DES COMMUNES — DU DÉPARTEMENT
Nous connaissons maintenant les principes généraux de notre administration ; abandonnons ces théories et rentrons dans le domaine des faits. Voyons ce qui se passe tous les jours sous nos yeux, et résumons en quelques pages les traits généraux de nos lois modernes.
§ 1 er . — De la Commune.
La commune a existé dans tous les temps et dans tous les pays; elle semble môme inséparable du principe de la sociabilité, car les hommes que leur situation rassemble, forment, par la force même des choses, une réunion en dehors de laquelle leur existence serait entièrement isolée. Là les intérêts ne sont pas d'un ordre élevé, mais ils sont nombreux; là se
trouvent en conflit les tendances et les besoins de chaque habitant; là se rencontrent pour la première fois ces essais de vie publique qui tout à l'heure s'agrandiront dans la province et atteindront enfin dans la capitale les proportions de la discussion politique et générale.
Eh bien, quels sont les principes qui président à l'administration de la commune? Qui est-ce qui a le droit de la régir, de la gouverner ?
Elle fait un corps, elle forme une association, c'est un point hors de doute : qui donc devra l'administrer, si ce ne sont pas ses habitants ? Idées trop simples que nous laissons à l' Amérique et à l'Angleterre! principes trop élémentaires et surtout trop libéraux pour que nous les cherchions! Chez nous, la commune est en tutelle, tel est son état normal, et si parfois on la laisse agir, ce n'est que dans les plus petites choses, quand on est sur que les affaires ne présenteront pas la moindre pierre d'achoppement.
Ainsi la commune a une assemblée qui la représente et qui délibère en son nom ; elle a un agent actif qui est l'exécuteur des volontés de la réunion élue : l'un est le conseil municipal, l'autre est le maire. Interrogeons d'abord nos lois administratives sur les attributions du conseil municipal: il exerce, nous répondront
elles, sur certaines affaires un droit de décision entier
et propre, sur d'autres un droit de décision subordonnée, sur d'autres enfin un simple droit d'avis (1).
11 exerce d'abord un droit entiersur certaines affaires: ainsi, comme le dit M. Dufour, «il règle le mode d'administration des biens communaux, les conditions les baux à ferme, le mode de jouissance et la répartition des pâturages et fruits communaux autres que les bois, et enfin les affouages. »Ces fonctions lui sont dévolues, parce qu'elles n'intéressent que le présent.
Viennent ensuite « les délibérations qui sont susceptibles d'engager l'avenir ou d'altérer la fortune communale. Elles concernent le budget, les recettes et dépenses; la perception des revenus communaux, les acquisitions et aliénations , la délimitation ou le partage des biens indivis entre deux ou plusieurs communes, les conditions des baux dont la durée excède dix-huit ans pour les biens ruraux et neuf ans pour les autres biens, ainsi que celles des baux des biens pris à loyer par la commune, quelle qu'en soit la durée; les projets de construction, de grosse réparation et de démo-
(1) Outre l'étude des lois que rien ne peut remplacer, j'ai surtout fait usage, pour m'aider dans cette exposition, du fort savant ouvrage de M. G. Dufour sur le droit administratif, qui m'a paru contenir le travail le plus complet de la doctrine.
lilion, et en général tous les travaux ; l'ouverture des rues et des places publiques, les projets d'alignement, etc. Ces délibérations, d'après l'esprit de nos lois, ne peuvent rien valoir par elles-mêmes ; pour l'expédition de toutes ces affaires, il faut l'autorisation de l'autorité supérieure. »
Enfin, d'après le rapporteur de la loi de 1837, a il est une troisième espèce de questions à l'égard desquelles les conseils municipaux sont seulement consultés; leurs délibérations n'aboutissent qu'à un simple avis. Cette dernière catégorie comprend les objets qui n'intéressent qu'indirectement la commune, dont l'initiative est confiée à d'autres pouvoirs et dont la décision appartient à l'administration ; » telles sont, entre autres, les circonscriptions relatives au culte ou à la distribution des secours publics, les autorisations d'emprunter, d'échanger, d'aliéner, de plaider ou de transiger.
Nous connaissons maintenant l'organisation des conseils municipaux et les limites étroites où doit s'enfermer leur activité.
§ 2. — Du Maire.
On peut définir le maire : le chef de l'association
communale, et l'agent, le délégué du gouvernement à la tête d'une circonscription administrative. Quelles sont les fonctions de ce représentant de la commune et en même temps du pouvoir central ?
Comme représentant de l'association communale, aux termes de la loi du 18 juillet 1887, le maire est chargé de la police municipale, de la police rurale. Il est aussi chargé :
De l'exécution des actes de l'autorité supérieure qui y sont relatifs ;
De la conservation et administration des propriétés de la commune et de tous les actes conservatoires de ses droits ;
De la gestion des revenus, de la surveillance des établissements communaux et de la comptabilité communale ;
De la proposition du budget et de l'ordonnancement des dépenses ;
De la direction des travaux communaux;
Des marchés, des baux de biens communaux dans les formes établies par les lois et règlements;
De la passation des actes de vente, échange, partage;
De l'acceptation des dons et legs, des acquisitions, et transactions lorsque ces actes ont été autorisés conformément à la présente loi.
