Journal officiel du 27 mai
NE
que nous avons adoptée et qui se {trouve développée dans les décrets, nous croyons-avoir évité tout incon” vénient de ce genre et rendu possible à chaque instant la transformation que le législateur a entendu réserver, de telle sorte qu’à un moment donné, sa disparition par suite de son retour à l'Industrie privée n’entrainât aucun remaniement ni aucun déplacement d’attribution ».
Ces paroles semblent bien l'indiquer : il n’y a pas de personnel d'Etat, et le double remplacement de l’Industrie privée par l’Etat, puis de l'Etat par l'Industrie privée doit être insensible : l’organisation intime de Fadmimstration ne peut donc pas être changée. Le commerce fait la veille par telle ou telle compagnie va être fait par l'Etat et voilà tout ; l'Etat devient commerçant : comme tel il est tenu de toutes les obligations qui incombent aux autres commerçants : il est d’abord responsable vis-à-vis des tiers qui contractent avec lui, à raison des accidents survenus aux voyageurs ou des avaries qu'ont subies les marchandises. Nous verrons plus loin que ce point ne peut pas être discuté sérieusement.
Avec ses agents, l'Etat qui fait commerce d’entreprise de transports passe également un contrat : il s'agissait tout à l’heure du contrat de transport : il s’agit maintenant du contrat de louage de services. Pourquoi lui, commerçant, serait-ilimpuissant à passer
ce contrat alors qu'il est reconnu de tous que tous les
jours il s’engage comme un simple particulier ou comme une compagnie privée pour les besoins de son commerce ?
Et que l’on ne vienne pas nous apporter un mauvais ar jument d’analogie et dire : mais les employés des manufactures de tabacs, mais les employés des Postes ne font-ils pas un métier en tous points semblable à celui d'ouvriers au service d’un Entrepreneur particulier ? En sont-ils moins pour cela agents de l'Etat ?
La situation est différente : quand il s’agit d'assurer le transport des lettres et des dépêches, de même qu’en ce qui concerne la fabrication du tabac, l'Etat jouit d’un monopole : ce seul fait suffit à le différencier complètement d’un commerçant. Il n’en est plus de même quand l'Etat exploite un réseau de chemins de fer. Il se trouve alors dans une situation identique à celle de six grandes compagnies et de nombre de petites ; il jouit si peu d’un monopole et son caractère a si bien le caractère d’une entreprise commerciale qu'il a à supporter la concurrence dés compagnies voisines et que, sur divers point du territoire où les lignes de l'Etat et celles de différentes Compagnies suivent un tracé sensiblement analogue, des traités ont dû intervenir pour éviter qu’une concurrence désastreuse ne nuisit aux deux exploitations.
Et si on nous objecte que malgré ses points de ressemblance avec une compagnie commerçante l'Admi-
nistration des chemins de fer de l'Etat constitue par
son organisation un service Public, ne pourrons-nous pas répondre qu'il importe de ne pas confondre les deux rôles que peut jouer l'Etat en matière de chemins de fer ? Il peut construire un réseau et pour ce faire il peutexproprier, passer des marchés de travaux publics, et les litiges qui s’élèvent à l’occasion de ces différents actes sont de la compétence administrative.
Tout autre est son rôle quand il exploite son propre réseau, son réseau particulier : il est alors à la tête d’une entreprise dont le but principal est de faire des actes de commerce : Indiscutablement il est commerçant.
Ce double rôle se comprend fort bien: c’est ainsi que Pindividu titulaire d’une fonction publique a, lorsqu'il est dans Pexercice de ses fonctions, un pouvoir étendu et une responsabilité spéciale tandis que, rentré dans la vie privée, il exécute des actes identiques sans jouir du même pouvoir et sans encourir la même responsabilité.
Malgré tout, nous dira-t-on encore, vos agents des chemins de fer de l'Etat sont liés à l'Etat par des rapports hiérarchiques; ne serons-nous pas en droit de répondre que ce seul fait ne suffit pas pour en faire des Fonctionnaires Publics, et que quand bien même nos agents détiendraient une portion de la Puissance Publique ils n'auraient pas forcément par là le caractère de fonctionnaires ; que ce qu’il importe de considérer,
ce n’est pas le pouvoir dont l'agent est investi, mais
Dei l'autorité qui a donné le mandat, c’est-à-dire le but qu'elle poursuit et la qualité en laquelle elle agit (1). Dans cet ordre d'idées, ne pourrons-nous pas dire que seront seuls fonctionnaires Publics ceux que l’Etat aura investis de certains pouvoirs :
1° Comme Puissance Publique, c’est-à-dire dans un cas où jamais un particulier ou une compagnie privée n’aurait pu en faire autant — c’est ainsi que le cantonnier et le aarde-champêtre, par exemple, prendront rang parmi les fonctionnaires parce que jamais en aucun cas, une société particulière ne pourrait nommer à ces
fonctions.
Les agents de notre réseau nous semblent au con-
traire devoir être classés en dehors de cette catéqorie, puisque tous les jours les Compagnies nomment leurs agents à des emplois qui correspondent exactement à ceux dont nos agents à nous peuvent être titulaires.
