E LA REPRÉSENTATION NATIONALE

Le système représentatif a des adversaires de deux sortes, qui lui font la guerre dans les intérêts les plus opposés :

Les uns l'attaquent comme illégitime, parce qu’il a pour base la délégation des pouvoirs, laquelle est nulle, puisque la souveraineté est inaliénable; c’est la doctrine de Rousseau qui n’admet que l’exercice immédiat de la souveraineté;

Les autres le nient comme manquant de réalité, parce que le mandataire pouvant obliger le mandant contre son gré, la représentation est inexacte, et l’image infidèle; la nécessité d’une identité parfaite entre le vœu de chaque citoyen et de chaque représentant, a été soutenue en thèse sous la restauration.

Ces coups ne portent pas, mais ils sont bien dirigés; caries points d’attaque qui leur sont donnés pour but offrent précisément les caractères constitutifs de la représentation nationale. Cet ordre nous révèle celui que nous devons suivre.

§ I". — De la délégation des pouvoirs.

Sans contredit, la souveraineté est inaliénable; ce qui ne signifie pas que le pouvoir législatif ne soit pas susceptible de délégation. La délégation prouve au contraireque le principe en réside dans le délégant. Si une grande uation, qui ne peut pas exercer immédiatement sa souveraineté, ne le pouvait non plus médiatement, elle ne l’exercerait d’aucune manière, et sa souveraineté ne serait qu’un mot. C’est tout ce que nous répondrons à une doctrine dout la réfutation, tant de fois faite, retomberait dans le lieu commun.

La représentation nationale suppose la délégation des pouvoirs, puisque si la nation se présentait elle-même, il n’y aurait pas à la représenter. Aussi ne faut-il pas croire qu’il y ail eu représentation pariout où il y a eu des assemblées nationales. 11 n’y en avait pas dans les anciennes républiques, où le peuple

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entier se réunissait au forum, et expédiait lui-même ses affaires; il n’y en avait pas au Mallus, au champ de Mai, au champ île Mars, où comparaissaient en personne tous les hommes libres, omnes Franci, cunctus populus, cuncli liberi homines, suivant les expressions remarquables des chroniqueurs. L’autre partie de la population était esclave ou serve, et n’avait aucun droit à stipuler ni directement, ni par intermédiaire. La représentation proprement dite n’a donc commencé que dans les grandes nations d’hommes libres, dont la réunion était impossible, et elle est beaucoup plus moderne qu’on ne pense. On pourrait contester à Montesquieu que ce beau système, comme il l’appelle, ait été trouvé dans les bois.

§ II. — Que le système représentatif exclut les pouvoirs intermédiaires.

L’idée des pouvoirs intermédiaires était naturelle et libérale sous l’ancien régime. Le prince, source de tout pouvoir, résidait au sommet; la nation gisait à l'autre extrémité de l’espace, attendant la loi. Chacun d’eux se tenant ainsi à distance, on avait eu l’idée de placer dans l’intervalle des pouvoirs, que, par celte raison même, on appelait intermédiaires : « Ce sont, dit Montesquieu (I), des canaux moyens par où coule la puissance, » et il cite les corps de la noblesse et du clergé. Il y voyait un de ces contre-poids, vrais ou faux, qui, dans l’opinion du moins, mettaient une certaine nuance entre le pouvoir absolu chez nous et le despotisme pur; il déplorait l’acharnement avec lequel les parlements frappaient sans cesse, depuis plusieurs siècles, sur la juridiction patrimoniale des seigneurs et sur l’ecclésiastique; il demandait avec inquiétude si l’ancienne constitution n’en serait pas changée.

Non-seulement changée, mais détruite; la nation est sortie de son éloignement; elle est remontée, par ses représentants, au niveau le plus élevé; elle s’y est confondue avec le prince dans un seul être. Ce ne sont plus deux termes distincts cl extrêmes; il n’y a entre eux aucun milieu à remplir; l’intervalle est supprimé. 11 y a bien entre les pouvoirs créés par la

<l) Esprit des lois, liv. Il, ch»p. iv.