Le maire représente aussi la commune en justice, soit en demandant, soit en défendant.
Il n'est pas besoin d'insister pour montrer combien, en presque toutes ces fonctions, l'autorité du maire est subordonnée, non pas aux volontés du conseil de la commune, mais bien à celles de l'administration.
Ce même magistrat municipal a un second rôle à remplir comme agent du gouvernement ; voyons d'abord les termes de la loi de 1837. Il est chargé, dit l'article 9:
!• De la publication et de l'exécution des lois et règlements ;
2° Des fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois ;
3° De l'exécution des mesures de sûreté générale. »
Sur ce troisième point, le seul qu'il nous importe, à vrai dire, d'expliquer, nous citerons les paroles de M. Vivien, rapporteur de la loi : « Le roi disait-il, chargé de la police du royaume, pourvoit par ses ordonnances aux mesures générales qui ont pour objet la sécurité, le repos de tous les citoyens ; les préfets exeicent le même pouvoir dans les départements, leurs arrêtés régissent les diverses communes de leur territoire considérées collectivement ; lorsqu'il s'agit de
l'exécution de ces mesures, le maire remplit les fonctions de délégué de l'administration supérieure. »>
Ainsi la commune, sauf pour certains actes de la plus minime importance, est déclarée mineure, incapable. Les lois, la jurisprudence et la doctrine s'unissent pour la mettre à tout jamais en tutelle.
Le maire, son agent. actif, est, en ce qui concerne ses fonctions de chef de l'association communale, plutôt l'agent de l'administration que celui d'un conscij qui ne peut guère délibérer.
Enfin l'autorité centrale délègue à ce même agent une partie de son pouvoir ; et pour s'assurer qu'il sera plutôt son féal serviteur que le défenseur de la commune, elle le choisit elle-même, d'après la plus libérale des législations, dans le sein du conseil municipal, d'après l'autre, où elle veut.
Ce qui se passe dans la commune va-t-il se passer aussi dans le département ?
§ 3. — Du Conseil générai.
« Le déparlement, dit M. Dufour, dont nous aimons àsuivre le commentaire, touche de si près à l'État,
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qu'il se confond souvent avec lui ; rarement il a ses intérêts propres ; le plus ordinairement il ne faut voir en lui qu'une division administrative. Les pouvoirs du conseil général se modifient suivant la nature de ces divers rapports ; quand îe département peut être considéré en lui-même et distingué de l'État, le conseil général prononce souverainement et comme délégué du pouvoir législatif. À mesure que l'intérêt public prédomine davantage et se confond d'une manière plus intime avec celui du département, le conseil général représentant de ce dernier intérêt n'a plus qu'un pouvoir rarement souverain, le plus souvent subordonné. Enfin, quand il est appelé à prononcer sur des matières d'intérêt général, il n'est plus qu'une institution purement consultative, donnant des avis qui n'ont rien d'obligatoire. »
Comme délégué du pouvoir législatif, il répartit l'impôt, et son vote est souverain.
Comme représentant le département, il a tantôt un rôle principal et tantôt un rôle subordonné : principal pour l'imposition des centimes additionnels, subordonné en ce qui touche les contributions extraordi- * naires à établir, les emprunts à contracter ; le conseil général délibère, l'assemblée législative intervient. 11 a aussi la faculté de délibérer en ce qui tou-
che l'administration de la propriété départementale, le classement des routes, etc.
Enfin il donne son avis sur tous les points où on le consulte.
On le voit, ici pas plus qu'à la commune, il n'y a d'autonomie. Tous ces pouvoirs élus respirent avec peine dans le cercle étroit qui leur est tracé par la centralisation. Il faut donc chercher ailleurs une autorité que nous ne trouvons pas jusqu'ici: une tête qui délibère et un bras qui exécute, enfin un centre à notre administration moderne. Pour rencontrer tout cela, il suffit de considérer le rôle du préfet.
g 4. — Du Préfet.
D'après le décret du 25 mars 1852 sur la décentralisation, c'est le préfet qui est dépositaire de la majeure partie du pouvoir d'administrer : quelquefois c'est au profit du gouvernement qu'il est déclaré incompétent; dans d'autres circonstances, il est obligé d'agir avec le conseil de préfecture.
On peut le définir l'agent du gouvernement, pour l'application à son département, des mesures qui s'étendent à tout l'empire ; le représentant et le délégué du
gouvernement, pour les mesures réclamées par les besoins locaux, et l'administrateur préposé à la gestion économique du département (1).
