LA LOI EST OBUGATOIRE

Si l’on entendait seulement par ces mots que les sujets doivent obéissance à la loi, Cette vérité triviale mériterait à peine d’être énoncée, elle n’aurait surtout rien de particulier ati régime constitutionnel. Mais c’est au pouvoir qu’il s'agit de donner des liens ; il n'est plus permis d’en douter depuis la révolution de juillet, laquelle semble n'avoir été entreprise que pour introduire dans l’article 13 de la Charte ces mots qui la résument : « Le roi... fiait les règlements et ordonnances nécessaires pour l’exécution des lois, sam pouvoir jamais ni suspendre les lois elles-mêmes , ni dispenser de leur exécution. » Jamais; ce mot inexorable est dans la Charte, et il en rend la disposition absolue. Le pouvoir avait la prétention de recéler en lui un droit suprême indépendant de la loi, celui d’inlervenitr à sa place, toutes les fois qu’il la jugerait impuissante ou qti’il y voyait une entrave. C’est pour dénier ce droit au pouvoir que l’intercalation de 1830 est sortie d’iiné révolution; c’est donc le pouvoir que la loi oblige, puisqu’il lui est défendu de la suspendre, même en alléguant une nécessité extrême.

Toutefois cette disposition si absolue serait une témérité, si elle n’admettait une restriction, qu’il faut sous-entendre dans toutes les lois humaines; quoique sortie d’une révolution, elle n’est pas faite pour les révolutions; les révolutions ne sont telles que parce qu’elles ne souffrent aucune règle; si elles se laissaient régler, elles ne seraient plus des révolutions. Quand il se déchaîne une de ces tempêtes, pendant lesquelles il ne reste qu’à se recommander à Dieu, la manœuvre est impossible pour tout le monde. Qu’il reste donc bien entendu que les règles de conduite dont nous nous préoccupons, constitutions, lois, doctrines, se renferment dans cette sphère où la prudence humaine peut quelque chose.

Une fois limitée à cette politique rationnelle, dont le code

peut s’écrire et qui supporte la logique, la disposition de l’article 13 garde son sens absolu... L'obligation d’exécuter n’est pas une faculté, c’est un devoih Mais la vérité à laquelle elle donne sa première formule peut-être depuis qu’il y a des constitutions n’est pas si simple qu’elle n’ait besoin d’étre expliquée. Elle est sans doute la même pour tous, et cependant tous ne l'entendent pas de la même manière; il y a une différence entre l’esprit du juge et celui de l’administrateur.

Le juge accepte sans restriction l’obligation d’exécuter la loi ; il s’en rend l’esclave et se fait même une vertu de Sa servitude. Ne serait-ce point à celte perfection de son pouvoir qu’il doit d’avoir conservé l’autorité la plus intacte de nos jours? Mais l'obligation d’exécuter n’apparatt pas aussi rigoureuse à l’esprit de l’administrateur; celui-ci vit dans un moude d’action, où la règle parait trop souvent en contradiction avec les faits, où l’on a toujours à lutter contre la tentation de composer avec elle, où, sous les noms divers de politique, de raison d’État, de gouvernement, d’habileté administrative, finit par prévaloir je ne sais quelle sagesse illégale, qui pourrait bien n'élre autre chose que le pouvoir absolu reparaissant sous un autre nom. L'illusion que produit ce côté des affaires a été récemmeut portée jusqu’à faire de la politique un pouvoir, etl prenant ce mot, non pas dans le sons d’un système de gouvernement, mais dans le sens d’un pouvoir particulier, distinct de ceux que nous Connaissons dans l’ordre constitutionnel, y occupant cependant une place, y exerçant une influence presque prépondérante sans reconnaître de règle précise (1). Ce serait un abîme à dévorer la Charte tout entière. Que ceci soit pris à titre d’observation, non de reproches; car le mal tient à l’époque, à la nature hétérogène des éléments de notre régime, dont l’un, le droit commun, nous vient de l’esprit libéral et formaliste de la révolution, et l’autre, l’organisation administrative, de l’esprit pratique et expéditif du consulat et de l’empire. Sortie de celte origine, l’administration semble étrangère à notre mécanisme, comme une pièce de rapport qui s’y agence avec peine. Sous un régime

(I) M. Vivien, Etude t adminiitrativti, p. 12.

