DÉMARCATION DES FRONTIÈRES ENTRE ÉTATS RIVERAINS

leur rappeler) avaient écrit dans leurs notes des 7 mars et 8 avril 1798, « qu'ils n'écarteraient ri^a de C3 qui ferait juste et concordant avec Tintérêt des deux nations s> . Ce fut dans ces circonstances que se dégagea une nouvelle formule, celle dite du thalweg^ suivant laquelle la limite respective est placée au milieu du chenal ou du grand courant qui dénote d'ordinaire l'endroit le plus profond (1)

Ce second mode de partage, sans être parfait, paraît plus rationnel, parce qu'en général la ligne médiane du thalweg est plus stable que la ligne médiane du fleuve, et qu'en suivant le vrai canal, c'est- à-dire la partie la plus navigable, elle semble mieux répondre à l'idée fondamentale que chaque riverain a un>M»droit égal h l'usage utile du fleuve commun (2). Le plus souvent le thalweg coïncide avec le milieu du cours d'eau ; c'est surtout le cas dans les régions où la voie se trouve naturellement encaissée ou artificiellement régularisée. Cet état normal tend à se généraliser par suite des progrès de l'Jiydrotechnique et de l'importance que Yon

(1) Le thalweg est la partie la plus basse du lit sur laquelle le courant se meut avec la plus grande vitesse. Wheaton confond par erreur le milieu du fleuve avec le ihdiiyfeg. {Eléments, t. I, p. 180.) Heffter au contraire les distingue. {Droit intcr. eiirop., p. 136.)

(2) Les inconvénients inévitables de l'un et de l'autre mode de démarcation, ont suggéré l'idée d'un système mixte qui r.nnçistprnit à iraiipv lo lit fluvial comme domaine commun

attache de nos jours aux travaux d'amélioration des grands courants internationaux.

n va sans dire qu'en pratique on ne détermine point la direction du chenal avec une précision mathématique, c'est-à-dire que l'on n'a pas recours à un mesurage minutieux propre à marquer toutes les déviations du lit fluvial dans ses plus grandes profondeurs. L'on se contente d'ordinaire d'observer la course des bateaux de plus fort tonnage, et on l'indique au moyen de signaux fixes ou de bouées. Ces jalons permettent de tracer graphiquement la ligne médiane avec une suffisante exactitude.

Le principe d'égalité d'après lequel s'établit la démarcation des frontières liquides, trouve une application précise quand une île se forme dans le cours d'un fleuve limitrophe; elle appartient au territoire contigu. Si elle surgit dans la région mitoyenne, elle est l'objet d'une division proportionnelle.

Cette répartition ne saurait avoir lieu, quand le fleuve, quittant son lit normal, se crée une nouvelle issue en faisant irruption à travers le territoire de l'un des riverains ; car il s'agirait pour l'État envahi de renoncer à une partie du domaine sur lequel s'étend incontestablement sa souveraineté. Dans ce cas, l'on admet que l'ancien lit continue à servir de limite commune.

Ces dévelODOementS Snffisftnt «ans AnniA nnnr

DÉMARGàTION DES FRONTIÈRES ENTRE ÉTATS RIVERAINS. 75

ARTICLE PREMIER

À moins de conventions contraires, Ton observera dans la démarcation des frontières fluviales la limite indiquée par le Thalweg^ c'est-à-dire, par le milieu du chenal.

Les îles qui se forment dans un cours d'eau commun appartiennent au territoire contigu.

Celles qui surgissent dans la région mitoyenne sont partagées proportionnellement entre les États riverains.

Dans le cas où un fleuve se crée une nouvelle issue à travers le territoire de l'un des États riverains, l'ancien lit sert, comme par le passé, de ligne de démarcation.

ri-

Il est généralement admis que le congrès de Vienne a proclamé le principe deTaffranchissemcnt complet des fleuves communs à plusieurs États, et que l'application fidèle des maximes qui, suivant le témoignage de la plupart des historiens, lui ont fait le plus d'honneur, doit nécessairement livrer ces voies à la concurrence universelle.

Telle paraît être notamment l'opinion du savant auteur du Droit international codifié (l),qui trace dans son article 314 cette règle absolue : « Les fleuves et les rivières navigables qui sont en communication avec une mer libre, sont ouverts en

(1)Lc Droit mternational codifié par M. Bîuntschli, 18C9.

temps de paix aux navires de toutes les nations. Le droit de libre navigation ne peut être ni abrogé ni restreint au détriment de certaines nations. »

Quoique M. Bluntschli se soit imposé la tâche de résumer en lois « l'ensemble des faits et des principes reconnus qui réunissent les divers États en associations juridiques et humanitaires (1) y> et malgré le soin qu'il prend de noter sous forme de commentaire que la reconnaissance des règles admises entre les États est essentielle et qu'il n'y a de droit que lorsque la conscience de ce droit a été assez puissante pour le faire mettre en pratique (2), il n'est pas vraisemblable que le jurisconsulte allemand ait entendu représenter cette liberté fluviale avec l'extension qu'il lui donne, comme une acquisition définitive du droit des gens.

