DE L’OBJET DE LA LOI

La loi vient remplir la promesse de la Charte, c’est-à-dire servir de garantie à nos droits.

Si le propre de la loi est de garantir, son domaine se compose de tout ce qui a besoin d’élre garanti. Mais quelles sont les choses qui en ont besoin?

La Charte s’ouvre par ce litre : Droit public des Français, et y énumère l égalité devant la loi, la liberté individuelle, la liberté de conscience, la liberté de la presse, l'inviolabilité du droit de propriété; elle se ferme par cet autre litre : Droits particuliers garantis par l'Étal; elle maintient les grades, honneurs et pensions militaires, et la dette publique. On trouve éparses dans le reste de la Charte huit dispositions spéciales concernant, article 19, la liste civile; article 23, les conditions d’admissibilité à la pairie ; article 30, l’organisation des collèges électoraux; article 34, les conditions nécessaires pour élire les députés; article 40, l’établissement de l’impôt; article 50, l’organisation judiciaire ; article 56, l'institution du jury; article 69, l’application du jury aux délits de la presse et aux délits politiques, la responsabilité des ministres, le vote annuel du contingent de l’armée, l’organisation de la garde nationale, l’état des officiers de tout grade de terre et de mer, les institutions départementales et municipales, l'instruction publique et la liberté d’enseignement, les conditions d’éligibilité; toutes choses que la Charte attribue exclusivement à la loi.

Si je prends toutes ces dispositions une à une, je remarque qu'il s'agit toujours d'un droit dans chacune d’elles, et si je cherche à les classer, je les vois se ranger d’elles-mêmes sous les trois grandes divisions qui embrassent toutes les législations du monde :

1° Droits concernant les personnes; 2° droits concernant les biens ; 5° droits mixtes concernant à la fois les biens et les personnes.

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Aux droits personnels se rapportent :

L’égalité devant la loi, qui comprend la répartition proportionnelle de l’iinpât et l’admissibilité aux emplois ;

L’état civil, qui comprend la capacité des personnes pour les actes régis par le droit privé;

L’état politique, qui comprend la capacité des personnes pour l’exercice du droit de citoyen ;

La liberté individuelle, qui comprend l’usage de toutes nos facultés, et entre autres la liberté de l’industrie;

La liberté de conscience ;

La liberté de la presse ;

Le service militaire.

Aux droits réels se rapportent :

L’inviolabilité des propriétés, qui comprend le vole et la perception de l’impôt, parce que l’impôt est une véritable expropriation ;

La dette publique, qui suppose un contrat entre l’État et les citoyens ;

La liste civile, qui en suppose un entre la nation et le roi;

Et en général tous les règlements sur la nature des biens, sur leurs modifications et la manière de les acquérir ou de les perdre.

Sont mixtes, comme se rapportant à la fois aux biens et aux personnes :

Le droit de juridiction;

La loi pénale, qui comprend la responsabilité des ministres ;

L’organisation judiciaire.

Voilà les choses qu’il faut garantir. Je ne prétends pas en avoir fait l’énumération complète, de manière à exclure ce que j’aurais involontairement omis; j’ai voulu seulement trouver le principe général auquel aboutissent toutes les difficultés de détail, et ce principe, le voici : toutes les fois qu’il faudra régir l’usage de mes facultés personnelles ou l’exercice de mes droits sur mes biens, et me donner un juge, la loi seule peut déclarer ce qu’exige de moi l’ordre social: il est défendu à l’ordonnance d’y toucher.

La doctrine ne se présente pas toujours avec cette simplicité;

elle a aussi ses cas douteux, el déjà, quoique jeune, son commencement de jurisprudence.

On a demandé à laquelle, de la loi ou de l’ordonnance, il appartenait d’autoriser l’établissement d’une communauté religieuse. La communauté religieuse est une association véritable, disait-on, et il suffit d’une autorisation administrative à une société commerciale. Il suffit d’une ordonnance royale pour conférer à un étranger le bienfait de la naturalisation. Où serait la raison d’étre plus exigeant à l'égard d'une communauté religieuse? La loi du 2 janvier 1817 s’était prononcée pour le pouvoir législatif; mais la question se ranima plus vive, dans cette réaction de 1825, qui aboutit à la loi du sacrilège (1). Et cependant la loi du 24 mai 1825 adopta le même principe que celle de 1817. Si cette solution est bonne, ce n’est pas précisément parce que le pouvoir qui autorise la communauté lui attribue des droits civils; l’autorisation attribue aussi des droits civils à la société commerciale, à l’étranger que l’on naturalise, el cependant elle est administrative; cette raison seule n’empêcherait pas que, pour la communauté religieuse, comme pour la société commerciale et pour l’étranger, on ne posât dans la loi des conditions générales, dont le gouvernement n’aurait qu’à reconnaître l’accomplissement dans chaque cas particulier. Mais la vraie raison est qu’en autorisant une communauté religieuse, on crée une personne à laquelle on donne une loi civile avec les droits qui s’y rattachent; une personne dont l’existence se perpétue au delà des existences individuelles, à ce point que l’article 619 du code est obligé de limiter à trente ans la durée de l’usufruit qu’on lui accorde, et dont le régime spécial est un trouble dans l’économie politique, une entrave au mouvement naturel des propriétés. Une création semblable ne peut être que l’acte de la puissance souveraine, qui seule aussi doit pouvoir retirer l’existence donnée par elle.

