DES MINISTRES

A peine l'article 12 de la Charte a-t-il dit : « Lapersonncdu roi est inviolable et sacrée,» qu'il se hâte d’ajouter : « Les ministres sont responsables, » comme si la première de ces propositions appelait aussitôt la seconde, comme si l’une sans l’autre n’eùt présenté qu’une moitié de la pensée constitutionnelle, et que celle-ci ne se complétât que par leur soudure. C’est qu’en effet l’inviolabilité royale ne s’explique, ne se réalise, ne se pardonne, que grâce à lu responsabilité ministérielle. La responsabilité des choses de ce monde est une nécessité moraleà laquelle ou n'échappe pas; la Charte peut bien la détourner de la tète du prince, mais non la supprimer; et si elle ne la (ixait sur quelque autre, elle retournerait à celle qu'elle en veut affranchir. La responsabilité des ministres est donc le corrélatif inévitable de l'inviolabilité du prince. Celle loi est tellement rigoureuse, qu'aussitôlquela responsabilité diminue, l’inviolabilité souffre; si l’une est contrariée dans son cours, elle reflue sur l'autre : la responsabilité, comme une substance dont rien ne peut se perdre, se retrouve toujours quelque pari! Pour (|ue le prince ue soit responsable de rien, il faut que les ministres le soient de tout; si la responsabilité n'est pas complète d'un côté, l’inviolabilité ne le sera pas de l’autre.

L’inviolabilité du prince est une fiction de la loi positive; la responsabilité des ministres, uuc loi de l'ordre moral, d’où il résulte que, dans le conflit de ces deux idées, ce n’est pas celle-ci qui peut céder; mais aussi, quand elle est complète cl réelle, elle communiqué toute sa réalité à la première.

Pour qu’elle soit ce qu’elle doit être, est-ce assez de l’énonciation qu'en fait l’article 12 de la Charte? Suflil-il que cet

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article rende les deux corrélatifs inséparables dans son texte, comme ils le sont dans la pensée? La Charte répond, dans son article 69 : « Il sera pourvu, dans le plus court délai possible, aux objets qui suivent : .... la responsabilité des ministres. » L’article 12 se borne à déclarer le principe; la Charte de 1814 le laissait à l’état inerte de vérité théorique; la Charte de 1850 veut qu'une loi le vivifie; ce qui est désormais la seule manière de le comprendre et de le vouloir. Sous la Charte de 1814, on distinguait la responsabilité générale et la responsabilité juridique, se terminant, l'une au renvoi des ministres, l’autre à leur mise en accusation ; on trouvera la trace de celte théorie dans un discours de M. Pasquier à la chambre des députés du 5 février 1817; la première seule semblait praticable et efficace; la seconde paraissait incompatible avec le gouvernement représentatif. Tel était l'état de la doctrine, lorsque survint la Charte de 1850; son article 69 fixa le droit constitutionnel ; en exigeant une loi sur la responsabilité des«ninistres, il entendit la responsabilité juridique; car la responsabilité générale ou politique n’a pas besoin de loi.

Cependant, au moment où j’écris, on semble encore douter de la nécessité d’une loi; après avoir palpé la question à différentes reprises, on l’a trouvée résistante; on l’a laissée tomber comme trop lourde, et on ne songe plus à la relever. Alors il est arrivé que, soit étonnement delà nouveauté du sujet, soit crainte sincère de loucher au principe le plus actif de notre gouvernement, et de l’entraver au lieu de le contenir, on a cherché des raisons au découragement, on s’est presque fait un système de l'inaction; il y a au fond des esprits une sorte de renonciation tacite. On s’est demandé si, après tout, il était bien utile de faire une loi qui ne s’applique qu’à des catastrophes; si le code des révolutions peut s’écrire; s’il n’était pas plus sage de vivre au jour le jour, de se conduire selon l’occurrence, et d’attendre de chaque accident sa règle, de chaque circonstance sa loi; si, en attendant, nous n’avions pas la responsabilité morale qui nous suffit. On n’a oublié qu’une chose : l’article 69 de la Charte. Si ce n’est point un parti pris de lui désobéir, il n’y a pas à délibérer : il a fait d’une loi organique une nécessité conslitulion-