En effet, la liberté fluviale absolue, celle qui basée sur l'égalité de tous les pavillons, comprendrait tous les cours d'eau tributaires directs de la mer, n'est pas généralement reconnue et pratiquée^ et ce progrès est encore si contesté qu'il n'a même pas prévalu jusqu'à présent sur toutes les artères navigables partagées entre plusieurs souverainetés.

Cependant, et cette remarque tend à justifier l'assertion émise au début de cette étude, M. Bluntschli a cru pouvoir invoquer l'article 109 du traité devienne à l'appui de son article 314, comme si rien n'autorisait à (" 'iter de la véritable portée de

(1) Art. \ .

LIBERTÉ DE MVIÛATION. 79

cette loi européenne, comme s'il était constant et parfaitement certain que les signataires de ce traité, en réglementant les fleuves internationaux, avaient réellement et formellement résolu de les rendre accessibles aux navires de tous les pays (1).

Ce point de fait n'est pas aussi évident qu'on se le persuade, et, ainsi que j'ai eu occasion de m'en expliquer dans la partie historique de cet essai, ce n'est pas sans quelques réserves que l'on peut attribuer à la haute assemblée de 1815 un aussi généreux dessein.

Il est rare de rencontrer dans les annales diplomatiques une disposition plus volontairement ambiguë que celle dont le baron de Humboldt a fait adopter la rédaction par la commission chargée de développer l'article 5 du traité du 30 mai 1814. € La navigation, est-il dit dans l'article 109 du traité de Vienne, sera entièrement libre et ne pourra sous le rapport du commerce, être interdite à personne (2). y>

En examinant cet énoncé en lui-même et indépendamment du commentaire officiel qui l'accompagne, il semble de prime abord que l'on ne puisse

(1) M. Bluntschli dit ad art. 3U,p. 190. € On accorde le droit de naviguer (sur les fleuves communs) aux navires de toutes les nations et non pas seulement à ceux des nations riveraines. >

(2) Dans la citation qu'il fait de l'article 109, M. Bluntschli néglige la mention essentielle, « et ne pourra sous le rapport du commerce, etc., etc. »

y découvrir d'autre sens que celui-ci : tout bâtiment de commerce, quel que soit son pavillon, aura le droit de naviguer sur les fleuves internationaux. Et si l'on s'arrête particulièrement aux mots « sous le rapport du commerce 3), on se les explique ainsi : les fleuves internationaux sont ou peuvent être fermés aux bâtiments qui n'ont pas pour objet exclusif les transports commerciaux (1).

Or telle n'était point, aux yeux de son auteur, la signification exacte de la clause que répètent invariablement depuis plus d'un demi-siècle les règlements applicables aux grands cours d'eau des deux continents. L'expression^ o: sous le rapport du commerce y> visait à l'exclusion des pavillons étrangers, et à ce titre elle équivalait à la négation du principe itérativement formulé dans la phrase précédente d'après laquelle la navigation fluviale devait être non seulement libre, mais encore entièrement libre. Les procès-verbaux des séances des 8 février et 3 mars 1815, dont j'ai précédemment transcrit des extraits en citant l'amendement rectificatif de lord Clancarty, dévoilent partiellement cette restriction mentale ainsi que l'embarras du diplomate dirigeant mis en suspicion par son collègue britantannique. Plus tard l'on éprouva moins de scrupules à avouer le but véritable du changement apporté dans le texte primitif du plénipotentiaire français.

Le 18 juin 4819, l'Autriche présenta à la conférence de Dresde la déclaration suivante : (r La pensée des hautes parties contractantes à Vienne paraît avoir été de reconnaître aux seuls sujets rive-' rains le droit à la libre navigation et non d'étendre aux non riverains cet avantage pour lequel il n y aurait pas de réciprocité. » La même opinion fut exprimée en ces termes par le gouvernement prussien dans une dépêche adressée en 1857 à son délégué près la commission européenne du Danube : € D'après les négociations du congrès de Vienne sur l'article 109, il n'est pas douteux qu'il n'a pas été dans l'intention de cet acte d'accorder aux non riverains un droit de navigation sur les fleuves conventionnels (1). »

D'ailleurs la pratique est venue confirmer cette interprétation sur les fleuves qui traversent le territoire prussien, c'est-à-dire sur l'Elbe, sur le Weser, sur l'Ems et sur le Rhin (2), comme sur les cours d'eau austro- russes, tels que la Vislule, le Dnieper et lePruth (3). La législation rhénane de

(1) € Nach den Verhandlungen der Wiener Congres Akte,ûber art. 109, ist es nicht zweifelhaft dass es nicht in der Absicht jener Akte gelegen hat den Nicht-Uferstaaten ein Uecht zur Schiffahrt auf den convenlionnellen Flûssen beizulegen. > (Dépêche du baron de Manteuffel du 26 août 1857.)

(2) Art. 4 de Tacte de TElbe de 1821. Art. 42 et 3 de l'acte du Rhin de 1831. Art. 6 de l'acte de TEms de 1843. Art. 1 de l'acte duWeser de 1823 comparé à l'acte de l'Elbe dont il reproduit textuellement plusieurs dispositions.