(1) Rœderer, rapporteur de la loi du 28 pluviôse an VIII, disait : a Comme représentant du pouvoir central, le préfet doit procurer l'action, ce qui suppose les fonctions les plus diverses :
« La première est, d'après le rapporteur, d'expliquer aux « magistrats inférieurs le sens des lois, règlements ou ordres « qu'il s'agit de faire exécuter : cette fonction estY instruction.
« La seconde est de donner les ordres spéciaux que les « circonstances de temps et de lieux peuvent exiger pour leur « exécution : cette fonction peut se nommer direction,
« La troisième est de presser, de déterminer cette exécu- « tion : c'est l'impulsion.
« La quatrième est d'en vérifier l'exécution : c'est Vins- « pection,
« La cinquième est de se faire rendre compte de cette exéa cution, de recevoir les réclamations des personnes inté- « ressées, ou les observations des préposés : cette fonction « est la surveillance.
« La sixième est d'autoriser ou de rejeter les propositions « d'intérêt public auxquelles peut s'étendre le pouvoir de h l'administration : c'est l'estimation, l" appréciation.
« La septième est d'approuver et de valider ou de laisser o sans valeur, les actes qui ont besoin de vérification, d'ap- « probation : c'est le contrôle.
o La huitième est de rappeler à leur devoir les autorités « inférieures ou les agents immédiats qui les méconnaissent « et les oublient : c'est la censure.
« La neuvième est d'annuler les actes contraires aux lois « ou aux ordres supérieurs : c'est la ré formation.
Comme agent du gouvernement, l'action du préfet s'étend à tous les services et n'est arrêtée que par les limites du territoire qu'il administre : il transmet à la connaissance de tous, avec l'aide des maires, les actes du pouvoir exécutif et législatif; il prend les mesures nécessaires pour en assurer l'exécution ; il fournit au gouvernement tous les renseignements qu'il lui demande ; il s'explique sur toutes les réclamations adressées à l'autorité centrale.
Comme auxiliaire du gouvernement, il administre en vertu d'un pouvoir qui lui est propre. Ce pouvoir a élé si singulièrement agrandi par le décret de 1852 sur la décentralisation qu'il faut s'arrêter un moment à le considérer.
« Ainsi il statue maintenant, sans l'autorisation du ministre de l'intérieur, sur les divers objets concernant les subsistances, les encouragements à l'agriculture, l'enseignement agricole et vétérinaire, les affaires commercialesetla police sanitaireetindustrielle. (Art. 2.)
« La dixième est de faire réparer les omissions ou les injuste tices : c'est le redressement.
a La onzième, enfin, est de suspendre les fonctionnaires « incapables, de destituer ou de faire destituer les négligents, * de faire poursuivre en justice les prévaricateurs : c'est la a correction, la punition.
« 11 statue en conseil de préfecture, sans l'autorisation du ministre des finances, mais sur l'avis ou la proposition du chef de service, en matière de contributions indirectes, en matières domaniales et forestières. » (Art. 3.)
« Il statue également sans l'autorisation du ministre des travaux publics, mais sur l'avis ou la proposition des ingénieurs en chef, et conformément aux règlements ou instructions ministérielles sur tous les objets mentionnés. » (Art. A). Et le décret, procédant par renvois, a annexé un tableau à la suite de chacun de ces articles dans lequel il énumère la nature et le nombre des affaires à traiter.
Il est aussi des points spéciaux dont l'exécution est confiée aux préfets : telle est la police de la chasse d'après la loi du 20 mai ; telle est l'exécution de la loi sur les élections.
En troisième lieu, le préfet est l'agent du gouvernement vis-à-vis des magistrats municipaux.
La loi place la police localedans les attributions du maire et remet ainsi entre ses mains un pouvoir indépendant ; mais en même temps elle réserve le droit de surveilla nce a l'adminisiration supérieure.
Ainsi le maire prend un arrêté à l'effet d'ordonner des mesures sur les objets confiés à sa vigilance ; il
publie de nouveau les lois et règlements de police pour rappeler les citoyens à l'observation de ces lois et règlements ; mais le préfet conserve toujours le droit d'annuler ou de suspendre de telles décisions.
Il a aussi une grande part dans la tutelle adminis trative des communes et autres établissements. Nous verrons bientôt quelle est l'institution chargée de l'exercer avec lui et de compléter sa mission ; voyons maintenant ce qu'il peut lui-même.
Le préfet a un délai de trente jours pour annuler toute décision du conseil municipal qui lui paraît illégale, et ce même délai lui est encore donné pour approuver toute délibération qui ne devient exécutoire que quand sa signature lui a donné la vie.
Les budgets des communes dont les revenus n'atteignent pas une certaine somme (100,000 francs) sont définitivement arrêtés par lui; il homologue les contributions extraordinaires de ces villes, il répartit les taxes entre ses habitants ; il approuve les comptes du maire relatifs à l'exercice clos, il supplée même à son autorité : dans le cas où le maire refuserait d'ordonnancer une dépense autorisée et liquidée, c'est le préfet qui en conseil de préfecture remplit d'office ces fonctions.