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Charte une hiérarchie, les «ns supérieurs, les autres subordonnés; mais il n’y en a plus d’intermédiaires ; leur place a disparu, et le mot n’a plus de sens.

Je tiens à cette réflexion, parce que ce n’est que sur le fondement de l’ancienne doctrine et de l’autorité de Montesquieu, que la restauration a fait de continuels efforts pour reconstruire une aristocratie, et que l’idée des pouvoirs intermédiaires agite encore certains esprits. C’est ne tenir aucun compte de la représentation nationale, et oublier que la Charte a pourvu au besoin des contre-poids, par le partage qu’elle a fait des pouvoirs.

§ III. — D'une fausse doctrine des Anglais.

Dans le droit français, le pouvoir de faire la loi se délègue, ce qui prouve que le délégant n’est pas présent au lieu où se fait la loi; autrement ladélégation n’aurait pas d’objet. Que s’ensuit-il? Que la loi, une fois faite, doit lui être notifiée, pour qu’il la connaisse et qu’il lui obéisse. C’est la promulgation. Notre droit public présume que personne n’ignore la loi; fiction déjà assez forte, avec la formalité de la promulgation, pour qu’on ne se dispense pas d’une formalité qui, seule, la sauve de l’absurdité. La raisonde la promulgation est bien simple: la notification collective de la loi nouvelle ne se fait point aux mêmes personnes qui y ont participé, puisque lesdéléganlsellesdélégués jouissent de leurs droits politiques, et que la notification est due indistinctement à tous les Français, surtout à ceux qui n'en jouissent pas; lors meme que la notification se fait aux citoyens qui ont participé à la loi directement, elle est encore nécessaire, parce qu’alors même elle ne leur est pas faite en la même qualité; c’est comme citoyens actifs qu’ils ont fait la loi; c’est comme sujets qu'ils en reçoivent la notification; car ils sont obligés par leur propre ouvrage. Celle théorie de la promulgation est claire, raisonnable, conséquente.

L’Angleterre, qui a la même doctrine sur la délégation des pouvoirs, en a une autre sur la promulgation. Elle conclut de la délégation que la partie délégante assiste au parlement,

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qu’elle y voit tout, entend tout, et qu’il ne reste rien à lui apprendre; d'où l'inutilité de la promulgation (1). C’est la doctrine de ses publicistes les plus accrédités, de Smith et de Blackstone. Blackstone dit en propres termes : « Bien qu’il fût nécessaire, dans le droit romain, de promulguer formellement les édits des empereurs, il n’en est pas de même pour les lois anglaises, parce que tout homme, en Angleterre, participe à la confection d’un acte de parlement, puisqu'il s'y trouve présent par ses représentants. » Voilà une bien mauvaise explication d’une bien mauvaise coutume. C’est un double tort de tirer d’une fiction de droit une conséquence qu’elle ne renferme pas, et de la retourner contre ceux au profit de qui la fiction est établie.

§ IV. — Du mandat législatif.

A chaque matière nouvelle que j’aborde, je suis tenté de m’écrier : Prenez garde, le régime constitutionnel est ici tout entier; il s’agit d’être ou de n’être pas. Pourquoi l’avons-nous dit de chacun des droits de l’homme? Pourquoi y a-t-il la même raison de le dire de chaque forme de gouvernement? Pourquoi en particulier du système représentatif? C’est que notre régime est un tout rationnel, une œuvre philosophique, dont les parties se tiennent, comme les membres d’un syllogisme. Si peu que l’on dérange l’agencement de ses pièces, tout se démonte C’est le palais d’Alcine; louchez le charme, il s’évanouit; et, dans le palais magique de la représentation nationale, le charme est partout. Sous le despotisme, il n’y a que des accidents qui se succèdent et ne s’enchaînent pas; dans le système représentatif tout s'enchaîne, tout tire à conséquence, et la logique est sa loi suprême; cette vérité est plus rigoureuse en France qu’en Angleterre. C’est surtout dans le système représentatif que la différence du mode empirique au mode rationnel devient saillante, et que, de l’un à i’autre, l'analogie serait trompeuse. L’empirisme britannique a eu de

(1) Rey, Institutions judiciaires. t. |*r, p. 108.

