DES ASSEMBLÉES PROVINCIALES

§ 1 er . — Les hommes doivent-Us être déclarés mineurs vis-à-vis de CÉtat?

Avant que de faire un pas de plus dans la voie où nous sommes entrés, il se présente une question qui par sa nature domine l'ensemble de questions que nous devons examiner : il s'agit de savoir si nous allons faire sanctionner par des lois ou par des décrets, suivant leur nature, les divers actes de la vie provinciale, ou si la proviuce doit trancher souverainement toutes les affaires qui l'intéressent. En d'autres termes plus généraux, si à l'avenir comme par le passé nous devons déclarer l'État seul capable d'administrer, et d'un même coup l'imposer comme tuteur >

à la nation tout entière.

Sur ce terrain la question se trouve placée sous son véritable jour, et elle doit être examinée avec tout le soin qu elle mérite. Que si la solution de ce grave problème n'est pas favorable au système de la décentralisation ; si on ne peut réfuter, en amoncelant

toute la force des arguments de l'histoire et de la raison, la théorie mise actuellement en pratique, il est inutile de pousser plus avant l'examen du gouvernement tel que nous le comprenons : ouvriers rebutés par la vanité de nos efforts, il ne nous reste qu'à laisser retomber nos instruments de travail, et à permettre au flot des événements de submerger pour jamais les restes de notre indépendance.

Rendons-nous bien compte d'abord de l'établissement du système actuellement pratiqué par nos gouvernements; et pour en retrouver l'origine, remontons à l'établissement des intendants, à cette époque où la royauté, assez forte pour pénétrer dans tous les détails de la vie nationale, inaugurait ce système désastreux connu sous le nom de monarchie administrative. On voit dès lors, à part quelques exceptions, les assemblées de province supprimées, les agents actifs de la royauté sacrifiant partout l'indépendance locale à un besoin constant d'envahissement, et enfin Colbert mettant le sceau à ce système de gouvernement par l'établissement de la tutelle administrative des communes, a Déjà, dit M. Dareste, ces communes avaient été réintégrées dans leurs biens aliénés, les intendants furent chargés de procéder à la liquidation de leurs dettes. Il fut

interdit aux communes de s'imposer extraordinairement, d'aliéner, d'emprunter, d'ordonner des députations, de plaider et même de s'assembler sans l'autorisation de l'intendant ; il fut môme interdit à leurs créanciers de les actionner en justice sans permission par écrit de l'autorité administrative. » En tout c'était une grande nouveauté qui commençait à frapper les esprits : la centralisation telle que nous la comprenons venait d'apparaître ; depuis lors on l'a bien attaquée parfois, on a bien combattu quelquesunes de ses exagérations, mais jamais elle n'a été supprimée.

Ainsi la Constituante veut élever un nouvel édifice sur les ruines de l'ancien, et elle décrète cependant « qu'en ce qui touche à l'exercice des fonctions propres au pouvoir municipal, toutes les délibérations pour lesquelles la convocation du conseil général de la commune est nécessaire ne pourront être exécutées qu'avec l'approbation de l'administration du directoire du département (1) » ; et en ce qui touche le département la même loi ajoute : « Les délibérations des assemblées administratives de département sur tous les objets qui intéressent le régime de l'adminis-

(i) Art 56. Loi du 14 décembre 1789.

tration générale du royaume, ou sur des entreprises nouvelles et des travaux extraordinaires, ne pourront être exécutées qu'après avoir reçu l'approbation du roi. » En matière d'impôts et d'emprunts extraordinaires, c'est un vote législatif qui est réclamé.

Assurément, si telle fut la théorie de l'assemblée de 1789, on ne peut pas attendre mieux des régimes qui se sont succédé; aussi les doctrines delà Constituante, modifiées par la pensée despotique de l'empereur, ont survécu jusqu'à nous: nous les voyons imprégner de leur esprit les lois de 1830 et nous les retrouvons encore écrites en ces termes dans le décret de 1852 sur la décentralisation : « Les préfets, y est-il dit, continueront de soumettre à la décision du ministre de l'intérieur les affaires départementales et communales qui affectent directement les intérêts de l'État, telle que l'approbation des budgets départementaux, les impositions extraordinaires et les délimitations territoriales (2). »

Cependant, malgré tant d'exemples, malgré tant d'autorités, malgré la pratique constante de deux siècles, nous osons combattre cette idée, fondement de toute la politique intérieure suivie jusqu'à nos jours;

(1) Art. 1". Décret du 25 mars 1852.

nous osons croire qu'elle repose sur une idée fausse et qu'elle consacre à elle seule la servitude de tout un peuple.