Voici un cas inverse. On a demandé s’il fallait une loi, ou s’il suffisait d’un acte administratif pour autoriser une com-

(1) On retrouve les éléments de la discussion dans un Tort bon discours de M. le baron Pasquier, à la séance de la chambre des pairs du 1" avril 1825, Disc., t. III, p. 371 etsuiv.

mime à s’imposer pour une dépense accidentelle et locale. L’impôt ne peut être volé que par une loi; mais la ressource créée pour subvenir à une dépense de celte espèce est-elle un impôt? Dans la première période de notre régime, on tenait qu’aucun denier ne pouvait être levé qu’en vertu d’une loi, même dans un intérêt communal; c’est le système de 1791 (1). Après l'agrandissement de l’empire, les communes se multiplièrent au point que, pour faire face aux besoins variables de chacune d’elles, il eût fallu plus de cinquante mille lois par année. Cette difficulté d’exécution donna des scrupules sur le principe ; on en retrouve la première trace dans un rapport de Portalis à l’empereur, au sujet des églises et presbytères, en date du 17 juin 1807 (2), époque où les idées de gouvernement commençaient à prévaloir. On ne vit plus l’impôt que dans la levée de deniers faite sur la nation entière dans l’intérêt de la nation; on refusa de le voir dans la contribution que s'impose la personne fictive appelée commune; on reconnut à la commune le droit de s’imposer, sans recourir à une loi, mais avec l’autorisation du gouvernement; et la législation qui la concerne fut conçue dans le double but de lui laisser son indépendance propre, et de la placer sous la tutelle de l’administration supérieure. C’est le système de la loi du 18 juillet 1857 (5).

Quand le pouvoir législatif pose un principe, il est, relativement au pouvoir exécutif, entre deux écueils qui sont également à éviter ; si la loi ne dit rien du mode d'exécution, elle peut compromettre son principe; si elle dit trop, elle peut paralyser l’administration. Dans le premier cas, elle s’aliène elle-même, elle s’abandonne au pouvoir exécutif, et semble lui offrir le despotisme légal; dans le second, elle le garde pour elle, elle le resserre trop, et l’administration n’est qu’un instrument sans intelligence. Il faut, pour se garder de ces deux excès, un attachement sincère à notre régime et une profonde expérience des affaires.

(1) Art. 4 du titre V de la constitution de 1791.

(2) Disc., rapports et travaux inédits sur le concordat de 1801 , II' partie, p. 416.

(3) Art. 33 et suiv.

258 DES POUVOIRS, DE f,EI!RS FONCTIONS,

La loi du 29 juin 1820 voulait, article 6, que l’électeur votât secrètement. C’était son principe; mais ce principe avait péri dans l’exécution. Aussi, conçoit-on que la loi du 19 avril 1831, articles 48 et 49, règle la disposition matérielle du lieu où se réunissent les électeurs , jusqu’à exiger que chacuu d’eux écrive son bulletin sur une table séparée du bureau, et que celte table soit placée de telle sorte qu’ils puissent circuler librement autour du président et des scrutateurs pendant le dépouillement du scrutin.

Quand les lois, et surtout les lois organiques, se bornent à énoncer leur principe, et s’abstiennent absolument d’en régler l’application, c’est-à-dire quand elles se dépouillent au profit du pouvoir exécutif, c’est un signe que celui-ci est au service d’une volonté despotique, et la constitution est menacée. En voici des exemples :

La profession d’avocat n’est autre chose que l’exercice d’une des plus nobles facultés de l’homme; il n’y a pas de droit plus personnel, ni qu’il appartienne plus évidemment à la loi de régir. Une loi du 22 ventôse an xu sur les écoles de droit a recours, article 38, à cette formule parasite de la législation impériale: « Il tera pourvu par des règlements d’administration publique à l’exécution de la présente loi, et notamment à ce qui concernera... 7* la formation du tableau des avocats et la discipline du barreau... » Ce mot discipline une fois prononcé, c’en est fait; le décret et ensuite l’ordonnance s’emparent de la profession de l’avocat, et la loi ne peut plus la ressaisir. Tout est en règle dans l’ordre légal; tout est à regretter dans l’ordre constitutionnel.