Du reste sans nous perdre dans ces énumérations
et comme il n'est rien de plus convaincant que le décret de 1S52 pour prouver jusqu\à quel point l'administration des communes est entre les mains du préfet, nous allons en citer les principaux articles.
Le tableau A énumère en ces termes attributions du préfet :
3A° Tarifs des droits de location de places dans les balles et marchés, et des droits de péage, jaugeage et mesurage.
35° Budgets des comptes des communes, lorsque ces objets ne donnent pas lieu à des impositions extraordinaires.
36° Impositions extraordinaires pour dépenses facultatives, pour une durée de cinq années et jusqu'à concurrence de 20 centimes additionnels.
37° Emprunts, pourvu que le terme du remboursement n'excède pas dix années, lorsqu'il doit être remboursé au moyen des ressources ordinaires ou lorsque la création des ressources extraordinaires se trouve de la compétence des préfets.
38° Pensions de retraite aux employés et agents des communes et des établissements charitables.
39° Répartition du fonds commun des amendes de police correctionnelle.
40° Mode de jouissance en nature des biens com-
munaux, quelle que soit la nature de l'acte primitil qui ait approuvé le mode actuel.
41° Aliénations, acquisitions, échanges, partages de biens de toute nature, quelle qu'en soit la valeur.
42° Dons et legs de toute sorte de biens, lorsqu'il, n'y a pas réclamation des familles.
43° Transactions sur toutes sortes de biens, quelle qu'en soit la valeur.
44° Baux à donner ou à prendre, quelle qu'en soit la durée.
4 5° Distraction de parties superflues de presbytères communaux, lorsqu'il n'y a pas opposition de l'autorité diocésaine.
46° Tarifs des pompes funèbres.
47° Tarifs des concessions dans les cimetières.
48° Approbation des marchés passés de gré à gré.
49° Approbation des plans et devis des travaux, quel qu'en soit le montant.
50° Plans d'alignement des villes.
51° Cours d'eau non navigables ni flotta bles en tout ce qui concerne leur élargissement et leur curage.
52° Assurances contre l'incendie.
53° Établissements de trottoirs dans les villes.
54° Tarifs des droits de voirie dans les villes.
55° Enfin tous les autres objets d'administration
départementale, communale et d'assistance publique. »
Ce qui arrive pour les communes arrive aussi pour le département. Nous avons déjà vu le rôle du conseil général restreint à d'étroites limites; voyons l'autorité immense que le même décret a remise aux mainsdu délégué de l'autorité centrale (tab. A,du§l" au g 33).
1° Acquisitions, aliénations et échanges de propriétés départementales non affectées à un service public.
2° Affectation d'une propriété départementale à un service d'utilité départementale, lorsque cette propriété n'est déjà affectée à aucun service.
3° Mode de gestion des propriétés départementales.
A° Baux de biens donnés ou pris à ferme ou à loyer par le département.
5 Q Autorisation d'ester en justice.
6° Transactions qui concernent les droits des départements.
"» Acceptation ou refus des dons faits au département, sans charge ni affectation immobilière, et des legs qui présentent le même caractère et qui ne donnent pas lieu à réclamation.
8° Contrats à passer pour l'assurancedes bâtiments départementaux.
9° Projets, plans et devis de travaux exécutés sur les fonds du départemental qui n'engageraient pas la question de système ou de régime intérieur en ce qui concerne les prisons départementales et les asiles d'aliénés.
10° Adjudications de travaux dans les mêmes limites.
11° Adjudications des emprunts départementaux dans les limites fixées parles lois d'autorisation.
12° Acceptation des offres faites par des communes, des associations ou des particuliers, pour concourir à la dépense de travaux à la charge du département.
13° Concession à des associations, à des compagnies ou à des particuliers, de travaux d'intérêt départemental.
14° Acquisitions de meubles pour la préfecture, réparations à faire au mobilier.
15° Achats, sur les fonds départementaux, d'ouvrages administratifs destinés aux bibliothèques des préfectures et des sous-préfectures.
16° Distribution d'indemnités ordinaires ou extraordinaires, allouées sur le budget départemental aux ingénieurs des ponts et chaussées.
17° Emploi des fonds de réserve inscrit à la
deuxième section des budgets départementaux pour dépenses imprévues.
18° Règlement de la part des dépenses des aliénés, enfants trouvés et abandonnés, et orphelins pauvres, à mettre à la charge des communes ; et base de la répartition à faire entre elles.
19° Traités entre les départements et les établissements publics ou privés d'aliénés.
20° Règlement des budgets des asiles publics.
21° Règlement des frais de transport, desépar provisoire et du prix de pension des aliénés.
22° Dispenses de concours à l'entretien des aliénés, réclamées par les familles.