Elle repose sur une idée fausse , celle de déclarer les hommes incapables. Comment dire, en effet, qu'ils sont incapables, quand on leur enlève tout moyen de justifier, de légitimer leur capacité? Est-ce qu'on leur ferait à l'heure qu'il est expier les griefs plus chimériques que réels sous lesquels la royauté les accabla naguère ? Est-ce qu'on leur imputerait encore les fautes qui amenèrent la suppression des libertés communales il y a deux siècles? comme s'il pouvait y avoir la moindre solidarité entre nos mœurs modernes et les mœurs du passé , entre nos communes modernes et celles de 1(560 1

En second lieu, au profit de qui consacre -t-on un monopole de tutelle, sinon au profit de l'État, c'est-àdire d'une bureaucratie sans principes et sans croyances, admirablement faite pour porter la livrée de tous les pouvoirs et tranchant dans les ministères des questions que souvent elle ne peut pas juger.

En ce qui touche les lois d'intérêt local votées par le corps législatif, sans doute il est une partie de ces arguments qui restent sans valeur ; mais ne peut-on pas contester la compétence d'une assemblée politique

qui, elle aussi, est prise de la manie de tout connaître et de tout faire ? Ne retrouve-t-on pas , d'ailleurs, ici comme partout ce besoin de régularité forcée qu'on prend pour de la vie? Ne voit-on pas, enfin, toujours et sous tous les prétextes se montrer la doctrine qui efface la responsabilité humaine au profit de cette unité que nous poursuivons en tout lieu et qui nous suffit en tous temps ?

Nous disions que cette même théorie consacre aussi la servitude de tout un peuple ; c'est là en effet le point généralement assez peu remarqué où l'omnipotence de l'Etat prend sa source ; c'est là aussi le point où les hommes commencent à dépouiller leur force. Nous ne reviendrons pas sur tout ce que nous avons dit à ce sujet, qu'il suffise de renvoyer aux tableaux que nous avons tracés; qu'il suffise de rappeler surtout que pour porter remède à tant de maux, c'est à briser les chaînes dont on entrave l'énergie humaine, qu'il faut apporter toute la puissance de nos efforts.

Aussi à l'avenir la commune sera, au point de vue administratif, souveraine chez elle; il en sera de même du département, de même de la province.

Reste à examiner la seconde partie de cette grave discussion : devons-nous adopter des principes identiques en ce qui concerne la centralisation politique?

Devons-nous, au contraire, nous éloigner ici de l'ordre d'idées que nous défendions tout à l'heure?

S'il était permis d'exprimer par une proposition générale l'état de la question, il faudrait dire que la souveraineté politique, à l'opposé de la souveraineté administrative, est dans tout le corps social ; qu'elle ne peut être exercée que collectivement, et que si l'on doit y faire participer séparément les membres de la société, ce n'est qu'exceptionnellement et dans des limites tracées par avance.

Quand on parle de semblables sujets, il ne faut pas en effet l'oublier : il n'y a que deux systèmes en présence, ou le système fédéraliste des Américains, ou le système de notre unité politique. Déclarer que la souveraineté réside absolument dans chaque membre, c'est d'un coup donner sur le soi de France libre Cours à l'imitation républicaine de l'Amérique; c'est abaisser volontairement un grand peuple à un degré tout à fait indigne de son passé comme de son avenir.

Ne serait-ce pas aussi une pensée bien chimérique? Comment! on dispute pour savoir si les provinces ne sont pas à jamais mortes en France, et sans transition , sans avoir même un antécédent qui puisse justifier une pareille tentative, on renverserait ce qui est au profit d'un état impossible à atteindre 1

Ne serait-ce pas à la fois le comble de l'imprudence

et de Terreur?

Cependant nous voulons qu'exceptionnellement une partie de la vie politique qui afflue au cœur de la nation et l'étouffé retourne vers la province ; nous voulons que l'assemblée souveraine puisse trouver un contre-poids dans les délibérations de la France entière, et c'est ce quUous mène à examiner le double rôle que la province va jouer désormais au point de vue administratif et au point de vue politique.

S 2 -^ e ta P rovince comme c entre administratif.

D'après ce que nous disions dans lé chapitre précédent en tout ce qui concerne l'administration, la province est souveraine chez elle; dans la sphère politique et générale elle jouit de certaines prérogatives déterminées et que nous expliquerons tout à l'heure.