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nelle, et il a sagement fait. Une loi sur la responsabilité n'a pas seulement à prévoir les grandes crises du gouvernement et de la société, mais aussi les détails quotidiens du ménage politique; elle n’est pas seulement nécessaire pour frapper de loin en loin des coups terribles, mais pour produire un effet moral, permanent, de tous les jours, par sa seule existence, comme formule, comme appareil, comme instrument tout prêt. Son efficacité est plus préventive que répressive. Lorsqu’en 1791 on posa, dans l’assemblée nationale, le principe de la responsabilité ministérielle, une voix s’écria, dit-on : « La responsabilité, c’est la mort. » Nos définitions sont moins terribles; elles ne se résolvent pas nécessairement en supplices. Les bons effets d’une loi organique sont, pour nous, plutôt dans son existence que dans ses rigueurs, et nous disons au contraire : La responsabilité, c’est la vie.

De toutes les lois que promet l’article 69, celle-ci se distingue par un caractère particulier d’urgence et de nécessité. Les autres régissent des matières qui ne sont pas neuves, qui ont leurs précédents, cl qui | cuvent, à un certain point, souffrir cet état provisoire que la sagesse elle-même semble conseiller dans une transition politique. Elles peuvent rigoureusement vivre sur leur passé, sans périr; dans leurs règles, bonnes ou mauvaises, il y a imperfection, mais non lacune; inconséquence, défaut d’ensemble, disparate, injustice même, si l’on veut, mais non anarchie. Elles tendent presque toutes à s’avancer d’un bien relatif vers un plus grand bien; mais la responsabilité ministérielle est une matière intacte, sans autre précédent que celui de 1850, où la justice nationale a été prise au dépourvu, et pour laquelle le provisoire est une véritable mutilation; car il tronque une institution essentielle; il la laisse dans un état de difformité cl d’impuissance, comme un sens auquel on refuserait un organe. La res; onsabililé promise et non organisée n’est pas seulement un bien négatif, mais un mal très-positif; puissance affamée, absorbante, fascinatrice, qui réside au fond de notre gouvernement, comme le vertige au fond d’un abîme, et qui donne à l’administration sur tout ce qui l’entoure, une force d’attraction irrésistible, en même temps que le plus dangereux de tous les

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genres d’arbilrairc , celui qui se prévaut de l'absence d’une loi. Tant que dure cet inépuisable prétexte d’envahissements, chaque minute ajoute au mal, et à la crainte d'y porter la main.

Cet ajournement indéfini d’une loi organique a produit dans la législation contemporaine une singulière interversion d'idées. Le même gouvernement qui remet au lendemain celte affaire sérieuse, a fait, le 9 septembre 1855, une loi par laquelle c’est un délit de faire remonter au roi le blâme ou la responsabilité des actes de son gouvernement. Celle loi est juste en elle-même, et je reconnais qu’elle a pourvu à un besoin de son époque. Mais à ne consulter que l’ordre du développement constitutionnel, elle est un anachronisme en logique ; elle exige le résultat, avaut l'accomplissement de la condition. Le prévenu auquel on voudrait appliquer la peine pourrait dire : « De quoi me punissez-vous? D’un délit qui ne peut pas être encore! Je n’ai pas fait remonter la responsabilité au prince : elle est allée à lui d'clleniêrne; je n'ai fait que la suivre : c’est la tendance naturelle de l’esprit humain. Si vous voulez la fixer plus bas, faites doue en ' sorte qu’elle ne prenne pas son essor plus haut; ne la laissez pas flottante. Ne m'offrez pas comme une satisfaction sérieuse la responsabilité morale des ministres; la responsabilité morale n’appartient pas à la Charte, mais à l’opinion, et l'opinion n'a pas besoin qu’on la décrète. Si la Charte n’a pas entendu autre chose, son texte m’était inutile. » Celte réponse ne vaudrait rien devant un juge obligé d'appliquer la loi; mais dans une chambre législative, elle serait sans bonne réplique.

Une loi sur la responsabilité ministérielle considérée, non dans la juridiction et dans la procédure, qui appartiennent à un ordre secondaire, mais dans ses principes fondamentaux et constitutionnels, doit porter sur deux objets principaux : 1° le titre auquel les ministres s’obligent; 2° les actes qu’embrasse leur responsabilité.

§ 1er. — Du titre auquel les ministres s'obligent.