de droit strict qui demande de la précision en tout, ses attributions restent confuses, et le secret de les coordonner se cherche encore. Sa responsabilité est décrétée en principe; mais une responsabilité, réduite aux termes d’une abstraction, est presque un inconvénient; car si la responsabilité organisée sert de frein, la responsabilité non organisée sert de prétexte et souvent d’aiguillon; l’une retient, l’autre enhardit. La position de l'administrateur est particulièrement fausse dans les occasions qui naissent du système représentatif ; on lui a créé, dans les luttes électorales et dans les chambres, des devoirs contraires, incompatibles, dont la théorie n’a pu jusqu’ici se trouver, par la raison peut-être qu’elle est impossible. On se plaint de celte disparate dans nos institutions, qui produit une contradiction dans nos mœurs publiques, et l’on semble désespérer de trouver le remède, puisqu’on remet ce soin à l’avenir et aux progrès de notre éducation future. En attendant, la doctrine a un devoir à remplir (1).

§ I". — De l’empire des circonstances ou de la politique dans l'ordre

légal (2).

Nous ne parlons pas de la force qui déchire la loi, ni même de la mauvaise foi qui l’élude ou la fait mentir. Ces violations

(lj Nous reviendrons plus tard, au sujet de la représentation nationale, sur cette grave difficulté.

(2) On trouve le dialogue suivant dans Vllisloire des Girondins, par SI. de Lamartine :

« C’était pendant le procès de Danton ; les jurés délibéraient : Soulierbielle, l’un d'eux, hésitait. Dans l'agitation de ses pensées, dit l'auteur, il se promenait ù pas interrompus dans un corridor qui précédait la salle des délibérations. Un des collègues de Souberbielle, Topino Lebrun, l’aborde : « Eh bien ! Souberbielle, que fais-tu là 7 - Je médite sur l’acte terrible qu’on veut obtenir de nous, répond Souberbielle. — Et moi, j’ai médité, reprend le juré. — Qu’as-tu décidé? lui demande Souberbielle. — Je me suis dit, réplique le juré : Ceci n’est pas un procès, c'est une mesure. Les circonstances nous ont portés il une de ces hauteurs où la justice s'évanouit, pour ne plus laisser dominer que la politique. Nous ne sommes plus des jurés, nous sommes des hommes d’Étal. — Mais, dit Souberbielle, y a-t-il deux justices : une pour le vulgaire des hommes, une autre pour les hommes supérieurs? El l’innocence en bas deviendrait-elle crime en haut ? — Bah \ dit le

grossières ne sont pas du domaine de la doctrine, et cependant, elles ont en elles un enseignement qu’il ne faut pas perdre : c’est qu’elles portent également malheur à tout le monde, sans acception de partis. Voici à ce sujet, entre deux époques ennemies, un rapprochement qui m’a toujours frappé :

Au 18 brumaire, le général Bonaparte, haranguant le conseil des anciens, s’entendit objecter la constitution de l'an ni : « La constitution! s’écria-l-il avec l’accent de la fureur, la constitution! Osez-vous l’invoquer? Vous l’avez violée au 18 fructidor! vous l'avez violée au 22 floréal ! vous l’avez violée au 30 prairial ! »

Lorsqu’en 1823, M. de Chateaubriand , ministre des affaires étrangères, publia un manifeste pour préparer les esprits à la septennalilé, il répondit à ceux qui lui objectaient la Charte de 1814 : « Le renouvellement septennal ne fera rien qui n'ait déjà été fait; quand on a empiété sur la prérogative royale, la Charte a été violée ; quand on a augmenté le nombre des députés, la Charte a été violée. »

Ainsi, que chacun le comprenne , Trot Rutulusve fual : une première infraction devient le principe et l’apologie d’une seconde. La loi est inflexible ; il en est d’elle comme du chêne : on peut la rompre, on ne la plie pas. Mais aussi, une fois rompue, elle vous abandonne, et vous ne la retrouvez plus pour vous en faire un appui, sans que quelqu’un vienne vous dire comme en l’an vm : Otez-vous l'invoquer ? ou comme en 1823 : On ne fera rien qui n'ait déjà été fait.