Ce n'est pas le lieu d'examiner ici en détail quels sont les droits qui seront réservés à la réunion de province considérée comme centre administratif : entrer dans cette voie, ce serait résolûment aborder un traité complet sur la matière ; il suffit donc de faire un exposé de principes, et de résumer notre pensée

avec les termes mêmes d'un de ces cahiers de 1789 ou nous avons puisé dans l'expérience la majeure partie de nos observations : « Tout le royaume, ditle tiers état de Paris, sera divisé en assemblées provinciales, formées de membres de la province librement élus dans toutes les classes et d'après la proportion qui sera réglée. L'administration publique en tout ce qui concerne la répartition, la perception des impôts, l'agriculture, le commerce, les manufactures, les communications, les divers genres d'amélioration, l'instruction, les mœurs, sera confiée aux assemblées provinciales. » Les cahiers demandent aussi que l'exécution des actes de l'assemblée provinciale appartiennent à une commission nommée par elle. Ce vœu nous paraît aussi juste que les autres, et nous nous emparons (1).

Tel sera conc leur rôle administratif. Reste la question de savoir ce qu'elles devront être dans les questions politiques.

§ 3. Rôle politique des assemblées de province.

Il est une seconde classe d'actes sur lesquels l'as-

(1) Voir plus loin notre théorie de décentralisation administrative.

semblée provinciale n'a qu'un avis à donner, qu'un vœu à émettre, comme on disait autrefois : il s'agitdes questions d'un intérêt général, des lois qui devront être votées par le corps législatif. Permettre à chaque province de décider ces problèmes par des votes, c'est recommencer en vingt- deux endroits du territoire les luttes du pouvoir central et des représentants du peuple; c'est faire de la France, ce que nul de nous n'en veut faire, une petite série de fédérations ingouvernables; c'est amener une effroyable confusion.

Ce qu'il y a de bon, d'inestimable même dans le* assemblées provinciales, c'est de permettre à la Dation de parler par ses représentants les plus directs, d'exprimer ce qu'elle pense des lois qui vont être présentées. Ainsi un contre-poids s'établit entre l a chambre des députés et la province; ainsi l'assemblée souveraine ne peut plus s'égarer sur l'opinion de la France ; délibérant en dernier ressort elle sera toujours maintenue par les avis qui lui seront adressés, sans être cependant entravée par eux.

Nous aurons l'avantage de ces anciens bailliages, qui rédigeaient des cahiers avant de les remettre à leurs députés , en leur faisant prêter serment de les défendre devant les états, et nous n'aurons pas les inconvénients, la lenteur et l'impnis-

sance qui s'attachent à de telles délibérations.

Enfin, il est d'autres questions sur lesquelles, les assemblées de province doivent rester muettes: ce sont les questions de politique proprement dites. Le pouvoir exécutif ne peut être attaqué par elles; aussi les points qui demandent à être promptement éclaircis, les in* terpellations adressées par la chambre aux ministres sont autant de matières sur lesquelles il est impossible aux assemblées provinciales de délibérer sans appeler sur notre patrie les plus terribles calamités.

Cependant, alorsmême qu'elles doivent garderie silence, la présence des réunions provinciales n'est pas inutile au chef de l'État. Surveillée par d'autres assemblées qui ont du moins sur elle un droit de blâme moral, l'assemblée souveraine, ne sera-t-elienas moins prompte à se laisser entraîner sur la pente du despotisme ; car l'opinion publique mise sur ses gardes saura condamner les excès de ses représentants, restés jusqu'à cette heure entièrement irresponsables?

Ainsi la vie est rappelée vers la province, ainsi sont conjurés d'une manière efficace les excès de l'omnipotence de l'État; il viendra toujours se briser alors devant la barrière de l'indépendance nationale, et c'est l'indépendance nationale qui à son tour servira de Loucher au trône contre les fureurs de l'émeute ou

contre les oppositions insensées du pouvoir législatif.

Reste à savoir si auprès de la réunion provinciale il ne doit pas se trouver un représentant du pouvoir central; il ne faut pas hésiter à répondre oui. La France, pour être décentralisée, ne doit pas tomber dans une division qui briserait toute sa puissance au milieu d'une infinité de petites fédérations; il faut donc qu'un délégué du prince vienne assister aux délibérations pour y jeter les inspirations de ses lumières.

§ 4. Du Préfet.