L’idée vulgaire, naturelle, j'allais dire innée, c’est que le roi est le maître, et le ministre le serviteur; que l’un est fait pour

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donner des ordres, et l’autre pour les exécuter. L’idée acquise, réfléchie, rectifiée, c’est que le ministre est libre, puisqu’il est responsable; et qu’il opine, adopte ou rejette pour son compte, puisqu'il est libre. Il faut sans doute que l'on ne s'élève à l’idée du ministre constitutionnel qu’avec un certain effort, puisque l’on voit sous les deux régimes des ministres accusés se défendre par la même raison : l’ordre du maître.

Cette raison était concluante sous l’ancien régime ; le ministre n’existant que par une commission du prince, n’avait que voix consultative, et le simple conseil n’engage jamais celui qui le donne. Fénélon pouvait tenir au duc de Bourgogne, héritier présomptif du trône, un langage qui serait aujourd’hui une prévarication, s’il était adressé au comte de Paris : « Vos conseillers d’Élat ou ministres ne sont que de simples consulleurs. b Ce principe était particulièrement vrai du surintendant des finances, dont la règle suprême dans l'emploi des fonds publics était la volonté du prince, et avait dicté la formule des provisions expédiées à ce ministre : a Nous vous avons constitué par ces présentes surintendant de nos finances, sans que de celle administration vous soyez tenu de rendre compte ailleurs qu’à noire personne. » Aussi Pellisson adressa-t-il directement la défense de Fouquel à Louis XIV, non pas comme à l’influence la plus puissante, mais comme au juge compétent, comme de commissionnaire à commettant. On remarque que dans les procès des ministres de la monarchie absolue, depuis Pierre de la Brosse sous Philippe le Hardi, Enguerrand de Marigny et Gérard de la Guette sous Philippe le Bel et Louis Hutin, Pierre Remy sous Philippe de Valois, Jean de Monlaigu sous Charles le Simple, jusqu’à Jean de Scmblançay sous François I", l’obligation d’obéir a été l’argument banal, le lieu commun de la défense des accusés, et, remarque non moins intéressante, presque toutes les condamnations prononcées ont été flétries par l’histoire, ou comme inconséquentes au principe de la monarchie absolue, ou comme l’œuvred’inimitiés personnelles. On a conservé le plaidoyer d’Enguerrand de Marigny; on sait qu’il avait été surintendant des finances sous Philippe le Bel, et qu’après la mort de ce prince, il fut mis en accusation sous

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Louis Hulin, fils du feu roi, par le crédit du comte de Valois, son ennemi. 11 plaidait devant le roi, et avait pour accusateur un avocat du temps, nommé Annal. Voici son système de défense (1) : « Sire, les hommes cognoilront, à mon grand regret, que ma cause êtoil celle du feu roy, votre progéniteur ; que si j’ai eu tort, il en recevra le contre-coup... Tel vous jugerez le premier ministre de ses affaires, tel jugement ferez des ac'ions du dit roy. Nous, en tant que ministres des roy s, nous en sommes comme les pieds et les mains... Quant à toi. Annal, je ne peux te répondre... tu m’accuses d’avoir fait beaucoup de choses contre la volonté du feu roy, de laquelle, s’il vivoit, je lui rendrois secrètement raison... Le secret des affaires qui sont mortes en la mort du roy me défendroit assez, sans qu’il fust besoin que je parlasse; car le silence seul sulliroit pour me justifier envers celui qui sçait comme le tout s’est passé... Sire, ne recherchez donc pas celui que votre père a avoué de tout ce qu’il a fait; bien qu’il soit mort, il est accusé en mon nom. » La condamnation d’Enguerrand, cassée dans l’opinion comme celle de Seinblançay le fut plus tard par une épigramme de Marot, coûta de longs remords à Louis Hulin et surtout à Charles de Valois.

Par la raison même qui aurait dû rendre ce système de défense triomphant sous l’ancien régime, il ne pourrait plus ètie écouté sous le nôtre. Nos ministres ne sont point de simples consultent; ils délibèrent et agissent, et même ils agissent seuls; // tant s'en faut qu’ils soient les pieds et lesmains duprince, que même

ils peuvent se faire une volonté autre que la sienne et l’exécuter; il reçoit si peu le contre-coup des torts qu’ils se donnent, il est si peu accusé en leur nom, prince et ministres sont si bien des personnes distinctes, que l’un se repose dans cette gloire sereine qui est son partage, tandis que les autres s’agitent dans le mouvement social; il peut arriver en même temps que les bénédictions soient pour le prince et les malédictions pour ses ministres. Toutes les fois qu’il y a un mal à expier, ce mode de rétribution est dans l’état normal de notre gouvernement.