8t FLEUVES INTERNATIONAUX.

1831 était si formelle en ce point et telle était la rigueur du gouvernement qui s'en considérait comme le gardien, qu'il y a de longues années, une maison de commerce de Poméranie ne put noliser un bâtiment pour Tintercourse directe de Stettin à Cologne, quoique ces deux ports appartinssent à la Prusse riveraine et que l'armateur, le capitaine et les gens d'équipage fussent sujets prussiens (1). A Berlin l'on se précautionnait avec une méfiance si jalouse contre l'intervention étrangère, que l'on entendait la paralyser dans son action indirecte la plus légitime et la moins apparente, en exerçant une sorte d'inquisition sur la nationalité des capitaux engagés dans la navigation rhénane. C'est ainsi que le 12 septembre 1843 le commissaire de Prusse à Mayence remit à ses collègues un projet d'article séparé secret, d'après lequel les actionnaires étrangers des compagnies de bateaux à va- ^ peur « n'auraient pu voter dans les assemblées et délibérations de ces compagnies » et ce droit n'aurait appartenu qu'aux actionnaires des Étals riverains du Rhin et à ceux des États allemands. Cette étrange motion ne fut point accueillie par la commission centrale (2).

lument fermé aux étrangers et les États riverains ne s'étaient pas même reconnu le droit au cabotage réciproque. Malgré cette

Néanmoins, ainsi que je le faisais obserrer à l'instant, l'article i 09 parait à première vue inoffensif; bien plus, sa lecture pour un esprit non pk^évenu éveille d'autant moins le soupçon ou le doute, que le principe de liberté y apparaît sous la forme d'un double pléonasme et ce n*est qu'à l'aide du pro* tocole qui s'y rapporte et de plusieurs règlements particuliers auxquels il a servi de base, que l'on en tire une conséquence contraire i l'égalité entre riverains et non riverains.

L'on dirait, en parcourant les actes du traité européen du 30 mars 1 856 qu'à l'intervalle de près d'un demi-siècle, les puissances signataires du traité de 1815 se soient préoccupées de mettre un terme aux divergences nées de cette équivoque. Dans son article 15, déjà cité, le congrès de Paris déclare en effet vouloir étendre au Danube les principes posés par le congrès de Vienne et il stipule en conséquence que... « sauf les règlements de police et de quarantaine à établir pour la sûreté des États séparés ou traversés par le fleuve, il ne sera apporté aucun obstacle quel quHl soit à la libre nctvigation. » Et comme pour mieux préciser son but quant au régime réservé à la navigation étrangère, il ajoute dans son article 16 « que sous le rapport des droits à prélever aux embouchures, comme sous tous les autres^ les pavillons de toutes

mention des maximes fluviales de 1815 et celle de l'entière liberté de navigation convenue pour le Danube, semble justifier dans l'espèce cet aphorisme de Vattel : « Si celui qui s'est exprimé d'une manière obscure, a parlé ailleurs plus clairement sur le même sujet, il est le meilleur interprète de lui-même. »

Cependant ce raisonnement ne pourrait être opposé à toutes les puissances signataires du traité de 1856, si l'on en juge par les négociations postérieures auxquelles l'exécution de ce traité a donné lieu. Comme la plus intéressée dans la question, l'Autriche a été la première à édifier ses co-contractants sur sa doctrine en matière de navigation intérieure. Elle a cru sans doute devoir se départir de l'esprit d'exclusivisme qu'elle avait apporté quarante ans plus tôt dans les conférences de l'Elbe; mais tout en ne repoussant pas le concours des pavillons étrangers (j'indiquerai ailleurs dans quelles hmites), elle n'en a pas moins prétendu laisser entre les mains des seuls sujets riverains le trafic fluvial proprement dit.

Or en s'expliquanl en 1858 sur cette importante réserve, le cabinet de Vienne n'a pas hésité à la défendre en invoquant précisément le texte rédigé par M. de Humboldt en 1815 et l'explication donnée à cette éooaue aux m-^*" ' ^'^'^h du com-

Ainsi, aux yeux de l'Autriche, le second traité de Paris ne pouvait être considéré comme une interprétation nouvelle du traité de 1815.

La Prusse, on le conçoit, n*eut garde de se démentir en soutenant un avis contraire; mais envisageant la thèse sous un autre aspect, elle arriva à condamner le système que le gouvernement impérial entendait introduire sur le courant danubien. Pour elle, le traité de 1815, consulté sur le point en discussion, avait réellement le sens limitatif que lui ont reconnu les riverains de l'Elbe, du Weser et du Rhin. Mais le congrès de 1856 avait innové dans le cas spécial soumis à ses délibérations; il avait positivement élargi pour le Danube, mais pour ce fleuve seulement, les principes de 1815(1)..