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ces bonheurs sur lesquels il ne faut pas compter; les plus détestables pratiques y ont trouvé des correctifs, qui ont tiré le bien du mal. Mais l'empirisme ne se répète pas; il n’y a rien à conclure de ce qu'il a fait à ce qu’il fera. Il s’imite encore moins; le préjugé le plus funeste à la France serait de chercher les mêmes résultats par les mêmes voies, et d’attendre que ces atomes errants dans l’espace s’y accrochent une seconde fois de la même manière, pour produire un mécanisme qui marche. Ce que la raison a fondé chez nous, c’est à la raison de le consolider, et le principe français est que notre droit constitutionnel est strict.

En admettant l’idée du mandat législatif, qu’on sache bien à quoi l’on s’engage : on s’engage à admettre celle d’un mandant, d'un mandant bien entendu distinct du mandataire, et duquel découle le pouvoir, que l’on appellera, si l’on veut, souveraineté nationale. Mais celle idée est loin d’être admise dans le droit public de tous les pays où il y a des assemblées politiques; le roi de Prusse, en haranguant la première diète qui ait été convoquée dans ses Étals (1), a commencé par rompre avec l’hypothèse d’un mandat; il a ouvert la diète par cette déclaration de principes : 11 n’y a qu’une volonté dans le royaume, et, tant que sa main tiendra l’épée, il ne souffrira aucun contrat entre son peuple et lui; une diète est assemblée, dont le droit est qualifié historique, par opposition au droit philosophique, pour signifier qu’il n’y faut pas voir une déduction de la raison, mais une tradition, qui remonte à une pensée du roi. son père, c’esi-à-dire à la seule volonté qu’il y ait dans l’Étal. Chez nous, où la raison n’est pas un péril, mais une heureuse nécessité, où la volonté souveraine a fait la Charte, où la Charte a divisé les pouvoirs, en leur imposant des obligations réciproques, sans lesquelles il n'y a pas de garantie ; chez nous, dis-je, dans le concours des pouvoirs chargés de donner des lois à la nation, on n’hésite pas à reconnaître ce qui y est virtuellement, un mandat. Celte différence était tout d’abord à indiquer.

(I) En avril 1847.

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Mais, chez nous même, le mandat législatif n'est pas unanimement reconnu; et il en est qui, tout en faisant grâce à son origine philosophique, contestent sa réalité pratique ; c’est à eux qu’il importe de répondre.

Chaque représentant n’a, disent-ils, qu’un vole à donner; or, son mandat est de stipuler des intérêts multiples, divers et contraires; il est donc réduit à l’impossible. Celle objection est concluante, si le mandat législatif ne peut avoir son unité.

Mais pourquoi donc ne l’aurait-il pas? Si la pluralité des commettants et la diversité des vues individuelles étaient un obstacle à l’unité d’un mandat, l’obstacle se trouverait aussi bien dans le mandat civil, auquel d’ailleurs je ne prétends pas assimiler en tout le mandat législatif. Pourquoi ne serait-il pas aussi possible à une nation d’avoir son intérêt propre, qu’à un certain nombre d’individus? La France se vante d’avoir son unité et de constituer une personne; pourquoi l’unité seraitelle bannie du mandat donné par elle?

On voit d’ici la solution du problème : l'unité n’est pas sans doute dans chaque tête de commettant, mais dans l'intérêt général; l’intérêt général est en possesion de l’unité; hors de lui, on tombe dans la diversité, et alors les adversaires ont raison; le système est impossible.