2° Pour concourir à l’organisation d’un établissement Public. Or l’administration des chemins de fer de PEtat est-elle un établissement Public, ou n’est-elle
qu'un simple service d'intérêt général ? C’est ici que
1. Cette thèse a été reprise et développée par M. de la Porte devant la Chambre des députés dans la séance du 22 mai 1894, alors qu’il reprochait au ministre des travaux publics d'assimiler les agents des chemins de fer de l'Etat à des fonctionnaires et de
les empêcher de se rendre au congrès organisé par le Syndicat.
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la question devient particulièrement délicate et c’est ce point qui a soulevé le plus de discussions.
Qu'est-ce donc que l'Etablissement public ? D’après M. Aucoc (1), le mot Etablissement Public indique une personne civile, ayant une existence distincte et des ressources propres créées pour la gestion d’un service public. |
M. Ducrocq, sur le même sujet, s'exprime en ces termes (2) : « Les établissements d'utilité publique peuvent être définis : des établissements dont lexistence présente un caractère d'utilité générale et publique qui a été reconnu dans les conditions déterminées par la loi. Mais cette définition, bonne pour les établissements d'utilité bte ne l’est pas pour les établissements publics : ceux-ci font en outre partie intégrante de l’organisation administrative de la France ou se rattachent à certaines parties de cette organisation de la façon la plus intime, »
Enfin M. Marquerie, commissaire du gouvernement dans une affaire que nous aurons à citer plus loin, donne cette définition : «L’étA1blissement public est d’une mamère générale un être moral dépendant de l’administraüon générale du pays, pourvu d’une personnalité juri-
dique distincte de la personnalité de l'Etat, du départe-
1. Aucoe, conférences sur l'Administration et le Droit administratil, À. p.144 2. Ducrocq, Coursde Droit administratif, 6° édit., I. II p. 473:
PE dE ment ou de la commune, chargé de la gestion d’un service public et jouissant à cet effet de ressources spéciales qui lui sont constituées par la loi.
Quels sont les points essentiels de ces différentes définitions ?
1° L’'Etablissement public est un rouage de lorganisation administrative.
2° Tout en se rattachant intimement à cette organisation il n’en garde pas moins sa personnalité distincte.
Quel que soit le but principal poursuivi par l’exploitation du réseau d'Etat — et ce but est pour nous de faire Le commerce, — il n’en faut pas moins reconnaître que ce réseau est soumis à l’organisation administrative.
En effet, aux termes de la loi du 18 mai 1878, l’organisation du nouveau réseau doit être réglementée par des décrets.
Le Réseauest confié à un conseil d'administration et à un directeur nommés par décret du Président dé la République ; ils demeurent sous l’autorité du ministre des travaux publics.
Les traitements des agents sont fixés par des arrêtés du ministre rendus sur la proposition du directeur.
Le caissier général des chemins de fer de l'Etat, nommé par décret sur la proposition des Ministres des Travaux Publics et des finances est justiciable de la cour des comptes.
Nous nous trouvons donc bien en présence d’une or-
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ganisation administrative. Si nous envisageons maintenant le second trait qui caractérise l'établissement public, à savoir la personnalité demeurant distincte et ne se confondant jamais avec celle de PEtut lui-même, du département ou de la commune nous sommes forcés de reconnaître que ce caractère se trouve indiscutable ment dans l’organisation du réseau de l'Etat.
(est principalement dans celui des deux décrets du 25 mai 1878 qui est relatif à l'organisation financière que ce traitest visible ; il y estdit, eneffet, que notre administration a un budget spécial, rattaché pour ordre au budget général ; en outre, le décret ne déclare-t-l pas en propres termes que la nouvelle administration forme « un service distinct constitué sous l'autorité du Ministre des Travaux Publics ? » Un service distinct sous l'autorité du Ministre des Travaux Publics ! n’estce point une définition, aussi condensée que possible, mais suffisante, de l'Etablissement Public?
Cet arqument est sérieux. Il a pour nous une autre valeur que cette déclaration écrite à l’article 11 du premier de nos deux décrets. Les agents des lignes rachetées qui ont été repris par l'Etat ainsi que ceux qui pourraient être ultérieurement attachés aux lignes rachetées sont pendant la durée de leur service considérés comme agents temporaires de PEtat.
Nous attachons peu d'importance à cette déclaration parce qu'elle a été trop nettement contredite. Dans son
rapport qui précède les décrets, M. de Freycinet disait
EL CNRS
exactement le contraire. Aussi nous paraît-il sage de se dégager de ces questions de mots pour examiner les faits tels qu'il se présentent.
Or, nous croyons avoir établi que l'administration créée en 1878 n'avait fait que reprendre en quelque sorte la suite des affaires de diverses compagnies de chemins de fer, que son but était donc bien évidemment de faire des actes de commerce et qu’elle en faisait journellemest. La fonction des employés demeurant la même, est-il équitable de changer leur qualité, alors que ce changement leur est préjudiciable ? Non, évidemment.
