objet d’une loi.

(t) En mars 1846.

Ainsi le sénalus-consulle de l’an xu en déférant l’empire à Napoléon, la Charte de 1830 en appelant au trône Louis-Philippe d’Orléans, la loi du 12 janvier 1816 en excluant du royaume et en privant des droits civils la famille Bonaparte, ccllcdu 10 avril 1832 en appliquant la même mesure à Charles X et à sa famille, envisagés sous le rapport de la compétence, ont fait ce que la loi seule pouvait faire; à bien dire, dans chacune de ces grandes circonstances, il s’agissait moins d’une personne que d'une institution ; et, après tout, ces exceptions à la règle la confirment : clics ne tirent pas à conséquence.

Ce caractère de généralité, on l’a donné à la loi, partout où la loi a été sainement entendue. Le droit romain, malgré scs rescrits, l’entendait ainsi : Jura non in singulas personas, sed generuliler consliluuntur. L’ancien régime, malgré son pouvoir absolu, a ignoré les rescrits; il laissait les décisions particulières au conseil d’Élal et aux tribunaux, et donnait a priori ses principes généraux sous le nom d’ordonnances, d’édits, de déclarations. Ce n’csldonc point par là que la loi constitutionnelle se distingue de celles de l'ancien régime, puisque ce caractère de généralité leur est commun à toulrs. Mais, en retenant celui-ci, elle en a d’autres qui lui sont propres; c’est de ces derniers que nous nous occupons.

Entre la loi selon la Charte et les actes qui, sous d’autres gouvernements, portent le même nom ou ont une destination analogue, il y a cette différence essentielle, que la loi constitutionnelle a pour objet de concourir à la garantie de nos droits, taudis que, dans le meilleur des gouvernements non constitutionnels, la loi peut respecter les droits de l’homme, peut même en procurer la jouissance, mais ne garantit rien. La lâche de notre régime est donc plus grande que celle des gouvernements absolus, et, chose étrange, pour une lâche plus grande, nous allons chercher un pouvoir moindre; ceci n’est point un paradoxe, mais une vérité dont on va se convaincre : c’est que la * perfection du pouvoir chez les hommes est de se limiter.

Pour donner une idée juste de notre loi, il faut commencer par en déterminer l’objet; cela fait, nous en déduirons les qualités qu’elle doit avoir, et nous arriverons à poser ses limites.

Dü RÉGIME COKSTITUTIOKKEl. 22

SECTION PREMIÈRE