La difficulté est moins de concevoir l’unité, et de l’établir dans les lois, comme elle est établie dans les faits, que d’en prévenir le morcellement dans la pratique représentative. L’idée d’unité est absolue; elle n’admet pas de moyen terme; aussi l’intérêt général, par lequel elle se résume en politique, et qui seul en a le privilège, ne peut-il se concevoir à demi. C’est lui et ce n’est que lui, ou c’est autre chose. L’intérêt local, par exemple, n’est déjà plus l’intérêt général; rien ne peut faire qu’il n’en soit pas une fraction. On croit que l’intérêt local n’est pas encore l’intérêt privé, dont chacun se défend ; mais c’est une illusion. L’intérêt privé, qui a honte de lui -même, se cache derrière l’intérêt local, que sa fausse ressemblance avec l’intérêt général enhardit; l’intérêt local n’est que le prétexte, le sophisme, le piège de l’intérêt privé; c’est le même coupable alléguant seulement une circonstance atténuante. Si l’intérêt

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local se fait admettre, l’intérêt privé entre inévitablement à sa suite, et l'ennemi est dans la place. C’est la tendance de notre époque. L’élection d’un riche banquier a été, en 1847, l’occasion d’un procès criminel qui appartient à l’histoire et à la doctrine. On avait commencé par promettre à l’arrondissement une banque industrielle cl agricole ; on a fini par une poursuite pour cause de corruption individuelle, et cette dégradation irrésistible n’a point échappé au ministère public près la cour d’assises de Maine-cl-Loire(l). « L'intérêt général, a dit l’oiïicier du parquet, ayant fait place à l’intérêt local, celui-ci a bientôt fait place à l’intérêt privé. » U y a là un entraînement auquel rien ne résistera.

L’assemblée constituante, à laquelle appartiennent toutes les idées élémentaires, grandes et vraies de notre régime, n’a pas divisé la France en départements, le département en districts, le district en cantons, sans entrevoir le danger qui nous occupe; elle a senti qu’il était possible de se méprendre jusqu’à appliquer cette division à la représentation nationale, et à faire subir à l’intérêt général les mêmes découpures qu’au territoire; c’eût été reconstituer une autre féodalité à la place de celle qu’el'e venait de détruire. L’article 8 de son décret du 22 décembre 1789 y pourvut par la déclaration suivante : « Les représentants nommés à l’assemblée nationale par les départements ne peuvent être regardés comme les représentants d'un département particulier, mais comme les représentants de la totalité des départements, c’est-à-dire de la nation entière. »

Ce qui nous occupe aujourd’hui, c’est de prendre le contrepied de la Constituante et de dépecer le grand corps créé par elle. Elle élevait la représentation nationale à l’unité, et ne divisait le territoire que pour l’administration. De notre temps, l’administration seule a l’unité, et la représentation nationale tombe en poussière; elle se précipite de la France au département, du département à l’arrondissement administratif, de l’arrondissement administratif à l’arrondissement électoral; il n’y a de connu que la ville, la communauté, la famille; le reste

(1) Journal la Prttic du mercredi 17 février 1847.

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s’évanouit; nous tombons dans un abîme qui va se creusant et se rétrécissant toujours. La chambre des députés a donné un excellent exemple, lorsqu’elle a refusé de valider l'élection que l'arrondissement de Louviers avait faite, avec la condition de lui procurer un chemin de fer. Il ne manque à cette leçon que d’être plus fréquente, et d’être donnée à la ville, au département, à la communauté, à l'établissement quelconque, qui rapetisse à sa dimension le mandai législatif.

C’est donc une idée fausse de l’acte additionnel de 1815, de donner au commerce une représentation spéciale ; le commerce entre assurément pour beaucoup dans l’intérêt général du pays, et il est bon que ceux qui savent le défendre, soient envoyés où il a besoin d’être défendu, mais non avec une mission particulière, dont le vice est toujours de se subordonner l’intérêt général.