(t) Les auteur du Barreau français (t. I tr , p. 13), auxquels j'emprunte cette citation, l’ont eux-mémes puisée dans un livre intitulé : Les Annales de Paris.

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Le libre arbitre des ministres se déduit de leur responsabilité; la responsabilité n'est raisonnable et juste que par lui. De même que la responsabilité dont on charge celui qui n’agit pas est une responsabilité fausse, ainsi que nous l'avons dit à l’occasion des gérants de journaux, de même la responsabilité vraie prouve la liberté et la capacité de ceux à qui on l’impose. Les actes qu’on leur impute sont leurs actes propres.

Cette idée de l’obligation personnelle des ministres est bien simple, et l'on aurait du scrupule à la démontrer, si on ne la voyait méconnue sous le régime même auquel elle sert de base. Il est à remarquer qu’on s’en écarte aux époques critiques où le gouvernement dégénère, tend au pouvoir absolu et se redresse par une convulsion. Car, dans cette région des orages, les erreurs des hommes d’Élat se résolvent en révolutions, et les catastrophes sont les avertissements et la vengeance de la doctrine violée. Le procès de Danby, ministre de Charles II, à en juger par les développements qu’v consacre Hallam (1), est une des sources de la doctrine anglaise. C’est dans ce procès célèbre que fut établi le principe de la continuation de la procédure d’une session du parlement à la session suivante , et surtout celui de la responsabilité personnelle des ministres. Danby n’avait signé le fatal traité avec Louis XIV qu'après s’en être fait donner l’ordre par Charles II, avec la promesse écrite de lui procurer sa grâce, en cas de condamnation ; c’est muni de celte double précaution qu’il se présenta devant ses juges; mais ni l’ordre formel du roi , ni son pardon anticipé ne protégèrent Danby. Le pardon accordé d’avance, en manière d’assurance contre les risques de la responsabilité, eut pour résultat de faire décréter en principe que la grâce du roi ne couvrait pas la faute du ministre.

Ces déviations du principe se conçoivent dans le pays où la jurisprudence constitutionnelle s’est d’abord formée d’essais et de précédents, au risque continuel de se tromper; elles se conçoivent moins en France, en 4830, au sein même et dans la ferveur de la méthode rationnelle, et cependant on voit le même

(I) Histoire constitutionnelle W Angleterre, t. IV, p. 25 cl suiv.

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argument reparaître dans la défense des ministres de Charles X. Ainsi le sort de la France a pu dépendre d’une doctrine, et si les ministres n'avaient pas cru que la volonté personnelle du roi était une loi pour eux, les ordonnances du 25 juillet n’eussent pas été signées. Pour rectifier une idée fausse et raffermir un principe , il a fallu le soulèvement d’une nation et la chute d'un trône, le tout aboutissant à celte morale politique proclamée par l’arrêt de la cour des pairs (1) : « Si la volonté personnelle du roi Charles X a pu entraîner la détermination des accusés, cette circonstance ne saurait les affranchir de la responsabilité légale. »

Ce procès a révélé une autre manière d’éluder le principe. On assure que la majorité des ministres de Charles X blâmait les ordonnances, et que des documents irrécusables témoignent de leur longue résistance. L’un d’eux, pressé, dit-on, d'expliquer pourquoi il s’était fait une telle violence, a allégué des bienfaits personnels, une fille richement dotée, et la reconnaissance du père de famille prévalant sur les devoirs du ministre. Si d’une vertu privée peut ainsi sortir un crime politique , c’est donc que les règles de la vie ordinaire ne sont plus celles d’un ministre, et qu’une bonne conscience selon le monde lui suffit si peu, que même il doit se tenir en garde contre elle. De celle position singulière, et qui mérite bien d’étre étudiée de celui qui l’occupe, il résulte que si, d’une part, le prince, en abusant de son ascendant sur son ministre et en forçant ses scrupules, peut le pousser au crime, de l’autre, le ministre qui aliène une partie de sa liberté à chaque bienfait qu’il accepte, se rend incapable du plus important de ses devoirs, et se fait la bizarre et absurde condition d’un agent, qui cesse d’être libre sans cesser d’être responsable. J’étends sans hésiter cette observation à tous les degrés de la hiérarchie; si, comme on le répète trop souvent, la collation d’un emploi public établit, entre celui qui donne et celui qui reçoit, les mêmes rapports qu’entre le bienfaiteur et l'obligé, c’en est fait de l’intérêt général et des principes de la hiérarchie; l’administration se peuplera de très-

(t) Arrêt de la cour des pairs du 131 décembre 1 830 ; Dalloz, 1831 , P. I, P- 39.