L'argumentation de la France se réduisit à cette simple observation : m Si des doutes pouvaient exister sur l'esprit et sur la portée des maximes du congrès de Vienne, ils seraient dissipés par la disposition primitive et fondamentale du traité de 1814 », qui porte en substance que sur le Rhin et éventuellement sur les autres fleuves internationaux ce la navigation sera libre, de telle sorte qu'elle ne puisse être interdite à personne, m

Quant à l'Angleterre, elle exposa nettement sa pensée sur la valeur de l'article lOJ du traité de 1815 en déclarant que, selon elle, l'expression

86 FLEimiS INTERNATIONÂnX.

€ SOUS le rapport du commerce )> était équivalente de celle c tant pour le transport des marchandises que pour celui des voyageurs > Le Foreign Office revenait ainsi sous une autre forme à Tamendement proposé en 1815 par lord Clancarty.

En définitive la convention danubienne du 7 novembre 1857, qui avait provoqué cet échange de vues entre les gouvernements représentés au congrès de 1856, n'obtint pas la sanction de la conférence européenne réunie à Paris en 1858, et, particularité digne de remarque, sur les quatre États de premier ordre dont les délégués composaient la commission de 1815, il s'en trouva deux, l'Angleterre et la France qui jugèrent que cette convention était aussi peu conforme aux prescriptions du traité de Paris de 1856 qu'à celles du traité de Vienne de 1815 (1).

Quoi qu'il en soit de cette controverse officielle sur la valeur de l'une des principales maximes fluviales édictées par les grandes puissances au commencement de ce siècle, l'on ne saurait méconnaître l'importance et la signification du fait qu'à un intervalle de quarante ans, les mêmes grandes puissances se proposant de soumettre le Danube au régime des fleuves dits « conventionnels », ont formellement stipulé que sur ce fleuve les pavillons de toutes les nations seraient traités sur le pied d'une parfaite égalité.

Au point de vue diplomatique, la thèse qui conclut à la mise en interdit des pavillons étrangers, ne repose que sur le seul argument tiré, non de l'instrument principal de 4815, mais du simple procès-verbal de Tune des nombreuses commissions qui en ont séparément élaboré le texte.

A cette déduction pour ainsi dire stéréotypée et qui, on le verra dans la suite de cette discussion, n'a même pas le mérite de l'exactitude, l'on peut légitimement opposer, d'une part le traité de Paris de 1814 dont les plénipotentiaires accrédités à Vienne avaient pour mandat d'appliquer l'article 5 et qui ne fait aucune différence entre les riverains et les non-riverains, et d'autre part le traité de Paris de 1856 qui établit entre eux une complète assimilation, tout en se référant au traité de 1815.

Quant aux règlements particuliers qui ont plus ou moins formellement ménagé les transports fluviaux aux sujets des États limitrophes, il est difficile de soutenir qu'ils soient l'expression fidèle du droit public en cette matière (1). L'on ne saurait leur attribuer l'autorité des stipulations européennes auxquelles ils se rattachent. D'un autre côté, ils sont en contradiction avec d'autres transactions analogues qui, basées également sur le traité de

88 FLEUVES INTERNilTIONAUX-

4815, ont appliqué le principe d'une égalité universelle. L'on peut citer parmi ces dernières, les conventions déjà anciennes sur l'Escaut et sur le Pô, l'Acte Public du bas Danube de 1865 et l'acte particulier du Pruth de 1866.

D'ailleurs quelques-uns des règlements les plus rétrogrades ont été combattus dans la clause que je discute ici par plusieurs États qui les ont signés, tels que Hambourg, le Hanovre, le Mecklembourg comme riverains de TElbe, la Bavière, le Wurtemberg, la Serbie, la Moldavie, la Valachie comme co-participants à la convention de Vienne du 7 novembre 1857. L'on pourrait même démontrer qu'avant 1831, au sein de la commission centrale du Rhin, il fut un temps où le principe de l'affranchissement complet de la navigation était professé par plusieurs commissaires qu'un écrivain de l'époque se plaisait à qualifier de diplomates, c'est-àdire, d'idéalistes et par suite de négociateurs incompétents (1).

Au point de vue du droit strict, les adversaires |

de la liberté fluviale se retranchent généralement I

dans cette sorte de dilemme interrogatif : un cours* d'eau qui traverse ou sépare plusieurs États, est-il moins la propriété de ces États, dépend-il moins « de leur domaine éminent y> qu'une rivière qui de sa source à son embouchure reste dans les limites d'une seule et même souveraineté et dont le

gouvernement territorial réserve l'usage à ses sujets? Les droits des riverains ne sont-ils pas égaux dans les deux cas?