Il y a un autre retranchement à faire dans cette étude, pour qu'elle soit utile; c’est celui de tous les actes par lesquels le gouvernement de la restauration a suspendu les lois ou s’est dispensé de les exécuter. Aujourd’hui que son arrière-pensée a

juré, il ne s’agit pas de ces arguties, mais de bon sens et de patriotisme. Nous sommes où nous sommes. La république est à une de ces extrémités où le jugement n'est pas une justice, mais un choix. Daniou et Robespierre ne peuvent plus s'accorder. 11 faut, pour sauver la patrie, que l'un des deux périsse. Eh bien t interroge-toi en bon patriote, et réponds-loi en conscience : Lequel crois-tu le plus indispensable en ce moment à la république, de Robespierre ou de Danton?— Robespierre, répond sans hésiter Souberbielle.— Eh bien 1 tu as jugé, » répond Topiuo Lebrun; et il s'éloigne. »

éclaté dans les ordonnancés du 25 juillet, il n’y a qu’une observation à faire, une fois pour toutes, sur ceux de ses actes qui ont été conséquents à ce principe; c’est qu’il se croyait au-dessus des lois, et qu’il est tombé pour l'avoir cru. L’étude doit donc porter entièrement sur les actes postérieurs à la Charte de 4830, puisque c’est par elle que la raison légale ést devenue exclusive, et ne souffre plus de partage avec la raison politique. Eux seuls peuvent rendre le fonctionnaire perplexe entre deux devoirs qui paraissent se combattre. Les illégalités n’étaient que la conséquence d'un principe a priori ; aujourd’hui seulement elles peuvent être le résultat d’une lutte entre une loi impérieuse et une nécessité de circonstance.

Après ce retranchement, il reste encore une condition pour que cette étude ne soit pas oiseuse, c’est que la doctrine ne s’exerce, même quant aux actes postérieurs à 1830, que sur ceux où l'on a pu hésiter de bonne foi entre le principe et les circonstances; sur les autres il n’y a rien d’utile à dire. Par exemple, une loi du 19 juillet 1845 ordonne de réduire à trente le nombre des maîtres de requêtes au conseil d’État, et tout aussitôt on les porte à plus de quatre-vingts; violation gratuite de la loi, dans laquelle la politique n’est pour rien; car il ne faut pas appeler de ce nom le désir qu’a un ministre de se faire des créatures ; de tous les motifs qui entraînent à un acte illégal, celui-ci est le moins pardonnable. 11 convient donc de s’attacher à ceux où il y a conflit entre les deux tendances contraires, et lieu par conséquent à une hésitation raisonnable. Le droit romain a Son titre Pe rebus dubiis; le régime constitutionnel peut aussi avoir le sien.

Ce conflit n’est pas toujours où on croit le voir, et, quand on y regarde de près, il est rare qu’il ne s’évanouisse pas. Pour qu’il y ait réellement conflit, il est nécessaire que l’ordre légal n’offre aucune ressource, ni dans une loi faite, ni dans une loi à faire, et qu’un besoin social reste, par sa faute, sans satisfaction possible. Mais on est trop prompt à l’accuser d'insuflisance; il y a là un entraînement auquel on ne résiste pas assez. Notre vanité irouveplutôtson compte à le suppléer par Une détermination personnelle, qu’à recourir au droit inépuisable qu’il a de

DE LEDItS UNITES, DE LEURS EXCÈS.

sc modifier lui-même. Une loi du 32 mors 1851 exige que la garde nationale soit remise en activité ou réorganisée, dans l'année de sa suspension ou de sa dissolution ; or il y a telle ville OÙ elle n’a été ni remise en activité, ni réorganiséoidans le délai de la loi, et la raison politique qu’on en donne a sa gravité : on a craint de fournir des armes à la sédition. D'un autre côté, il est impossible de se dissimuler que la loi est suspendue. Que faire? Corriger la loi par la loi, et lui demander la prorogation d'un délai trop court. On objecte que la discussion publique serait un plus grand mal que celui auquel on veut remédier. Je le nie : les motifs explicites donnés à la tribune en eussent moins dit que le silence n’en laisse supposer. La raison légale était donc la meilleure, et le conflit n’était pas réel.