23° Mode et condition d'admission des enfants trouvés dans les hospices, tarifs des mois de nourrice et de pension, indemnités aux nourriciers et gardiens, prix de layettes et vêtures.
24° Marchés et fournitures pour les prisons départementales, les asiles d'aliénés, et tous les établissements départementaux.
25° Transfèrement des détenus d'une prison départementale dans une autre prison du même département.
20° Création d'asiles départementaux pour l'indigence, la vieillesse, et règlements intérieurs de ces établissements.
27° Règlements intérieurs des dépôts de mendicité.
28° Règlements, budgets et comptes des sociétés de charité maternelle.
29° Acceptation ou refus des dons et legs faits à ces sociétés, quand elles ne donnent point lieu à réclamations.
30° Rapatriement des aliénés étrangers soignés en France, et vice versa.
31° Dépenses faites pour les militaires et les marins aliénés, et provisoirement pour les forçats libérés.
32° Autorisation d'établir des asiles privés d'aliénés.
33° Rapatriement d'enfants trouvés à l'étranger ou d'enfants d'origine étrangère abandonnés en France.
§ 5. — Du Conseil de Préfecture.
Le conseil de préfecture dont nous étudierons bientôt la juridiction contentieuse a, en dehors même de cette juridiction, plusieurs rôles à remplir : il est le conseil du préfet, il l'assiste ; et dans certaines circonstances graves, il exerce, conjointement avec lui, une partie de la tutelle administrative des communes.
Et d'abord, le conseil de préfecture est vraiment le
conseil du préfet : pendant que l'un agit , l'autre
délibère; c'est lui qui retient aussi dans son sein des
traditions administratives, dont il pénètre les préfets
qui se succèdent au gré du pouvoir central.
Dans certains cas (et le décret de 1852 en présente
des exemples), le rôle du conseil de préfecture cesse d'être officieux pour prendre un caractère forcé :
si l'arrêté du préfet n'était pas alors pris en conseil
de préfecture ', il serait de nulle valeur (1).
A un autre point de vue, le conseil de préfecture exerce une partie de la tutelle administrative : ainsi c'est lui qui est chargé d'accorder aux communes les autorisations de plaider ; et la loi s'en fie à la sagesse de quelques hommes amovibles, étrangers presque toujours au département, du soin d'empêcher les communes de faire des actes inconsidérés!
Le préfet et le conseil de préfecture, telles sont donc les autorités qui par le fait suffisent à l'administration du département. Voyons, pour compléter cet aperçu, le rôle du pouvoir central dans les affaires locales.
(i) Exemples : en matière de contributions, détaxes; en e qui regarde le domaine national, la garde nationale, les listes du jury, le recrutement, les travaux publics.
g 6. — De C intervention des pouvoirs souverains dans les intérêts des départements et des communes.
Le décret du 26 mars 1852 dit dans son article i ,r : «Les préfets continueront de soumettre à l'approbation du ministre de l'intérieur les affaires départementales et communales qui affectent directement les intérêts de l'État, telles que l'approbation des budgets départementaux, les impositions extraordinaires et les délimitations territoriales (1). »
Nous n'avons pasà développer par des citations nouvelles le texte de cet article ; qu'il suffise de dire qu'en tous points, quand les intérêts départementaux ou communaux semblent par leur importance toucher à cette unité dont nous sommes si fiers, c'est, suivant la nature des affaires, au corps législatif ou au chef de l'État à décider: voilà le point suprême de notre organisation, la clef de voûte de ce système, qui, d'une part, consacre l'éternelle minorité des hommes, et de l'autre, rejette toute la responsabilité sur le gouvernement centrai 1
(i) Voir la nomenclature annexée au décret, de la lettre A à la lettre Y.
Résumons ce que nous venons de dire sur notre administration moderne. La commune a un conseil municipal et un maire : l'un délibère, l'autre agit ; mais le pouvoir propre du conseil municipal est restreint par nos lois d'une façon étrange, et le maire tient presque toutes ses attributions du préfet; il est choisi par lui dans la plupart des cas, et dans tous il est à sa merci.
Au département le même spectacle se présente : le conseil général n'est que peu de chose , le préfet est tout ; c'est lui qui pense à tout, décide de tout, administre tout; enlevez le préfet de notre système administratif, il n'y a plus rien 1
Enfin, en certains cas, non content de remettre le soin d'assujettir les communes, les départements aux volontés de ce délégué, le pouvoir central intervient. Et quand chacun considère cette organisation, il s'écrie: ainsi les droits de la hiérarchie sont sauvegardés! ainsi l'administration accorde et conserve à la France le bienfait de l'unité !
g 7. — Des conseils de préfecture comme juges du contentieux administratif.