M. Bluntschli pose celte double question en sens inverse pour justifier la liberté fluviale absolue. Il dit: « Pourquoi un État aurait-il sur un fleuve qui ne sort pas de ses frontières, plus de droits que les différents États riverains n'en ont sur le fleuve commun »? Et il ajoute: <ï la libre navigation n'a pas pour basé le fait que les rives du fleuve sont possédées par des États différents (1). »

L'assimilation que l'on établit ainsi, sous deux aspects différents entre les courants internationaux et ceux qui ne le sont pas, peut n'être point admise sans conteste. L'État possesseur d'un fleuve sur toute son étendue ne prive aucun riverain des bénéfices de ce fleuve en le traitant comme une route nationale. Tandis qu'une puissance co-riveraine ne peut disposer d'une manière exclusive de sa section fluviale sans priver d'autres riverains de leur issue naturelle. Elle subit par la force des choses une sorte de servitude dont il ne lui est pas permis de s'affranchir (2) et que le droit des gens explique à peu près ainsi: «De même que les hommes entre eux, les nations, à moins qu'elles ne prétendent vivre dans un isolement complet, doivent se respecter mutuellement comme membres de l'association humaine et parmi les

90 FI£UV£S INTERNATIONAUX.

devoirs qui correspondent au droit de respect mutuel des ÉtatSj figure en première ligne le respect de rindividualité physique et notamment la reconnaissance du droit d'un État à l'usage des débouchés naturels plus ou moins indispensables à sa subsistance, c'est-à-dire, au passage innocent (1).3)

L'État co-possesseur d'un coui's navigable est ainsi tenu de laisser circuler les bâtiments de ses voisins dans ses propres limites, sur une route nationale et il doit organiser en conséquence son service douanier et sa police intérieure. Celte situation particulière, inévitable, se prête d'elle-même à l'introduction des pavillons extra-fluviaux, c'està-dire, à l'extension du principe déjà reconnu de la concurrence étrangère. Cette dernière concession se lie de la sorte à une obligation qui résulte de la disposition des lieux et dont le droit public exempte encore l'État qui n'a point de co-riverains (2);

Mais s'il est vrai qu'il n'y ait point parité complète entre les deux cas que l'on rapproche, il est permis du moins d'affirmer que cette parité existe* en tant que l'on met en regard de l'État qui domine sans partage sur le cours d'une rivière, l'ensemble des États limitrophes d'une voie commune et l'on serait dès lors autorisé à demander à quel titre

(1) Hefïter, Droit intem. europ., p. 53.

les étrangers s'imposeraient plutôt aux uns qu'à Tautre. C'est en ces termes, je crois, que l'objection du particularisme peut être articulée.

L'on a déjà pressenti la réponse qu'elle suggère.

Le droit des gens est l'expression des convictions générales et il change à mesure que l'esprit humain se développe. Ut mores gentium mutantur et mututur jus gentium. Sa marche est lente et continue. Dans l'ordre des intérêts qui se rattachent à l'usage des eaux publiques, l'on a tout d'abord reconnu la liberté des mers, principe essentiel et d'une im* mense portée dans les relations des peuples entre eux. A la longue, cette conquête a dû ouvrir la voie à celle des courants intérieurs se déversant dans les grands bassins maritimes, et l'on songea ^vant tous autres aux fleuves traversant des territoires diffé* rents, parce qu'il semblait contre nature qu'un État pût être mis par un autre dans l'impossibilité de communiquer avec la mer par une route dont il avait la co-propriété. Ainsi fut soulevée vers la fin du dernier siècle la question de la liberté des fleuves internationaux.

Cette liberté fut d'abord restreinte aux seuls riverains et plusieurs cours d'eau en étaient déjà dotés, lorsqu'en 4814, pénétrées du sentiment public et voulant c répondre à l'attente des contemporains 3> (1), les grandes puissances étendirent ce bienfait à tous les fleuves communs, en appelant

tous les sujets des États chrétiens du continent à en profiter.

Tel est le progrès, fondé sur le consensus gen- Hum que le congrès de Vienne de 1815 a été appelé à inscrire dans le code des nations et que, quarante ans plus tard, le congrès de Paris a solennellement confirmé, tout en y associant l'État musulman, le seul qui jusqu'alors eût été tenu en dehors du concert européen.

Le droit des gens ne s'arrêtera pas dans cette voie de perfectionnement en quelque sorte méthodique ; il disposera un jour des conrdmls nationaux^ car si les libertés fluviales, telles qu'on les pratique aujourd'hui, sont essentiellement conventionnelles, il n'en est pas moins évident, comme le représentaient les États-Unis à l'Angleterre en 1827, qu'au fond elles proviennent du fait qu'un fleuve s'unit à la mer ouverte à tous et que le monopoliser, en accaparer l'exploitation, serait le détourner de sa destination normale. A ce point de vue, les fleuves ne diff'èrent pas entre eux, qu'ils appartiennent à un ou à plusieurs États; tous, ils ont le même caractère et offrent au trafic universel la même utilité.

Il est assurément très logique de se prévaloir, comme l'a fait M. Bluntschli, de cette similitude relative pour réclamer l'affranchissement de toutes les voies d'eau tributaires directes d'un grand

la portée d*un certain progrès social, parce qu'il en sollicite un autre que le droit des gens n'a pas encore accompli.

Le protocole qui commente l'article 109 du traité de i8i5 n'est pas aussi réactionnaire que les premières conventions de l'Elbe, du Weser, de l'Ems et du Rhin dont il a été la principale excuse. Ce document, devenu pour ainsi dire sacramentel, n'autorise point les riverains à garder le monopole de la navigation fluviale; il dénie simplement aux étrangers un droit de navigation égal à celui des États limitrophes et il implique ainsi le concours partiel des premiers.