Toutefois, c’est en vain que les esprits s’éclaireraient sur la nature du mandat législatif, et que la nation serait unanime à en vouloir l’unité, si la Providence ne l’avait rendue possible, en nous faisant le beau présent de l’imprimerie, qui nous apparaît ici sous un jour nouveau : nous avons étudié la liberté de la presse comme droit naturel à chaque citoyen ; elle se montre ici, dans son résultat collectif, comme instrument nécessaire de la représentation nationale. L’unité, c’est-à-dire l’opinion commune, ne se formerait pas, si la pensée conçue au Midi n’avait un moyen d’aller, à travers l’espace, chercher la pensée conçue au Nord, pour s’unir à elle; elles s’éteindraient toutes deux, chacune dans son isolement et s'ignorant l’une l’autre. La presse, réalisant la fiction mythologique de la Renommée, les recueille, les rapproche, les combine, et en fait celte voix du peuple, qui est la voix de Dieu.

Il est vrai à la lettre qu’avant la découverte de l’imprimerie, le système représentatif, tel que nous le concevons, n’était pas réalisable dans une grande monarchie, et qu’aujourd’hui, chez, nous, il serait impossible sans une presse libre. On a craint que la presse, au lieu d’exprimer l’opinion vraie, n’en formât une factice et n’allât ainsi contre son but; si l’on entend qu’elle peut détrôner l’opinion vraie, non par une surprise d’un moment.

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ce qui ne prouverait rien, mais par une usurpation définitive, seule hypothèse qui fût concluante, je réponds que ce danger n'est à craindre que si la presse n’est pas ce qu’elle doit être; car telle est sa nature singulière : esclave, elle tyrannise l’opinion et la fait mentir; libre, elle s’asservit à elle, et l’exprime fidèlement. Tant est grande l’importance d’une bonne organisation de la presse, de manière qu’elle soit réellement libre et réellement responsable!

L’unité du mandat ainsi rendue possible et ainsi expliquée, examinons comment elle se perd ou se conserve chez ceux qui le donnent et chez ceux qui le reçoivent, chez les commettants d’abord, chez les mandataires ensuite. Commençons parles premiers.

§ V. — Suite du précédent. — Du mandat impératif.

L’article IG de la Charte contient une disposition qui n’est placée sous le litre des formes du gouvernement du roi que parce qu’elle est fondamentale, et qu’on a voulu la rendre commune aux deux chambres : « Toute loi doit être discutée cl volée librement par la majorité de chacune des deux chambres. »

Ce quivcutdire:Le choix des pairs et des députés n’a qu’une fin possible, qui est de voter la loi, de la voler après discussion, de la voter librement, de la voter dans le sein d’une des deux chambres. Le mandat législatif diffère donc en un point essentiel du mandai civil; dans celui-ci, le mandant est maître absolu de sa volonté, il détermine l’objet du mandat et désigne la personne du mandataire; dans celui-là, la Charte ne laisse au prince et à l’électeur que le choix du pair et du député, et se réserve de déterminer l’objet de leur mandat commun ; elle le fixe d’avance avec des conditions de personnes, de mode et de lieu, et par une disposition d’ordre public, auxquelles aucune convention ne peut déroger. Ainsi , quelque prédisposition qu’apporte le pair ou le député, son premier devoir est de se présenter libre à la discussion , accessible à toutes les vérités qui en sortent, et maître de voter en conséquence.