La loi ne procède pas seulement par mesure directe, mode qui, j’en conviens, serait loin de suffire aux innombrables besoins auxquels elle se doit ; elle procède encore par délégation, en chargeant le pouvoir exécutif de veiller pour elle sur une foule de cas qu’elle ne peut ni prévoir ni saisir instantanément, à condition de lui rendre compte. De celte manière, tout sa concilie. D’un cèté, c’est de la loi que l'on part, c’est à la loi que l'on revient, et le principe est sauf; de l’autre, l'action publique a été prèle à temps, et la dette du gouvernement est payée. On trouverait difficilement des hypothèses en dehors de ce procédé C'clt, si je ne me trompe, en matière de douanes, que la première expérience en a été faite. La raison en est qu'il n’y a peut-être pas de matière du domaine de la loi où les circonstances fassent sentir davantage leur empire; pour saisir l'à-propos dans |es vicissitudes journalières qui influent spr les droits d’entrée et de sortie, il faut une autorité toujours en éveil et toujours présente. Aussi une loi du 29 floréal an x a t-el|e donné au gouvernement le pouvoir d’élever et d’abaisser provisoirement le tarif, à la charge de présenter, avant la fln de la session ou à la session suivante, ces modifications en forme de projet de loi. Des douanes, ce procédé a été étendu aux finances par l'article 152 du budget du 25 mai 1817; le ministre des finances peut, dans les cas extraordinaires et urgents, excéder les allocations du budget, en vertu

d’ordonnances royales qui doivent être converties en lois à la plus prochaine session des chambres : ce sont les principes qui régissent les crédits supplémentaires. C'est un mandat donné par un pouvoir à un autre, et dont celui-ci est comptable. Ce procédé est régulier, et il est peu de cas qu’il n’embrasse. L’usage en serait très-légitime, même hors l’administration des finances.

Il va sans dire que cette délégation est de droit étroit; elle est faite au gouvernement, les lois de l’an vi et de 1817 sont expresses, et non à l’administration, ni aux chefs des différents services dont elle se compose. Les modifications aux tarifs doivent donc se faire par ordonnances ou par des règlements d'administraiion publique, non par des arrêtés, encore moins par des circulaires. La politique contraire serait un excès de pouvoir que le législateur ne devrait jamais ratifier.

Le droit d’amnistier les délits donne lieu à une de ces questions sur lesquelles les deux idées rivales se rencontrent. L’amnistie est-elle du domaine exclusif de la loi, ou bien se confond-elle avec le droit de grâce, comme n’étant qu’un mode différent de la clémence du prince, comme répondant d’ailleurs à un besoin de sa politique, et peut-elle se déclarer par ordonnance? La cour de cassation s’est décidée pour l’ordonnance par un arrêt du 19 juillet 183 J (1). Voici son motif : a Attendu que ce droit dérive de l'article 58 lie la Charte (du droit de grâce), tel qu'il a été constamment interprété et exécuté. >* Ainsi, à notre grand regret, la cour de cassation ne lire pas du sein même de la question le motif qui la détermine; elle s’en réfère au passé, à des précédents, à une tradition, tranchons le mol, à l’usage : ce qui conduit naturellement à rechercher cet usage qu'elle déclare constant, et la recherche donne pour résultat: 1" trois lois accordant des amnisties : du 14 septembre 1791, du i brumaire an iv, du 12 janvier 1816; 2° plusieurs décrets impériaux qui, rendus pendant la confusion de tous les pouvoirs dans les mains de l'empereur, sont neutres, comme le seraient des décrets de la Convention; 3° l’acte addi-

(I) Dalloz, 1859, t. 1", p. 5GI.

tionnel de 1815, qui fait de l’amnistie une prérogative constitutionnelle; 4° quelques ordonnances royales, notamment celle du 8 mai 1837; 5° enfin, des ordonnances en matière d'eaux et forêts, qui n’ont rien pu remettre que la poursuite appartenant à une administration. En résume, une constitution, des lois et des ordonnances qui concluent de trois manières différentes, des décrets impériaux et des ordonnances forestières qui ne concluent rien, tels sont les éléments de celle interprétation confiante, que la cour de cassation donne pour base à son arrêt : sous l'ancien régime, on eût été plus exigeant pour constater un simple usage.

