CHAPITRE II

Des difficultés soulevées par l'application de la loi en ce qui concerne le recours devant le Conseil d'Etat.

La loi du 13 juillet 1906 n'a pas seulement soulevé de nombreuses difficultés devant l'administration active : Elle a donné lieu aussi à des problèmes juridiques très délicats devant les tribunaux administratifs.

On se rappelle le texte de l'article 2 : « l'arrêté pré- « fectoral pourra être différé au Conseil d'Etat dans la « quinzaine de sa notification aux intéressés. Le Conseil « d'Etat statuera dans le mois qui suivra la date du re- « Cours, qui sera suspensif »

Plusieurs questions doivent être examinées au sujet de cet article : elles sont relatives à la qualité nécessaire pour exercer le recours, à la nature de ce recours, à l’effet suspensif du recours, enfin à l'étendue des pouvoirs du Conseil d'Etat.

SECTION [, — Qui peut exercer le recours ?

Il est d'abord certain — et cela ne présente aucune difficulté — que le chef d'entreprise,qui a fait la demande de dérogation et ne l’a pas obtenue, peut se pourvoir de-

vant le Conseil d'Etat contre ce refus, Mais les syndicats patronaux et ouvriers peuvent-ils déférer au Conseil d'Etat les arrôtés préfectoraux refusant ou accordant des dérogations ?

Cette question revient à se demander si l’action qu'intenteraient ainsi les syndicats est une action individuelle ou une action collective, — S'il s'agit d'une action individuelle, le syndicat ne pourra pas agir ; s'il s'agit d'une aclion collective, le syndicat pourra l'exercer, A quelles caractéristiques donc reconnaît-on chacune de ces deux actions ?

L'action syndicale, dit M. Romieu, est celle que le syndicat exerce en son nom propre, comme personne civile chargée de la défense des intérêts collectifs dont elle a la garde et tendant soit à l'annulation d'un acte qui lèse ses intérêts soit à une condamnation pécuniaire en raison du préjudice qu'ils ont souffert ; le syndicat l’exerce sans avoir à envisager les avantages qui pourront en résulter implicitement pour ses membres pris isolément et sans qu'il ait à faire connaître les noms des bénéficiaires indirects ou éventuels. Il faut donc, pour que l’action syndicale puisse exister, qu'il s'agisse d'un intérêt professionnel collectif et que les conclusions ne contiennent rien ayant un caractère purement individuel. Il n’est pas nécessaire, pour qu'un intérêt soit collectif, qu’il touche les membres de la corporation; il suffit qu'il puisse être considéré comme concernant la corporation dans son ensemble, que ce soit, en un mot,

un intérêt professionnel,

18 TROISIÈME PARTIE. — CHAPITRE II l #e

L'action individuelle tend, au contraire, à obtenir un avantage déterminé avec une autorisation, une condamnation pécuniaire, au profit d'un membre du syndicat nominativement désigné. Elle conserve ce caractère même si un groupe d'industries poursuit un but identique, du moment où le titre doit être accordé, la condamnation prononcée, au profit de chacun individuellement, après examen et en raison de sa situation personnelle. La circonstance que l'action serait introduite même au nom de tous les membres du groupement sans désignation individuelle des intéressés, ne changerait pas le caractère de l’action, dès lors que le résultat immédiat et direct de cette action cevra être l'attribution à chaque individu du titre ou de la somme d'argent à laquelle 1l a personnellement droit. (1)

Ces définitions étant acquises, l’action exercée par les syndicats patronaux ou ouvriers contre l'arrêté prétectoral portant refus ou autorisation de dérogation est-elle une action individuelle ou une action collective ? La jurisprudence du Conseil d'Etat fait ici une distinction.

S'agit-il du pourvoi contre l’arrêté refusant une dérogation ? C'est là une action individuelle. Sans doute, en effet, l'administration est obligée d'accorder la même dérogation à tous les établissements situés dans la même ville, faisant le même genre d'affaires et s'adressant à

(4) RomiEu. LEBON. 1906. p 980.

la même clientèle, — ce qui aboutit en pratique à ce résultat qu'une demande de dérogation individuelle a des conséquences très générales. — Il n'en est pas moins Ÿrai que toute demande devra donner lieu à un examen séparé, à une autorisation strictement personnelle et que le préfet, avant de délivrer à chacun son titre, devra rechercher si l'intéressé se trouve dans les circonstances de fait indiquées par La loi. L'assimilation “al

doit y avoir pour chacun un arrêté préfectoral qui accor-

prévue par l’article 8 ne se produit pas de plano

de ou rejette, suivant les justifications présentées Les demandes en dérogation, à raison de ce caractère strictement individuel, ne peuvent donc donner lieu à une action syndicale, elles ne peuvent uniquement donner lieu qu'à une action individuelle, Par suite, les demandes de dérogation formées par les chambres syndicales de patrons pour les membres qui les composent sont irrécevables (1)

S'agit-il, au contraire, d'un pourvoi formé contre l'arrêté préfectoral accordant une dérogation ? [l n'y a là aucune demande individuelle à fournir, aucun titre individuel à obtenir : l'action est dirigée contre un acte positif du préfet, acte qui, en raison de la généralisation même dont il peut être l’objet, est de nature à léser les intérêts collectifs de la profession. La conséquence de ce pourvoi ne peut être que le renvoi de telle ou tel-

(4) C. E. 28 décembre 1906. — Syndicat des patrons coiffeurs, Limoges. p. 984.