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Le prince ou l’électeur qui modifierait par des conditions particulières le caractère constitutionnel du mandat, se substituerait à la Charte, et appellerait à lui le gouvernement tout entier. La loi se ferait où elle ne doit pas se faire, et s’y ferait sans discussion. Chaque collège électoral étant l’égal des autres, et pouvant ce qu’ils peuvent, des mandats contraires viendraient se heurter dans les chambres; les délibérations législatives ne seraient que le choc de volontés ennemies et immuables; elles deviendraient un danger public, et l'unité serait détruite. Ce mal est partout un mal , même dans les constitutions fédératives; mais au moins n’y est-il pas une inconséquence; dans le partage que l’assemblée générale et les assemblées particulières s'y font d'une chose qui ne semble pas partageable, de la souveraineté, chaque État confédéré fait la loi à son député, sans aucun souci de l’iinilé qui n’est pas dans la constitution, au risque d’inextricables embarras et même de la guerre civile, comme en Suisse et aux États-Unis, ou d’une ruine entière, comme en Pologne. Mais en France, où l’on tient à ce que la représentation soit nationale, et où aucune section de territoire n’est souveraine, le mandat impératif serait tout à la fois une inconséquence et une calamité.

Il pourrait même conduire à l’absurde. Un député est élu avec un mandat impératif; après l’élection et la séparation du collège, l’opinion s’éclaire et change; élu et électeurs, tout le inonde se détrompe. Mais le député est lié, et le collège n’est plus là pour le délier; comme il veut dégager sa parole, il vote contre son opinion et celle de scs commettants.

Il n’y a pas d’exemple de mandat de cette espèce donné par le prince au pair de sa création ; malheureusement l’électeur n’a pas été toujours aussi discret. Le cas échéant, la chambre à laquelle appartient l’élu doit refuser de l’admettre; il ne s’y présente point avec sa liberté, il ne suffirait pas d’annuler la condition impérative, en laissant subsister le mandat; la nullité est irritante, et, d’après le droit civil, elle se communiquerait au contrat auquel on l’aurait attachée. Mais il y a ici une raison de plus; on n'aurait jamais la certitude que l’esclave que l’on entendrait affranchir ne se croirait pas obligé

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de garder sa chaîne, et que le vole ne s'en ressentirait pas.

On a affecté de confondre avec le mandat impératif les opinions connues du candidat , qui ont pu servir à l’électeur de motifs dans son choix; mais les opinions connues du candidat lui laissent toute sa liberté, tandis que le mandat impératif la lui ôte.

L’unité du mandat n’est pas seulement menacée dans ceux qui le donnent, mais aussi dans ceux qui le reçoivent.

§ VI. — De l'aristocratie et de la démocratie.

Voilà peut-être les mots de la langue politique dont nous abusons le plus. Parce que le beau idéal était pour l’antiquité dans la fusion des trois espèces de gouvernement entre lesquelles elle avait fait une distinction classique ; parce que l’idée de celle fusion, qui, au dire de Stobée, auteur d’une anthologie grecque, remonterait au philosophe Hippodame, de l'école de Pythagore, et que Polybe, contemporain de Scipion l’Africain, aurait importée de Grèce en Italie, parce que cette idée se retrouve en ces termes dans la république de Cicéron (1) : Slaluo esse oplimam conslitutam rempublicam , quœ ex tribus generibus illis, regali, oplimo et populari confusa modice; parce que Tacite admirait celle belle combinaison, sans croire à sa possibilité (2) :Cunclasnaliones et urbes populus, aulprimores.autsinguli regunt ; dileda ex iis et ronsociala reipublicm forma, laudarifaciliusquam evenire; vel ri evenil, hauddiulurna essepolest; parce quede nos jours l’analyse hisloriquea cru découvrir les trois éléments sociaux dans la promiscuité de ce moyen âge, dont nous sommes nés, on a conclu que la division triparlite du pouvoir législatif dans la Charte n’était autre chose que l’accomplissement du miracle désiré par Cicéron, et dont Tacite désespérait; on a vu dans le prince, dans la chambre des pairs, dans la chambre des députés, des organes spécialement affectés par elle à l’intérêt monarchique, à l’intérêt aristocratique, à l’inté-

(t) R'sp., lib. H.

(2) Ann., lib. IV, cap. xxxm.