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reconnaissants et de très-mauvais fonctionnaires, et la gratitude deviendra un des modes de la prévarication.

§ II. — Des actes compris dans la responsabilité.

Quels actes sout compris dans la responsabilité des ministres? Tous les actes de leur fonction; tous, répondrions-nous , sans une exception que nous avons annoncée, cl que nous nous réservons d’examiner à la lin de ce paragraphe.

A celte exception près, la responsabilité comprend tous les actes de la fonction.

Sans distinction de ceux qui portent à la fois la signature du prince et le contre-seing d’un ministre, et de ceux qui émanent du ministre seul ,

Sans distinction des actes écrits et de ceux qui ne le sont pas. L’ordre verbal peut suppléer ou déroger à l’acte écrit; il peut contenir un attentat, une prévarication, une faute, et la faute, la prévarication, l’attentat aiment à se cacher sous cette forme plus fugitive et moins saisissable ; un geste même peut exprimer une idée coupable.

Non-seulement la responsabilité comprend tous les actes, mais encore des faits auxquels la dénomination d'actes n’est pas applicable dans sa rigueur logique, comme les omissions. Dans le droit privé, on répond de sa négligence; pourquoi n’en répondrait-on pas dans le droit public, où elle peut décider du salut ou de la ruine commune? L’omission est la manière de tromper qui frappe le moins les sens; c’est l’apparence sous laquelle une pensée criminelle se croit le plus en sûreté; c’est son mensonge de prédilection. Laisser les lois sans exécution , laisser sans défense une frontière ou une place menacée, laisser se former l’émeute, l’insurrection, la guerre civile, sans les conjurer, laisser s’épuiser les approvisionnements sans les renouveler, les magasins de l’Étal se vider sans les remplir, une disette prévue s’approcher sans assurer les subsistances , recevoir des renseignemeuls décisifs sans les communiquer, s’abstenir quand il faut agir, se taire quand il faut parler; si l’on excepte de la responsabilité les cas de cette espèce, on abandonne à la

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fraude ses moyens les plus ordinaires, les plus faciles et les plus sûrs.

Nous résolvons ainsi une question controversée : on a demandé si la responsabilité ne devait pas se restreindre aux actes contre-signés. Le contre-seing ne se donne qu’à la moindre partie des actes écrits, aux ordonnances proprement dites, qui ne peuvent se passer de la signature royale; le contre-seing n’est plus contre-seing, mais signature principale, sur les décisions que prend le ministre dans le cercle de sa compétence administrative, sur les lettres, instructions, circulaires qui sortent en foule de ses bureaux, et la responsabilité est bien autrement compréhensive, puisqu'elle embrasse et les ordres verbaux et les fautes par omissions.

Cette question n'est point la même que celle qui s’est élevée sur le caractère exécutoire des actes; on les a cependant confondues. Il va sans dire que les actes émanés du prince et non revêtus du contre-seing ne sont exécutoires pour personne; mais cette observation est à peu près sans intérêt, puisqu’on ne connaît d’actes de cette espèce que les lettres closes expédiées aux pairs et aux députés à l’ouverture de chaque session, et que ces lettres ne sont pas de véritables actes de gouvernement. Quant aux actes de gouvernement ou d’administration, on distingue, pour savoir s’ils sont exécutoires, entre les agents du pouvoir et les tiers; ces tiers ne doivent obéissance qu’aux actes en forme, suivant l’autorité de laquelle ils émanent; quant aux agents du pouvoir, il serait excessif de soutenir qu’ils peuvent toujours exiger des ordres formels, et qu’ils ne doivent jamais se conformer à des instructions verbales, quand les droits des tiers restent saufs; il y a telle conjoncture où cette doctrine entraverait inutilement l’administration. Mais quel que soit le devoir de ceux à qui l’ordre s’adresse, la responsabilité de celui qui le donne reste la même.