Après l'institution d'un gouvernement, en connatt-on une plus grande que celle de l’université, une qui recèle plus de bien et de mal, et qui sollicite de plus près le législateur? Voici cependant tout ce qu'il a fait pour elle. Mais il faut commencer par méditer la date de son oeuvre, 10 mai 1806, et méditer ensuite le texte. Hélas! il n’est pas long à transcrire. « Article 1". Il sera formé, sous le nom d' Université impériale , un corps chargé exclusivement de l’enseignement et de l’éducation publics dans tout l’empire. Article 2. Les membres du

corps enseignant contracteront des obligations civiles, spéciales et temporaires. Article 3. L’organisation du corps enseignant sera présentée en forme de loi au corps législatif, à la session de 4810. » Il n'était pas possible au premier des pouvoirs sociaux d'abdiquer en moins de mots : le principe de l’enseignement exclusif par l’université, le principe de l’assujettissement de ses membres à desobligalions spéciales, choses et personnes, tout est livré corps et âme, et livré en quatre lignes. L’article 3 venait comme une consolation après le sacrifice, laissant entrevoir au loin une organisation sous la forme d'une loi : mais tout s’était évanoui de la loi, jusqu’à sa forme. Le décret impérial n'eut pas la patience d'attendre la session de 1810; dès le 16 mars 1808, il se précipita sur la riche proie qui lui était offerte, et tout fut dit. Il est bien entendu que ceci s’applique seulement au procédé législatif, sans rien préjuger de l’université en elle-même.

Imperfection des choses humaines! La loi est douée d’une grande force pour garantir nos droits. Mais, si elle abuse de sa force, où sera leur garantie contre elle? Dans le pouvoir constituant sans doute. Mais si elle abuse des dispositions constitutionnelles elles-mêmes, où la garantie se réfugiera-t-elle? Daus la religion du droit naturel, dernier recours de la liberté civile et politique ; hélas ! et il n’est pas jusqu’au droit naturel dont elle ne puisse abuser, à l’aide de ces doctrines qui ont le secret de déposer le germe du despotisme au sein des plus magnifiques promesses de la liberté. Avant que la constitution du 24 juin 1793 eût reçu son existence éphémère, je rappelle que Robespierre avait élaboré un | rojel particulier, où il dévoilait sa pensée sur la déclaration des droits; il y avait mis des propositions désastreuses sous la protection d’éternelles vérités. 11 y disait, article 1 er : « Le but de toute association politique est le maintien des droits naturels et imprescriptibles de l’homme, et le développement de toutes ses facultés. » La Charte n’a pas d’autres principes. Article 4 : « La liberté est le pouvoir qui appartient à chaque homme d'exercer à son gré toutes ses facultés; elle a la justice pour règle, les droits d’autrui pour bornes, la nature pour principe et la loi pour sauve-

garde. » Cela est admirablement dit. Mais tout aussitôt il ajoute, article 5 : « La loi ne peut défendre que ce qui est nui sible à la société ; elle ne peut ordonner que ce qui lui est utile. » Qu’est-ce à dire? Tout à l’heure le type de la liberté était dans chaque homme, et voici que la mesure du juste est dans l’intérêt de la société; le droit individuel s’efface devant le droit collectif, et, bien entendu, devant le droit collectif déclaré par la loi. Nous ne nous entendons plus. Nous nous entendons bien moins encore, quand l’article 7 achève ainsi sa pensée :

« La propriété est le droit qu'a chaque citoyen de jouir de la portion de bien qui lui est garantie par la loi. » Ici le masque est jeté; la société devient la source du droit de propriété; elle détermine la portion de bien dont elle promet la garantie; le droit naturel disparaît devant elle, et sa loi est omnipotente. La constitution de 93 elle-même n’a pas voulu de celte doctrine. C’est à nous de retenir la leçon.

L’objet de la loi ainsi déterminé, il reste à connaître les qualités qu’elle doit avoir pour le remplir; c’est à-dire pour procurer à nos droits sa part de leur garantie, sans rien céder de la sienne, sans entreprendre sur celle des autres. Nous pourrions dès ici et par la seule voie du raisonnement déduire ses qualités de sa tâche, et ce qu'elle doit être de ce qu’elle doit faire; mais ne hasardons rien; aux procédés purement rationnels ajoutons les procédés plus sûrs de l’expérience. Jugeons l’état où nous sommes par oppositiou à celui d’où nous sortons; l’idée de la loi n’était pas inconnue à l’ancien régime, et cependant nous n’avons pas voulu de lui. Que cherchons-nous donc de plus ou de différent dans le régime constitutionnel? Cette recherche est pleine d’enseignements, puisqu’elle se propose de s’assurer par le seul secours de la science, si le but qu’a poursuivi la révolution a quelque chose de réel et de légitime.

SECTION DEUXIÈME