Cette distinction qui a été méconnue sur plusieurs fleuves convention nels,a sans doute suggéré l'idée du système qui établit une diflerence entre la grande f navigation et la navigation intérieure, combinaison mixte qui fut proposée pour la première fois parle Hanovre, lors des négociations de 1844 relatives à l'Elbe (1), et que la convention sur le Danube signée à Vienne le 7 novembre 1857 définit ainsi dans ses articles 5, 6, 8, 11 et 16 :

« L'exercice de la navigation de la pleine mer vers chacun des ports du fleuve et de chacun de ces ports vers la pleine mer sera libre pour les bâ- / liments de toutes les nations. i>

U FLKUVES INTERNATIONAUX.

€ En conséquence lesdits bâtiments pourront toucher à tous les ports qu'ils rencontreront dans le cours de tels voyages, débarquer en partie ou en totalité les marchandises et les voyageurs qu'ils transporteront de la mer et prendre des marchandises et des voyageurs en destination de la mer. »

« Il leur suffira, pour toute légitimation, de leurs papiers de bord et ils seront traités à tous égards sur le pied de la plus parfaite égalité. »

« L'exercice de la navigation fluviale proprement dite entre les ports du fleuve, sans entrer en pleine mer, sera réservé aux sujets riverains qui jouiront aussi entre eux d'une complète égalité et pourront par conséquent transporter des marchandises et des voyageurs entre tous les ports des pays riverains sans aucune exception. »

€ Ils devront être munis d'une patente de batelier et le bon état de leurs bateaux sera préalablement vérifié par des experts. »

« Les bateaux fluviaux seront la propriété d'un indigène ou d'une compagnie assujettie aux lois de Tune ou de l'autre des puissances territoriales. »

Ainsi les bâtiments étrangers ne pourraient fréquenter le Danube qu'autant que le voyage fluvial serait pour eux le complément de leur traversée maritime, et dans le cours de leur navigation intérieure ils n'auraient la ressource ni du grand, ni du petit cabotage, c'est-à-dire, celle des transports soit entre États riverains, soit à plus forte raison

LIBERTÉ DK NAVIGATION. 95

Jecon^ate tout d'abord que le traité de Vienne de 1845 est absolument muet sur le cabotage et que Ton cherchei'ait vainement une justification spéciale des dispositions qui précèdent. En second lieu, il est de fait que ce genre particulier d'opérations n'esi interdit aux étrangers sur le parcours inférieur à' diucnn fleuve conventionnel. Tel est notamment le régime qui prévaut sur l'Elbe entre Hambourg et Kuxhafen, sur le Weser entre Brème et Bremerhafen et sur le Rhin hollandais.

Sous ce rapport, et je m'empresse de dire sous ce rapport seulement, la convention danubienne de 1857 serait plus rigom^euse que les actes analogues les moins tolérants.

D'autre part, la liberté du commerce, d'escale et de cabotage sur les côtes maritimes tend à devenir le droit commun des États composant la communauté européenne et l'on peut jusqu'à un certain point comparer les eaux fluviales au domaine qui s'étend en mer jusqu'à la limite ubi finitur armth rum viSj parages ouverts à tous et dans lesquels le riverain exerce la police et réglemente la navigation.

À ces différents titres, les clauses précitées paraissent d'autant moins soutenables qu'elles portent atteinte à réalité absolue prescrite par le traité de Paris de 1856, et que dans leur application au bas

Je répète d'ailleurs ici qu'au sein de la commission viennoise de 1857, les délégués de Bavière et du Wurtemberg, et les commissaires des principautés vassales delà Porte se sont tout d'abord

\ prononcés pour la liberté du cabotage fluvial autant qu elle serait restreinte aux pavillons maritimes (1).

^ Il y a une dernière raison qui devrait donner à

réfléchir aux promoteurs du système en question : c'est la difficulté pratique du contrôle des opérations d'un bâtiment de mer dans son trajet fluvial ; ce sont les entraves, voire même les conflits inséparables d'un pareil contrôle dans chacun des ports où il est loisible à ce bâtiment d'aborder.

En supposant même que les États riverains consentissent à partager le cabotage intérieur avec les navires venant de la pleine mer ou s'y dirigeant, cette concession ne représenterait en elle-même qu'un mince bénéfice, attendu que pour ces navires les fleuves ne sont ordinairement praticables que sur un parcours restreint et qu'en réalité leurs sections moyenne et supérieure resteraient fermées à la concurrence générale .

Il paraît difficile de soutenir qu'une telle distribution du trafic intérieur soit le vrai corollaire de l'article 5 du traité de 18i4.

La convention revisée du Rhin signée à Mannheim en 1868 offre une autre variante du régime adopté à l'égard de la navigation étrangère.