D'autre part, nous voyons que le nouveau réseau a été organisé administrativement et qu'il présente un type assez complet de l'établissement public. Dès lors, est-il permis, en laissant de côté équité pour s’en tenir au raisonnement juridique, d’autoriser des agents dépendant aussi directement du ministre des travaux publics, à porter leurs réclamations devant les tribunaux judiciaires ? Nous nous heurterions à des principes trop graves.
- Que devient alors notre théorie de l'Etat faisant métier de commerçant opposé à l'Etat jouissant d’un monopole pour certaines fabrications ? S
Elle n’en subsiste pas moins ; à tel point que nous n’aurons pas besoin, au chapitre suivant, d'examiner longtemps la question pour nous convaincre que notre
administration, quand elle se trouve en présence de
ses chents, c’est-à-dire des tiers, est soumise à toutes les obligations qui incombent aux compagnies privées, et qu’elle ne peut alors réclamer le bénéfice de la compétence d’aucun tribunal d'exception.
Et quant à l’objection tirée de ce fait que l'Etat jouit d’un monopole pour certaines industries alors qu'il n'en est pas de même pour l’exploitation des lignes des chemins de fer, faut-il la prendre tellement en considération ? A-t-elle une grande valeur juridique?
D'ailleurs, en n’accordant à aucune compagnie la concession de certaines lignes, c’est un xéritable monopole que l’Etat conserve sur ces lignes. Et si nous disions plus haut que le cantonnier, par exemple, était un fonctionnaire parce qu'en aucun cas un particulier ne peut nommer à un grade similaire, nous devrions peut-être ajouter ici qu'il en est de même de l'agent des chemins de fer de l'Etat, et que si les compagnies nomment tous les jours des employés à certains grades, elles demeureront toujours impuissantes à faire un agent des chemins de fer de l'Etat : II faut
pour cela une décision du conseil d'administration
dont les membres sont nommés par le Ministre.
Nous sommes donc amenés peu à peu et en quelque sorte malgré nous, à reconnaître que les agents des chemins de fer de l'Etat, quoique continuant à exercer le métier d'employés de chemins de fer et sans devenir à proprement parler des fonctionnaires publics, sont agents de l’Etatet justiciables des tribunaux ad-
ministratifs, Ils tiennent de trop près au ministre et à la hiéarchie administrative pour qu'on puisse en décider autrement. Force nous est donc de reconnaître que notre Réseau, tout en gardant le caractère commereial qu'on ne peut lui refuser, a été organisé de façon telle qu’il nous paraît impossible de soustraire ses agents à la juridiction administrative. Nous devons nous borner à exprimer le regret de voir ainsi créée une situation illogique, anormale, et somme toute assez pas nette.
Toutefois la Jurisprudence a apporté sur la matière quelque éclaircissement ; et si une théorie peut être édifiée, c'est presque uniquement à la Jurisprudence que nous le devons. Les agents des chemins de fer de l’Eat qui ont réclamé à leur administration des indemnités à la suite de leur renvoi ou de leur mise à la retraite se sont toujours heurtés à ces deux principes.
1° Les tribunaux de l’ordre judiciaire sont imcompé-
tents pour connaître de ces demandes (1).
1. Angers, 4 août 1895. Journal Le Droil du 23 janvier 1897. Cass. 18 novembre 1895, Journal Le Droit du 3 novembre 1895. Ce dernier arrêt est de telle importance que nous en citerons quelques motifs.
La Cour,
Attendu que si pour l'exploitation de l’entreprise industrielle à. laquelle elle est préposée, l'Administration des chemins de fer de l'Etat est tenue entre les tiers de la même manière que les com-
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2. Les agents des chemins de fer de l'Etat étant considérés comme des agents de l’État, ils ne sont pas admis à discuter par la voie contentieuse la mesure qui les a renvoyés ni à introduire une demande en
dommages-intérèts basée sur cette mesure (1).
pagnies concessionnaires, et si par suite, elle est soumise comme celles-ci à la Juridiction de droit commun, quand sa responsabilité est engagée en vertu des articles 631, 632 C. Com. et 1382 et suiv. C. civ., il résulte cepenlant, de l’organisation qui lui a été donnée par les Décrets du 25 mai 1878, rendus en exécution de la loi du 18 mai précédent que cette administration constitue un service qui, quoique distinct des autres services publics n’en est pas moins placs sous l'autorité directe du Ministre des Travaux publics, et confié à un conseil dont les membres sont nommés par le Président de la République.
Qu: Particle 11 du premier des Décrets précités énonce que les agents sont considérés comme agents temporaires de l'État pendant la durée de leur service.
Attendu que la qualité de fonctionnaire public étant ainsi attribuée à ces agents par un texte foriael, il s’en suit que les actes du conseil d'Administration quiles nomment ou qui les révoquent sont des actes administratifs dont l'appréciation est interdite à l'autorité judiciaire.
Attendu dès lors qu'ea déclarant la cour d'appel incompétente pour connaitre de la demande en dommages-intérèts fondée sur. la révocation, l'arrêt qui d'ailleurs est suffisamment motivé s'est conforme aux principes de la matière, n’a violé aucune loi.
Rejette. »