Rœderer disait dans l'exposé des motifs de la loi du 28 pluviôse an VIII : « Dans l'administration locale,
qu'il faut distinguer de l'administration générale, comme on distingue les administrateurs des ministres, on reconnaît trois services distincts :
a 1° L'administration proprement dite.
a 2° Les jugements qui se rendent d'office en matière de contributions et qui consistent dans les différentes répartitions qui se font entre les masses et les individus.
« 3° Le jugement du contentieux dans toutes les parties de l'administration. »
C'est cette troisième fonction qui est confiée aux conseils de préfecture.
« Remettre le contentieux de l'administration à un conseil de préfecture, ajoutait le rapporteur, a paru nécessaire pour ménager au préfet le temps que demande l'administration, pour garantir aux personnes intéressées qu'elles ne seront pas jugées sur des rapports et des avis de bureaux ; pour donner à la propriété des juges accoutumésau ministère de la justice, à ses règles et à ses formes; pour donner tout à la fois à l'intérêt particulier et à l'intérêt public la sûreté qu'on ne peut guère attendre du jugement porté par un seul homme. »
Les conseils de préfecture sont donc des tribunaux tout aussi bien que les tribunaux civils. Sont-ils juges
ordinaires de toutes les questions administratives? La jurisprudence ayant condamné cette opinion, il n'y a actuellement qu'un certain nombre de dispositions attributives remisesentre leurs mains ;les lois les énumèrent ; il serait trop long de les rapporter ici.
Ce qu'il nous importe de connaître, ce sont les garanties qu'ils offrent aux justiciables. Eh bien, à ce point de vue, il n'y a ni publicité des séances, ni plaidoirie» orales, ni ministère public, ni inamovibilité dans les juges : comment donc pourraient-ils s'élever au-dessus des passions du moment et tenir la balance de l'équité entre les justiciables et l'autorité?
L'institution, bonne en soi, est donc mauvaise dans l'application.
§8. — Théorie administrative.
Dans nos principes au contraire le conseil municipal sera presque toujours souverain ; le maire exécutera ses délibérations et sera le chef de la police locale (4).
Dès lors le préfet n'a que faire dans l'administration municipale, il s'en retire; et ainsi est consommée
(l) Nous verrons bientôt dans quelles limites sera enfermée la souveraineté de la commune.
en faveur de la commune la seule décentralisation
vraiment efficace (1).
11 en est de môme pour le département : le conseil général est le pouvoir délibérant ; il nomme un de ses membres qui administre en son nom et lui rend compte de sa gestion. Par là l'administration est restreinte dans ses justes limites, par là elle devient autonome, par là, à l'ancien système, rempli de vices radicaux, nous en substituons un nouveau qui assurément ne sera pas sans quelques inconvénients (quelle institution n'en a pas ici-bas?) mais qui, du moins ne mettra pas insolemment la nation en tutelle!
Nous réunissons enfin plusieurs départements autour d'un point commun; nous créons un centre administratif nouveau qui devient politique par exception : c'est auprès de cette assemblée que résidera le préfet, chargé de sauvegarder dans la province les droits de
(i) Nous croyons que la Constituante, dans la loi communale, avait bien fait d'établir un conseil municipal et un conseil général de la commune pour toutes les grandes et importantes délibérations. La commune, dit la loi, ne pourra se dispenser de le convoquer, lorsqu'il s'agira de délibérer sur des acquisitions ou aliénations d'immeubles, sur des impositions extraordinaires pour dépenses locales, sur des emprunts, sur des travaux à entreprendre, sur remploi des prix de vente, etc. ( Art. 53, loi du \1\ décembre 1789 )
l'autorité centrale et de briser sans pitié tout acte contraire à la loi et à la constitution (1) .
En même temps, par une transformation qui nous paraît heureuse, le préfet n'est plus seulement cet administrateur écrasé par l'expédition des mille petites affaires que nous connaissons; c'est un homme politique qui voit de haut et de loin; c'est un de ces rares citoyens qui, recherchés pour leur mérite, ne trouveront pas cette position indigne d'eux. Aussi pendant que la commune, pendant que le département, se livreront à leur activité administrative, le préfet tel que nous le concevons sera vraiment, dans la sphère élevée où il vit, le représentant du pouvoir exécutif.
C'est par ces motifs puissants que nous croyons devoir l'éloigner du département : cette circonscription ne suffit plus désormais à son caractère et à son intelligence.
Enfin les conseils de préfecture conservés, mais différemment organisés, prennent en main les intérêts des justiciables et les défendent (2).
(1) Ainsi, on agrandit pour lui le rôle des préfets, en tant que chargés de faire exécuter les actes de l'autorité. A ce point de vue on peut encore dire d'eux ce qu'en disait Kœderer dans un passage précité.