Le changement qu'a subi en 1830 la rédaction de l’article 13 . de la Charte, dans le seul but de déclarer que le prince ne peut dispenser de l’exécution des lois, n’a sans doute pas introduit un droit nouveau; à le bien considérer, il n’est qu’une confirmation du droit constitutionnel, fondé sur la division des pouvoirs; mais s’il le confirme, il le resserre; il lui rend son évidence, en le dégageant des fausses doctrines dont on l'avait obscurci; il établit, entre l’époque de 1830 et celle qui l’a précédée, une ligne de démarcation qui coupe en deux la série des précédents, cl ne permet pas de joindre les anciens aux nouveaux. La question constitutionnelle d'amnistie ne peut plus s’envisager d’après une tradition avec laquelle elle a rompu ; elle doit s’envisager en elle-même, et elle se réduit alors à ces termes : Une ordonnance d’amnistie dispense l-elle de l'exécution des lois? Elle n’en dispense pas, elle fait plus, elle s’y oppose; dans l’ordre légal, l’excès de pouvoir est évident. Pour le sauver, on dérive l’amnistie de la grâce; mais cette dérivation fait violence à la logique; on ne dérive pas d’un principe son contraire, et sous un rapport, l'amnistie est le contraire de la grâce. La grâce intervient après la condamnation, et lorsqu'il n’y a plus de recours possible contre elle, c’est-à-dire quand le juge a rempli son office, et que la loi est satisfaite; la grâce est une manière de confirmer la condamnation; car le condamné qui l’accepte se reconnaît coupable, par la même raison que le débiteur qui accepte la remise de la dette en reconnaît la réalité. L’amnistie, au contraire, s’ac-

c’est-à-dire qu’une décision souveraine avait déjà commencé contre elle l’application du droit commun. Le gouvernement, à qui l’article 15 de la Charte venait récemment de dire qu’il ne pouvait se dispenser de l'exécution des lois, m’avait confié un genre de ministère auquel la loi du 20 avril 1810 donne pour objet spécial d’exercer l’action criminelle, et de surveiller l’exécution des lois (1), des arrêts et des jugements. Dans ces conjonctures, la princesse est arrêtée. Que faire? Jamais peutêtre la considération politique ne fut plus impérieuse, ni la raison légale plus pressante; la loi était formelle, le devoir du magistrat évident; je n’étais pas dans cette région élevée du gouvernement, où déjà cependant j’eusse rencontré la défense de l’article 15; j’étais dans une sphère subordonnée, où à la règle constitutionnelle s’ajoutaient les obligations spéciales et inflexibles de ma fonction ; en d’autres termes, des deux principes qui se disputaient ma détermination, j’étais l’esclave de l’un, je n’étais pas le juge de l’autre. Ce que j’étais censé savoir, ce que je savais uniquement, c'est que, d’après la Charte, la justice est égale pour tous ; que, d’après le code civil, les lois de police et de sûreté obligent quiconque habite le territoire; que, d’après le code d’instruction, le procureur général est tenu de poursuivre toute personne mise en accusation. Si la loi de 1852 avait fait sortir du droit commun l’ancienne dynastie, elle n’avait eu cet effet que sous le seul rapport dont elle s’occupe, pour l’exclure du territoire ; elle la laisse dans le droit commun sous tous les autres; explication qui fut donnée et reçue dans la discussion de la loi. La nécessité légale restait donc entière et inévitable; et cependant que de puissance dans la raison politique! Les plus belles théories sur l’égalité civile ne détruiront jamais une vérité de fait : c’est qu’une famille, élevée par une constitution monarchique audessus de la condition commune, n’y retombe pas par sa chute, et que, voulût-elle y reprendre une place, elle ne le pourrait plus. C’est une situation indéfinissable, que ni la logique ni aucune règle ne peuvent saisir. Ce n’est pas l’état de paix, car

(I) Art. 4S cl 46.

les relations sociales sont rompues; ce n'est pas l’état de guerre, car il n’y a pas deux puissances souveraines de part et d’autre. Ellcalaisséen tombant tantde passions dans la société, que la société n’est plus capable d’impartialité à son égard, et qu’elle en devient récusable. Son juge ne se trouverait pas; les idées du droit une fois interverties dans les esprits, la justice criminelle n’obtiendrait aucun de ses deux résultats nécessaires, ni l’expiation, ni l’exemple; l’expiation, puisque la conscience de son crime manque à l’accusé; l’exemple, puisque les imitateurs ou les complices ne verraient dans la peine qu’un martyre. De pareils débats excèdent les proportions naturelles d’un procès, et on ne s’efforcerait pas de les y faire entrer sans briser quelque ressort. La justice ordinaire irait contre sa destination, et causerait un plus grand désordre que celui qu’elle aurait à réprimer, si, contrariant l’action calmante du temps, elle poussait les partis au désespoir, si elle exaspérait leur point d’honneur, et les comprimait au point de les faire éclater. Cela est surtout vrai dans les premières années de l’établissement d’une dynastie : il n’y a pas de raisonnement qui fasse que la punition légale d’un prétendant au trône ne ressemble à une vengeance de prince; la condamnation la plus irréprochable ne laverait pas Élisabeth du sang de Marie Stuart. Il faut laisser au fondateur de la dynastie la gloire de saisir son rival, et de le renvoyer convaincu d’impuissance à la face de l’univers.