Il suit de tout ceci qu’il n’y a pas deux espèces de ministres, et que l’administration générale ne peut adopter aucune division intérieure qui soustraie quelque acte à la responsabilité. Ainsi on ne pourrait plus, comme on l’a fait sous l’empire, créer des ministres non secrétaires d’État, n’ayant ni déparle-

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ment, ni contre-seing, et expédiant les affaires en dehors de la hiérarchie constitutionnelle. Voilà pourquoi tous les comités du conseil d'Élat sont attachés aux ministres dont ils relèvent, et expédient les affaires sous leur responsabilité.

Il est curieux de suivre la marche des idées sur la responsabilité des ministres, en matière de crédits supplémentaires, complémentaires et extraordinaires; on y voit comment l'esprit français traite quelquefois les principes pour lesquels il s’est le plus passionné. Le point de départ est dans l’article £0 de la Charte : « Aucun impôt ne peut être établi ni perçu, s’il n'a été consenti par les deux chambres et sanctionné par le roi. » Puis vient la loi des finances du 25 mars 1817, qui, tout en recommandant à chaque ministre de se renfermer dans les limites de son budget, article 151, suppose cependant qu’il pourra être forcé d’en sortir; c’est l’origine des crédits supplémentaires, ainsi nommés parce qu’ils sont ouverts comme supplément à un service déjà voté; l’article 152 de la même loi défend au ministre des finances d’autoriser les payements excédants, si ce n’est dans des cas extraordinaires et urgents, et en vertu d’ordonnances qui devront être converties en lois à la plus prochaine session des chambres; c’est l’origine des crédits extraordinaires, ainsi nommés, parce qu'il sont ouverts pour des services non volés. Il faut bien pardonner à cette loi d’avoir pourvu, dans un temps de crise, à des besoins qui se font sentir même dans l’état normal du gouvernement; mais elle ne laisse à chaque ministre et au ministre des finances cette dangereuse faculté d’ouvrir par ordonnance des crédits supplémentaires et extraordinaires, que sous la menace itérative de leur retpomabililé ; le mot est écrit dans les deux articles consécutifs. Presque tous les budgets subséquents ont régi les crédits par les mêmes principes. Cependant, dans la dernière discussion de notre parlement sur celte matière, en 185G, la commission de la chambre des pairs (1) a déclaré sans détour que la responsabilité des crédits supplémentaires lui paraissait impossible, parce qu’elle intimiderait les ministres et énerve-

(t) Moniteur du mois d’avril 1850,

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rait le gouvernement. Ainsi, c’est le principe même qui est remis en question; on veut du principe pour intimider, on n’en veut pas parce qu’il intimide. Qu’est-il arrivé? Que les ministres n’ont pas été timides; les crédits supplémentaires vont croissant d’année en année dans une proportion effrayante; ils étaient en 1812 de 2,800,000 francs, en 1813 de 3,500,000, en 1811 de 1,200,000; on s’épouvante, on murmure et l’on vote. La voilà bien l’influence de la responsabilité, que l’on décrète en principe, sans l’organiser! Quand l’administration excède le budget, elle nous dit qu’elle est responsable, lisez plutôt la loi de 1817 ; mais quand vous lui demandez de répondre des excédants, prenez garde, vous allez tout perdre, et c’en est fait du gouvernemeiit^représentatif. Encore quelques pas et il sera très-permis de nier que le concours des chambres soit nécessaire à l’établissement de l’impôt; à la vérité une loi intervient, sinon auparavant, du moins après; mais qu’importe, s’il est convenu que la responsabilité n’est qu’un mol? Ils crient, ils payeront.

Quelques-uns ont (1) eu l’idée de procéder plus largement, d’attribuer personnellement au prince et d’enlever à la responsabilité cette partie du pouvoir exécutif que l’on est convenu d’appeler prérogative, c’est-à-dire le commandement des armées de terre et de mer, les déclarations de guerre, les traités de paix, d’alliance et de commerce. Nous nous sommes déjà expliqué sur la différence de la prérogative au pouvoir exécutif proprement dit; là comme ici, il s'agit d’actes du gouvernement, auxquels la responsabilité est également applicable. Elle l’est même plus aux premiers qu'aux seconds; toute la différence entre eux est que ceux-ci exécutent une loi faite, et que ceux-là, par des raisons particulières, anticipent sur une loi à faire; loin qu’il y ait lieu de relâcher la responsabilité pour ceux qui prennent l’initiative, il faut au contraire la resserrer, puisque le risque est plus grand.