(2) Les réformes à introduire dans les conseils de préfec-
Mais dans quelles limites doit être enfermée la souveraineté des communes, des départements, des provinces? En principe, la commune est libre et maîtresse d'elle-même ; toutefois, en vertu de cette autonomie, peut-elle refuser d'exécuter les volontés des départements? Comme nui ne doit le penser, il faut, à ce sujet, s'en rapporter à la théorie de la loi du \k décembre 1789 quand elle disait : «Les fonctions (art. 61) propres à l'administration générale qui peuvent être déléguées aux corps municipaux pour les exercer sous l'autorité des assemblées administratives sont : la répartition des contributions directes entre les citoyens dont la communauté est composée, la direction immédiate des travaux publics dans le ressort des. municipalités, la régie immédiate des établissements publics destinés à l'utilité générale, la surveillance et l'agence nécessaires à la conservation des propriétés publiques, l'inspection directe des travaux de réparation ou de reconstruction des églises, presbytères et autres objets relatifs au service du culte religieux. »
Il est aussi des intérêts plus généraux que locaux qui par leur nature échappent à la compétence de la
ture nous touchant moins que toutes les autres, nous n'en parlerons point.
commune : je citerai, par exemple, les établissements dangereux, insalubres, incommodes, qui ne peuvent être soumis pour leur établissement qu'à une procédure partant du chef lieu du département et qui dans leur existence doivent toujours être en dehorsde l'autorité du maire.
Enfin, il est de grands services publics, tels que la guerre, tels que les finances, tels que la justice, etc., qui assurément ne peuvent être décentralisés en aucun point : nous sommes en France et non en Amérique!
En tous ces cas, le pouvoir municipal n'a qu'à recevoir des ordres, et le jour où il refuserait sa coopération, le pouvoir exécutif dûment informé devrait briser sa résistance : la commune aurait en effet entièrement abandonné les voies de la légalité; dès lors, ce ne serait plus son indépendance qu'on attaquerait, mais bien les excès de sa licence,
Ce que nous disons de la commune est vrai de même pour le département considéré dans ses rapports avec la province, de la province considérée dans ses rapports avec l'État : il n'est jamais permis de désobéir aux lois, et le jour où un acte de la sorte sera commis, qu'il soit énergiquement réprimé (1) 1
(l) il en est de mémo pour toute proclamation politique
§ 9. — Objections et réponses.
J'arrive aux objections que ces idées ne manqueront pas de soulever. Toutes celles qui ont une portée générale se réduisent à deux. On nous dit: en multipliant d'inutiles ressorts, vous détruisez la hiérarchie administrative, vous jetez à plaisir le désordre dans l'ordre le plus admirablement établi. En second lieu on ajoute : votre système va droit à paralyser l'administration; caries agents que vous créez, libres de lui prêter un volontaire appui, ne la forceront-ils pas de s'abaisser jusqu'à traiter avec eux? Si nous omettons les déclamations d'usage sur l'unité et autres lieux communs, c'est à ces deux points que se réduisent les observations de nos adversaires.
Et d'abord nous détruisons la hiérarchie administrative moderne, si complète, si forte et si simple! Sans doute; et ce résultat nous le poursuivons sciemment. On vante la simplicité de notre administration ! Dans ce sens n'y a-t-il pas mieux encore que cette administration elle-même? Qu'on supprime les con-
des assemblées du département ou de la commune , pour toutes réunions illégales, etc.; en tous ces points, l'autorité du préfet reste entière.
seils généraux, les conseils municipaux ; qu'il y ait dans chaque département un préfet, dans chaque arrondissement un sous-préfet, dans chaque commune un seul citoyen auquel le pouvoir déléguera ses fonctions et tout cela sera encore plus simple, plus un, plus parfait que le système dont on parle; la hiérarchie s'y verra partout, et la liberté ne viendra pas as- . surément troubler cette société bien nivelée, bien façonnée, bien administrée !
Une semblable théorie repose en effet sur une idée essentiellement fausse, celle de supposer que la liberté peut naître là où la vie est tarie, là où, sous prétexte de faciliter l'œuvre du pouvoir, on arrache le peu de garanties qui restent à des hommes qui n'en ont déjà pas assez.
Ceci me mène à poser en règle ce principe, que dans une société comme la nôtre, ce n'est pas de donner de la force à l'État qu'il faut se préoccuper, mais bien d'en donner à l'indépendance. Nous sommes faibles, il est fort; nous ne pouvons rien, il peut tout ; et nous travaillons encore, en nous enthousiasmant béatement pour de pareilles institutions, à lui aplanir les quelques résistances qui l'empêchent d'atteindre à la plus absolue domination.
En second lieu, nous craignons qu'en ne pouvant
commander à dos fonctionnaires subordonnés, le gouvernement central perde tout moyen d'action ! Distinguons bien les points de cette discussion. Et d'abord, peut-on penser que les administrations locales refusent de recevoir, de promulguer, et de porter à la connaissance des populations les actes de l'autorité? Ceci serait de toute improbabilité, et, s'ilen était ainsi, n'avons-nous pas placé auprès des populations un agent actif chargé de faire respecter les lois, et de briser toute décision qui leur serait contraire ?