Malheur à l’homme d’État que ce langage trouverait insensible! et, le dirai-je? malheur au magistrat qui prendrait sur lui d’en faire la règle de sa conduite! Il n’en faudrait pas davantage pour mettre son devoir en péril. Il n’est pas bon qu’un gouvernement laisse dans celte perplexité la conscience de ceux qu’il emploie. Mais qui l’en tirera? La loi, la loi seule, sans laquelle le bien lui-même se tourne en mal. Le gouvernement le sentit, en rendant l’ordonnance du 8 novembre 1832, dans le but unique d’annoncer un projet de loi : « Il sera présenté aux chambres un projet de loi pour statuer relativement à madame la duchesse de Berry. » Ces termes semblaient demander un jugement, non pas à la cour des pairs, mais aux

deux chambres; on crut voir le pouvoir exécutif déférant le pouvoir judiciaire au pouvoir législatif; ce qui eût été une complication d’excès sous le triple rapport du pouvoir déléguant, de celui à qui l’on déléguait, et de la chose déléguée. On s'arrêta dès le premier pas; l’ordonnance resta sans suite, et l'on renonça à la loi, sans s'apercevoir que c’était bien d'elle qu'il fallait se servir, et qu’il n’y avait à changer que le mode d'usage. Ce que la loi du 10 avril 1852 avait fait pour interdire le territoire, il fallait qu’une autre loi le fil pour dispenser de mettre en jugement; il y avait ici quelque chose de plus que la rentrée dans le territoire interdit; des faits étaient survenus, que le droit commun qualifiait crime, et on n’en pouvait sortir une seconde fois que par le même moyen. Un seul article de loi, portant que tout membre d’une des familles exclues du territoire, qui y serait arrêté sous la prévention d’un crime, serait mis à la disposition du gouvernement, sans préjudice des poursuites ordinaires contre les coauteurs ou complices; ce seul article aurait levé tous les doutes, mis toutes les consciences à l'aise, donné à la raison politique le baptême de la légalité, et l'eût fait entrer, à titre de loi, dans le devoir du magistrat.

Ma prétention n’est pasque la loi serve de panacée ; la sagesse humaine, quelle que soit sa forme, ne peut jamais être universelle et infaillible à ce point; mais je prétends qu'il est peu d'accidents, qu'il en est beaucoup moins qu’on n’alfectede le croire, auxquels elle ne pourvoie, et que surtout la raison politique ne peut jamais être érigée en principe; le jour où l’on en viendrait là, tout serait perdu.

§ II. — Du crédit public.

Un des effets les plus remarquables du caractère obligatoire de la loi, celui peut-être qui le présuppose le plus nécessairement, et dont le pouvoir absolu est par conséquent le plus incapable, c’est le crédit public. La première condition du crédit est qu’il soit capable de s’obliger. Pour faire de l’État un débiteur aussi étroitement tenu qu’un simple particulier,

il n’a pas suffi d’appuyer la detle sur la loi; la loi, avec sa faculté perpétuelle d’abrogation, ne pouvait pas procurer la garantie ; il a fallu appuyer la loi sur la Charte, qui est à l’abri de l’abrogation par la voie ordinaire. C’est seulement derrière ce double rempart que la dette a trouvé sa garantie. Mais supposez que la Charte s’abroge comme la loi, la garantie s’évanouit; ce sera le monde des Indiens ayant pour base une tortue, qui elle-même n’en a aucune.