A première vue, et M. Bluntschli a partagé cette illusion, cet acte nouveau, œuvre de la Prusse, paraît être la consécration définitive de la liberté fluviale, telle qu'on la conçoit aujourd'hui, conquête d'autant plus précieuse qu'elle a pour théâtre un domaine défendu jusqu'alors avec jalousie par ses possesseurs. En y regardant de près. Ton ne tarde pas à se convaincre que la tradition léguée par M.deHumboldtn'a point étéentièrement perdue sur les bords de la Sprée, et que sans vouloir la faire revivre dans toute son intégrité, l'on cherche à l'accommoder selon l'occurrence aux idées du temps. Elle se montre dès le préambule de l'acte sous cette mention significative, que les puissances riveraines entendent maintenir le principe de la liberté de navigation « sous le rapport du commerce y>.

Cependant l'article 1" semble donner un démenti aux interprétations pessimistes que provoque naturellement cette épigraphe. Il porte : a: La navigation du Rhin et de ses embouchures depuis Bâle jusqu'à la pleine mer, soit en descendant, soit en remon-

iW FLEUVES INTERNATIONAUX.

contenues dans la présente convention et aux mesures prescrites pour le maintien de la sécurité générale. »

« Sauf ces règlements, il ne sera apporté aucun obstacle, quel qu'il soit, à la libre navigation]!) (i).

Or, en parcourant «les stipulations > qui suivent, Ton ne peut se défendre de l'impression que les riverains n'ont songé qu'à eux-mêmes et l'on se demande comment et jusqu'à quel point les étrangers peuvent trouver place dans leur communauté. Les doutes que l'on éprouve à cet égard sont si sérieux, qu'ils ont surgi dans la commission rhénane ellemême, peu avant l'adoption du projet prussien, et qu'une déclaration protocoUaire a eu pour but, sinon pour effet, de les dissiper.

D'après l'article 15 de la convention, le droit de conduire un bateau à voiles ou à vapeur sur le Rhki n'est accordé qu'à ceux qui prouvent qu'ils ont pratiqué la navigation sur le fleuve pendant un temps déterminé et qu'ils ont reçu du gouvernement de l'État où ils ont pris domicile, une patente les autorisant à l'exercice indépendant de la profession de batelier.

Par l'article 22, avant qu'un bateau entreprenne son premier voyage, le propriétaire ou conducteur doit se pourvoir d'un certificat constatant le bon état de navigabilité de ce bateau et ce certificat doit

UBËRTÉ DE NAVIGATION. 99

être renouvelé après chaque réparation ou chaque changement important.

Ainsi, pour qu'un steamer anglais puisse remonter le Rhin jusqu'à Cologne ou plus haut, en supposant que son tirant d'eau le permette, il devi-ait passer sous la direction d'un capitaine qui a navigué sur le Rhin pendant trois ans au moins (1), qui est dûment patenté et effectivement domicilié dans l'un des États riverains. Ce bâtiment aurait en outre à subir une expertise qui nécessiterait de longues et minutieuses démarches (2).

Ces formalités qui ne sont point exigées sur le Danube (3), interdisent de fait aux bâtiments de mer la navigation fluviale proprement dite.

Non moins précaire est la situation d'ailleurs peu définie des bateaux fluviaux étrangers. Il va sans dire qu'ils doivent être soumis aux mêmes obligations que les bateaux riverains et, quoique le cas ne soit pas prévu, Ton admet naturellement qu'il n'est pas loisible à l'autorité territoriale de refuser la patente au capitaine ou conducteur qui remplit les conditions prescrites par le règlement.

Mais d'importantes réserves sont faites en ce qui concerne le traitement de cette catégorie de bâtiments, réserves qui d'ailleurs s'appliquent également aux bâtiments de mer. a: 11 est entendu, ains

(1) Ordonnance bailoisA commnnimififi à la rommissinn rh^-

que rénonce le protocole de clôture ad art. 4, que le droit d'exercer la navigation sur le Rhin et k ses embouchures ne s'étend pas aux privilèges qui ne sont accordés qu'aux bateaux appartenant à la navigation du Rhin, i> c'est-à-dire, d'après l'article 2, aux bateaux autorisés à porter le pavillon d'un État riverain.

Il s'en suivrait qu'un bâtiment étranger admis sur le Rhin ne jouirait pas des facilités, dégrèvements ou exemptions qui, en vertu de FarLicle 4, assimilent dans chaque État les bateaux riverains aux bateaux nationaux. En d'autres termes, qu'il s'agisse d'un contrôle plus sévère ou de charges particulières (le règlement ne précise pas ce point), les bâtiments étrangers se trouveraient vis-à-vis des bâtiments riverains dans une condition d'infériorité qui leur rendrait toute concurrence impossible.

L'on ne sait exactement si la suppression des droits de reconnaissance, d'octroi et de balisage édictée par l'article 3 rentre dans les privilèges reconnus aux riverains. Il est permis d'éprouver des scrupules à cet égard en constatant la relation que Ton a pris soin d'établir entre cet article et les articles 4 et 2. D'après ce dernier, les Pays-Bas consentent à ouvrir aux bâtiments du Rhin les voies communiquant avec la mer et avec la Belgique,

LIBERTÉ DE NAVIGATION. iOl

cable. Or les étrangers ne peuvent se prévaloir de cette clause.