En général, les cahiers de 1789 se prononçaient énergiquement pour la suppression des intendants. Les auteurs de ces instructions ne furent pas longtemps sans voir la mise en pratique de leur systèmes ; car l'assemblée de 1789, dans sa loi municipale, abolit les représentants que la royauté déléguait dans les provinces ; en même temps elle transférait leur pouvoir aux directoires élus.

Il y avait dans cet acte une grave confusion de faite. L'assemblée avait négligé de distinguer l'ordre administratif de l'ordre politique, le rôle de représen- *antde l'autoritédu rôle de tuteur du département, la

mission des conseils élus de celle du préfet. Depuis lors on est tombé dans l'excès contraire, et le préfet a été à son tour investi d'une autorité de nature fort comlpexe. C/est entre ces deux excès que nous devons marcher. Blâmons donc aussi vivement son pouvoir comme administrateur que nous approuvons son pouvoir comme représentant politique de l'autorité centrale.

Seulementet nous nous proposons de justifier bientôt notre pensée, nous croyons utile d'agrandir sa sphère d'action en transportant le siège de son pouvoir au centre de la province, où il remplira ses fonctions et devant la province et devant l'assemblée provinciale. Devant la province il sera, comme on Ta dit déjà des préfets créés par le premier consul, « l'agent du gouvernement pour l'application à son département des mesures qui s'étendent à tout l'empire. »

Cette fonction qu'ont nos préfets actuels, il la conservera; ce pouvoir dont ils jouissent sera même agrandi pour lui : ainsi c'est lui qui prendra toutes les mesures nécessaires pour faire exécuter la loi, c'est lui qui la commentera dans ses arrêtés, c'est lui qui comme délégué du chef de l'Etat empêchera les conseil élus de la violer.

De ce point élevé où la volonté du souverain

raura placé, il sera vraiment le défenseur, Je soutien, le représentant de l'ardre dans la province. Assurément, à Dieu ne plaise que nous contestions à chacun le droit de faire respecter la paix publique ; nous sommes même de ceux qui proclament bien haut que les afTaires de l'Etat sont les affaires de chaque Français; mais nous croyons qu'il faut dans les provinces un homme chargé officiellement de faire obéir aux lois, et investi par le gouvernement de pouvoirs assez forts pour atteindre ce but.

Eu second lieu, comme délégué du chef de l'Etat, le préfet aura un rôle à remplir auprès de rassemblée provinciale sans avoir pourtant à lui rendre compte ni de ses actes ni de ses paroles : c'est ainsi qu'il fera entendre ses observations sur les propositions votées ou les vœux émis ; c'est ainsi qu'il aura le droit d'initiative, et pourra saisir le conseil élu des projets qui lui sembleront conformes à l'intérêt général En tout point sa présence sera salutaire et élargira encore le terrain de la discussion.

Mais le préfet doit-il être l'exécuteur des décisions administratives de l'assemblée? C'est ce qu'on ne saurait accorder sans tomber immédiatement dans une déplorable confusion entre les droits du représentant politique du pouvoir central et les droits administra-

tifs de l'assemblée elle-même : c'est au préfet qu'il appartient de s'occuper des intérêts généraux, c'est à une commission, ou bien plutôt à un membre choisi par les représentants de la province, qu'est réservé le soin de faire exécuter ses décisions.

Enfin doit-on donner au préfet le droit de casser les délibérations des conseils élus comme inconstitutionnelles? Du moment que nous reconnaissons des pouvoirs, souverains maîtres de leur sort, nous devons en effet nous attendre à voir à une régularité monotone succéder la diversité ; nous devons nous attendre à voir parfois des excès d'autorité, des droits manifestement usurpés, enfin la constitution elle-même foulée aux pieds. Quel sera le juge de ces débats, sinon le préfet ?

A qui confier, en effet, ce droit, si ce n'est à l'homme que le prince délègue, auquel il remet avec ses lettres de créance auprès des populations une partie de son autorité, et qui est dans la province qu'il administre ce que le chef de l'Etat est dans la nation ?

Le préfet casse donc les délibérations contraires à la loi, il révoque les fonctionnaires qui refuseraient de s'incliner devant elle, il tient dans ses mains ce pouvoir suprême qui lui permet de châtier, d'encourager, de forcer les citoyens au respect de la constitution,

Mais on ne saurait trop le redire, son pouvoir ne peut aller plus loin; il n'agit pas pour d'autres, il doit les laisse agir pour eux-mêmes ; il ne détruit pas l'autonomie de la province, il surveille seulement ses

administrations. 11 se contente de leur montrer sans cesse comme guide de leur conduite, comme régulateur de leur vie, la majesté de la loi.