Les publicistes de l’ancien régime avaient sur la dette publique (je dis sur la dette publique, et non sur les dettes personnelles du roi) une doctrine curieuse à connaître et qu’on trouve dans le Brct (1). Le Bret se demande si le roi est obligé de payer les dettes de son prédécesseur, et si, après les changements qui arrivent en une ville, les survenants sont obligés de payer les dettes qui ont auparavant été contractées au nom du public; à quoi il répond en distinguant les royaumes patrimoniaux, dans lesquels le prince régnant vient à titre d’héritier, et est tenu des dettes de son prédécesseur, des royaumes non patrimoniaux, où son avènement a lieu en vertu de la loi du pays; dans ce cas, il n’est point obligé. Or le royaume de France est plutôt successif qu’héréditaire, d’où la conséquence que les dettes du prince n'y obligent que celui qui les a contractées et ne se transmettent pas au successeur; en d’autres termes, plus le titre auquel il règne est libéral, moins il y a de sûreté pour ses créanciers. « Louis XII, poursuit le Brct, se servit de celte raison pour se défendre contre les créanciers de Charles VIII, qui le voulaient contraindre de payer les dettes de son prédécesseur ; car il leur lit réponse qu’il n’était pas son héritier. » Nous avons vu de nos jours la même doctrine produire les mêmes effets en Espagne, non pas seulement d’un règne à l'autre, mais sous le même règne, et après un simple changement de forme dans le gouvernement. Ferdinand VII, pendant le gouvernement des corlè3, fait un emprunt, qui tourne à l’acquit de l’Espagne envers la Hollande et les créanciers de Charles IV; puis Ferdinand, débarrassé des

(t) Delà souveraineté, liv. IV, chap. x.

corlès par les armes françaises, rentre à Madrid; les préteurs réclament; il méconnaît la dette.

En France, des gouvernements différents ou ennemis les uns des autres se succèdent, la monarchie constitutionnelle à la monarchie absolue, la république à la monarchie, l’empire à la république; il n’en est pas un qui ne regarde comme le seul moyen de se faire accepter, d’accepter lui-même la dette de celui qu’il remplace. La Constituante ouvre la révolution par celle déclaration solennelle (1) : « L'assemblée s’empresse de déclarer qu’aussitôt qu’elle aura, de concert avec Sa Majesté, fixé les principes de la régénération nationale, elle s’occupera de l’examen de la consolidation de la dette publique, mettant, dès à présent, les créanciers de l’État sous la garde de l’honneur et de la loyauté de la nation française. » Le gouvernement républicain, le plus radical de tous, le plus disposé à rompre avec le passé, à en répudier les charges comme les avantages, résume en une seule toutes les dettes contractées avant lui dans l'intérêt public, sans distinction d'origine; après avoir créé l’unité de la dette, il l'attache, non aux formes fugitives de la politique, mais à la personne éternelle et indéfectible de l’État (2). « Le grand-livre de la dette publique sera le titre unique et fondamental de tous les créancfers de la république; » et ce principe, la république le décrète dans la crise la plus violente de ses besoins, de ses récriminations et de ses dangers.

Comme la loi constitutionnelle peut seule obliger l’État, seule aussi elle rend possible pour lui l’ingénieux moyen de libération imaginé par le docteur Price, l’amortissement. L’amortissement repose sur l'idée d’une caisse particulière, qui constitue, dans l’administration financière, une personne distincte ayant son existence et sa comptabilité propres, son capital inaliénable, achetant des rentes sur l’État, et se substituant, à l’aide d’une véritable novation, aux créanciers originaires, pour se faire payer par l’État les rentes qu’elle a rachetées, se tenant ainsi à l’écart, jusqu’à ce que sa fonction

(1) 17 juin 1789.

(2) Loi <iu 2i aoùl cl 13 septembre 1793.

soit accomplie, c'est-à-dire jusqu’à l’extinction de la dette entière; époque où elle rentre, avec le capital qu'elle lui apporte, dans l’administration générale qu’elle libère. Cette séparation de la caisse d’amortissement d’avec la trésorerie, et l’inviolabilité temporaire de son capital, sont choses auxquelles ne saurait atteindre ce pouvoir qu’on appelle absolu, et dont la grande misère est l’impossibilité de se lier, de sc poser une limite et de la respecter, de se faire une prohibition, et de ne pas l’enfreindre. Il n’y a que Dieu qui puisse prendre avec lui-même des engagements inviolables, et dans les choses humaines, il n’y a que la loi constitutionnelle qui puisse établir entre l'État et une personne de sa création les véritables rapports de créancier à débiteur. Aussi, est-il à remarquer que l’ancien régime tenta, par l’édit de décembre 1764, de créer une caisse d’amortissement; mais comme un homme obéré qui, dans un bon mouvement, met à part ses épargnes pour se libérer, et cède aussitôt à la tentation d’y porter la main, il réunit, par la déclaration du 10 août 1780, cette caisse à la trésorerie, c’est-à-dire qu’il la supprima.