Il convient d'ailleurs de noter que dans un mémoire justificatif de son projet, le gouvernement prussien insiste sur cette considération que l'abolition des droits de navigation sur le Rhin est le résultat de traités particuliers conclus à dilïérentes époques entre les gouvernements du Zollverein, la Hollande et la France, ce qui veut dire en bonne logique que les étrangers ne pourront profiter de cette abolition qu'au moyen de conventions spéciales analogues.

En résumé l'acte du Rhin de 1868, tout en manquant de clarté, malgré l'assertion contraire de ses signataires allemands (1), tend à mettre en pratique, en ce qui concerne les non riverains, le principe suivant inscrit dans le deuxième protocole de révision du 12 octobre de la même année : « la

(1) La convention re visée du Rhin semble avoir été rédigée d'après le même procédé diplomatique que l'article 109 du traité de i 815 et que les conventions allemandes qui s'y rapportent, c'est-à-dire qu'elle témoigne de la part de ses auteurs d'une sorte de répugnance instinctive pour tout ce qui est clairement défini.

En 1819 l'Autriche, pour dissiper tout malentendu sur le sens de la formule Humboldt, proposa de lui substituer une déclaration plus franche qui indiquât sans détours c que le droit à la navigation sur l'Elbe ne sYUendait pas aux sujets des Etats non riverains. » La Prusse, naturellement d'accord sur le fond, suggéra et obtint que le principe de rexclusion des étrangers ne serait point inscrit, comme le voulait l'Autriche, en tête du rèfflement de l'Elbe, dans son article 2. mais mi'on le ferait in-

commission syndicale du fleuve n'a pas le droit d'accorder aux étrangers des avantages qui exigeraient la réciprocité. y>

Les États rhénans n'auraient-ils pas été plus sincères si, s'abstenant de proclamer une liberté qui, dans leur intention, n'impliquait pas par elle-même l'égalité, ils avaient simplement réédité dans leur préambule la proposition française de 1798 relative à l'éventualité du concours des pavillons étrangers moyennant consentement des riverains? L'on n'aperçoit pas de différence sensible entre celte proposition et les stipulations de 1868, car ces dernières mettant positivement la liberté fluviale au prix d'un gage particulier de réciprocité, réservent par le fait aux riverains le droit d'apprécier la valeur comparative de ce gage et par conséquent celui de refuser cette liberté. En 1798 la motion française répondait à une idée de progrès ; il faudrait admettre que sur le point dont il s'agit, le droit des gens serait resté à peu près stationnaire pendant plus d'un demi-siècle.

Ce serait singulièrement réduire la portée morale de l'idée civilisatrice qui, en 1814, a revêtu la forme solennelle d'un traité européen, que de faire de l'affranchissement des grandes voies fluviales au profit de toutes les nations l'objet d'un marché étroit ; un bienfait qui doit être payé d'un équivalent n'est plus un bienfait. La liberté de la navi-

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été offerte ou promise moyennant échange ; elle a été décrétée généreusement c pour faciliter les communications entre les peuples et les rendre toujours moins étrangers les uns aux autres (i). > Elle a eu pour bases manifestes l'égalité et l'intérêt du commerce général (2) ; elle devait c répondre à l'attente légitime des contemporains (3), et si elle n'a point encore été formellement élevée, comme autrefois sous la domination de Rome, au rang d'un droit naturel, elle appartient pleinement avec tous les avantages qu'elle comporte et dans les limites que lui assigne le droit des gens moderne, à tout État faisant partie du concert européen*

Une distinction qui n'est pas sans importance se rattache à chacun des deux systèmes qui viennent d'être exposés ; il en a été fait mention incidente à propos du règlement danubien.

La navigation fluviale proprement dite est divisée en grande et petite navigation, selon qu'elle s'exerce entre les différents États riverains ou qu'elle sert aux communications entre les ports d un seul État. A cet égard, et il y a lieu de s'en étonner, les règles suivies sur les cours d'eau internationaux ne sont point partout concordantes. Ici,

lOi FLEUVES INTERNATIONAUX.

comme sur l'Elbe par exemple, les riverains procèdent entre eux d'après un mode analogue à celui qui devait s'appliquer aux pavillons étrangers sur le Danube, c'est-à-dire qu'ils ne se reconnaissent le droit au libre trafic fluvial que d'État à État, et réservent à leurs sujets le cabotage pratiqué sur leur section propre. (1).

L'on se demande comment il est possible de concilier une pareille organisation avec les principes élémentaires de toute communauté.

Ailleurs, comme sur le Rhin et sur le Danube, les riverains se traitent, quant au grand et au petit cabotage, sur le pied d'une égalité mutuelle absolue , accord certainement plus conforme à l'esprit des maximes qui régissent les fleuves conventionnels.

L'analyse comparée des deux législations de 1857 et de 1808 met en évidence ce double fait : la communauté danubienne ménage sans doute une part très restreinte à la navigation étrangère; mais le peu qu'elle concède est gratuit et correspond à un profit immédiat et certain ; tandis que la communauté rhénane promet, tout et ne donne rien pour rien, c'est-à-dire qu'elle subordonne ses libéralités à des engagements plus ou moins onéreux qui les