Cependant, il faut le reconnaître, il y a une exception évidente, pour laquelle toutes les règles, sauf celle de l’iuviolabi-

(1) Cours de droit public, par 11. Luferrière.

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lité royale, sont suspendues. La Charte a voulu que le roi pût commander les armées de terre et de mer; le commandement est un acte essentiellement personnel; il exclut les fictions et les formalités du droit constitutionnel, et par conséquent l'intermédiaire des ministres. Dans ce cas unique, le prince agit, et il agit sans cesser d’être inviolable.

Les ministres ne peuvent éLre responsables :

Ni de la prise de commandement par le prince ; car le prince use de son droit; les ministres ne peuvent l’empêcher et ne sont pas obligés d’y concourir; leur retraite serait inutile pour les affranchir d’une responsabilité qu’ils n’encourent pas, et pourrait faire un mal immense, en laissant éclater un dissentiment;

Ni des ordres que donne le prince dans la sphère du commandement, comme général en chef, car ces ordres sont les conséquences nécessaires de l’acte personnel.

Mais en dehors des limites étroites de l’exception, on rentre dans la loi générale, et la responsabilité revit. Ainsi la nomination aux emplois dans l'armée n’appartient pas au général, mais au prince, et revient à celte partie de la prérogative qui n'est pas personnelle, qui, par conséquent, ne peut s’exercer que par l’intermédiaire des ministres. En Angleterre, dit-on, le ministre de la guerre nomme le général, et celui-ci soumet directement au roi les nominal ons d’ofiieiers, dont le ministre est responsable. Celte pratique ne saurait être reçue en France, ni quand le ministre nomme le général, ni même quand le prince prend le commandement.

CUAPITRE III.

DE LA CHAMBRE DES PAIRS ET DE Là CHAMBRE DES DÉPUTÉS.

Le prince et les deux chambres font la loi ; c’est par là qu’ils représentent la nation. Car la nation ne se représente qu’à celle fin; sa parole ne peut être que la loi même. Les autres pouvoirs constitués ne sont point ses organes; ils exercent des fonctions qui leur sont propres, et, loin de la faire parler, ils

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réagissent sur elle, au nom de cette loi qui est son ouvrage immédiat.

Les deux chambres coopèrent avec le prince à l’œuvre commune de la loi; elles y coopèrent à un titre égal; la voix d’aucune des trois parties n’est prépondérante; leur unanimité est nécessaire. Les deux chambres sont donc législatives; en quoi elles diffèrent des chambres purement consultatives, que le prince appelle près de lui pour les entendre et s’éclairer, mais sans compter leurs voix comme délibératives, et en restant le maître de la détermination. Henri IV traitait le parlement de Paris en chambre consultative, lorsqu’il lui adressait, au sujet de l'enregistrement de l’édit de Nantes, ces paroles que nous avons déjà rappelées : Je prends bien les avis de mes serviteurs; si je les trouve bons, je les embrasse, et change volontiers mon opinion. C’est le pouvoir absolu bien intentionné, mais c’est le pouvoir absolu.

La représentation nationale est la forme la plus saillante, la plus vive, la plus populaire du gouvernement constitutionnel; dans les idées vulgaires, elle va jusqu’à l’absorber; elle lui donne son nom, comme si elle le constituait seule ; on dit : le gouvernement représenta', if, pour dire le gouvernement de la Charte, et cependant elle n’en est qu’une forme; on pourrait les concevoir séparément ; il y a telle combinaison, où le gouvernement serait constitutionnel sans être représentatif.

La forme représentative est populaire, venons-nous de dire; ce qui signifie seulement qu’elle est aimée de la nation, non qu’elle en est comprise ; nous en avons le goût, nous n’en avons pas l’intelligence. Rien ne serait plus dangereux que de l'abolir, ni plus facile que de la corrompre; la nation se soulèverait à l’idée de la perdre, et accepterait volontiers tous les mensonges qu’on lui présenterait sous son nom. C’est donc un bien d’éclairer notre passion pour elle, et, comme en définitive c’est à nous la procurer que tendent les trois corps qui participent à l’œuvre de la loi, c’est par elle que nous devons commencer, pour juger ce que doivent être les deux chambres ; car nous nous sommes expliqué sur le prince.

DU COU V tli. N EM EM DU HO).

SECTION PREMIÈRE