Croit-on, en second lieu, que les maires et les conseils municipaux ne consentiront plus à agir de concert avec les administrations auxquelles ils doivent souvent prêter leur concours? Il y a encore ici une pure confusion. C'est seulement en effet dans certains cas déterminés que les agents de la commune peuvent refuser leur concours aux administrateurs du département, et dès lors le préfet intervient et rétablit la hiérarchie.
11 en est de même en ce qui touche au pouvoir central. Pense-t-on d'abord que les maires et les communes refuseront d'accepter la loi? Mais, comme nous le disions, ont-ils les moyens de lui résister, et leur résistance ne serait-elle pas toujours aussi vaine que ridicule ? Toute la question se réduit donc au rôle po-
litique du maire : il est certain qu'alors il sera difficile au pouvoir de transformer le maire en agent de police ; mais qu'est-ce qui empêche le gouvernement d'avoir des hommes à lui dans chaque centre important et de les investir de pouvoirs assez forts pour agir vigoureusement (1) ?
Croit-on d'ailleurs que de nos jours c'est bien le maire et non le gendarme qui fait respecter l'ordre? Dans le régime dont je propose l'établissement, on aura au contraire presque partout pour soi le concours de la majeure partie de la population et de ces magistrats municipaux qui, parce qu'ils ne seront pas nommés par le pouvoir, jouiront d'une plus large part d'influence.
On dirait, à entendre des arguments semblables,
(1) Le vrai moyen d'assurer a la police générale le droit de prévention qui lui a toujours été reconnu, c'est d'organiser avec ensemble son système d'agents, c'est de le mettre tout entier dans les mains du gouvernement : cet accroissement non d'attributions, mais d'action du pouvoir central, permettrait de laisser sans danger une plus grande latitude aux libertés comunales, qui ne sont pas réclamées comme un moyen d'affranchir de la surveillance du gouvernement les conspirateurs et les émeutiers, mais de rendre à l'administration des intérêts purement locaux l'indépendance sans laquelle aucun bien ne peut s'opérer. (M. F. Béchard, la Commune, l'Eglise et l'Etat.)
que nous n'avons pas près de nous l'Angleterre, ou qu'elle nous est aussi inconnue que la Chine 1 Est-ce qu'en ce libre pays le pouvoir central choisit les maires, les adjoints ? est-ce qu'il s'occupe de faire élire des conseillers municipaux? Cependant il y a des émeutes en Angleterre , et l'autorité publique les réprime avec le concours de ces autorités locales qui ne tiennent pas leur pouvoird'un mandat signé d'elle.
Cette pensée permet, en s' élevant plus haut, d'observer que l'ordre n'est pas le produit de l'accord du maire, du commissaire de police et du gendarme, mais de la libre volonté de tous les citoyens. Tant que nous n'en serons pas arrivés à ce point, quoiqu'on crie au progrès, quoiqu'on s'extasie béatement devant les merveilles de notre civilisation, je soutiendrai que nous sommes en pleine décadence !
Restent des objections de détail : j'en vais examiner quelques-unes.
Les communes , dit-on , seront aussi mal administrées que possible ? Ceci est une assertion à tout le moins fort téméraire : n'est-il pas en effet difficile de préjuger de l'avenir quand il n'y a pas de précédents ? Ainsi nous sommes, à ce point de vue, mes adversaires et moi, dans la même incertitude. Mais il me paraît fort douteux que le nouveau système, en ce qui
touche l'administration municipale, produise de plus mauvais résultats que l'ancien. Malgré l'habileté des préfets , malgré les maires élus par eux, qu'on fasse le bilan des budgets communaux actuels, et si l'on est sans reproches, que l'on attaque les conséquences de la décentralisation !
L'administration des communes et des départements, dit-on aussi, sera livrée aux intrigues de clocher, à une foule de petites passions que les préfets n'avaient pas. Sans doute, ceci a quelque chose de vrai; mais comment! parce qu'on craint que de misérables considérations fassent sacrifier les grands intérêts, on démolit d'un coup toute l'institution, et l'on s'en repose sur un préfet étranger, qui, loin d'épouser les haines locales, saura, dit-on, les dominer (1) !
Pas plus que nos adversaires, nous ne voulons installer dans chaque commune un conseil inquisitorial, un sénat secret et mystérieux comme celui de
Venise; mais pour combattre ce mal, loin de permettre à l'autorité d'intervenir, nous appelons à notre aide une alliée plus puissante et plus sûre, l'opinion éclairée par les moyens ordinaires que fournit la publicité.
(t) Ce qui est souvent très-faux.
Que dans les plus importantes circonstances le conseil municipal s'adjoigne les plus forts contribuables pour former avec eux une assemblée générale de la commune, que cette assemblée soit publique, que la presse de l'arrondissement s'en occupe et que l'opinion prononce son arrêt : il se fera un contre-poids à toutes les passions, et leur violence s'amoindrira au grand jour de la liberté.