80 TROISIÈME PARTIE. — CHAPITRE II ta le personne nominativement désignée devant le préfet ; quand le syndicat ouvrier défère au Conseil d'Etat l’arrêté préfectoral, « il plaide au nom de l'ensemble des «ouvriers qui se prévalent du principe édicté en leur «faveur par la loi et demandent, non la délivrance d'un « titre individuel, mais l'annulation d'un titre individuel « qui fait tort aux droits de la corporation » (1). Ce sont bien là les caractères de l’action collective, et il faut reconnaître au syndicat ouvrier le droit de se pourvoir devant le Conseil d'Etat contre l'arrêté préfectoral autorisant une dérogation.

Est-ce à dire que le syndicat patronal ne pourra jamais défendre, lui aussi, les intérêts de la profession ? Cette défense ne rentre-t-elle pas essentiellement dans ses attributions,

Evidemment, oui ! Mais, puisqu'il ne s'agitipas, pour lui, d'exercer une action collective, ilne pourra pas plaider en son nom propre : il ne pourra agir que comme mandataire de chacun de ses membres : il devra donc, comme tout mandataire, justifier de son mandat. La jurisprudence administrative se montre d'ailleurs très large pour cette justification : le mandat peut résulter de documents de nature diverses : il peut même être considéré comme implicite d'après les circonstances de l'affaire, En pratique, le cas de beaucoup le plus fréquent est celui de la requête signée de tous les membres du syndicat,

(1) Discours du rapporteur au Sénat, le 5 avril 190, cité par Romieux id. p 983.

SECTION Il. — Nature du recours

Le Recours formé contre l'arrêté préfectoral accordant ou refusant une dérogation demandée est-il un recours de pleine juridiction ou un recours en annulation ?

La question présente de l'intérêt à deux points de vue différents : en premier lieu, de la nature des recours, dépendent les formalités d'après lesquelles il doit être formé : s’il s’agit d'un recours de pleine juridiction, la requête devra ètre introduite par le ministère d’un avocat au Conseil d'Etat ; s’il s’agit au contraire d’un recours en annulation le ministère d'un avocat du Conseil d'Etat ne sera pas obligatoire, En second lieu, les pouvoirs du Conseil d'Etat varient suivant qu'il s’agit d’un recours de pleine juridiction ou d’un recours en annulation.

La loi n'a pas spécifié de quelle sorte de recours elle entendait pourvoir les intéressés : c'est donc d’après les principes généraux de droit que la question doit être réglée. D’après quel criterium distingue-t-on un recours de pleine juridiction d'un recours en annulation ?

Mais d’abord, quel contrôle le Conseil d'Etat est-il appelé à exercer sur les arrêtés préfectoraux accordant ou refusant les dérogations ? Devra-t-il se borner à examiner si l'arrêt attaqué a été rendu dans les formes prescrites par la loi, ou bien pourra-t-il examiner, au fond, si le commercant à qui a été accordée ou refusée la dérogation remplissait les conditions nécessaires pour jouir

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d'une dérogation ? Cela revient à se demander si la dérogation est un droit ou si c’est seulement une mesure de faveur qu'il est loisible à l'administration active d'accorder ou de refuser discrétionnairement.

Il n’est pas douteux que la dérogation constitue un droit pour qui remplit les conditions prévues par la loi. Ceci résulte tant des travaux préparatoires que du texte même de la ‘loi : « Lorsqu'il sera établi. — dit l’article « 2, que le repos simultané le dimanche serait préjudi- « ciable au public, ou compromettrait le fonctionnement « normal de l'établissement ».. De même, le paragraphe fina! de l’article 8 qui prévoit la généralisation ou lextension, dans certains cas, de la dérogation individuelle, stipule expressément que la dérogation accordée à un établissement devra être étendue aux établissements de Ja même ville faisant le même genre d’affaires et s'adressant à la même clientèle, Il s’agit donc là d’un droit et non d’une iaveur.

S'il s’agit d'un droit, il faut qu'il y ait un juge pour dire si les circonstances de fait exigées,par la loi pour que ce droit existe, sont ou non remplies, c'est-à-dire un juge compétent sur le fond. — « Le Conseil d'Etat aura done à dire par l'examen des circonstances de fait si le commerçant est en droit ou non, aux termes de la loi, d'obtenir la dérogation qu'il sollicite. (1) Le Conseil d'Etat devra donc examiner au fond la légalité de l’arrêté attaqué.

(4) Romteu. Conclusions. 30 Novembre 1906 — LeBon, 1906 page

C'est précisément de cette nécessité où se trouve le Conseil d'Etat d'examiner la légalité au fond, qu'on a tiré cette conséquence qu'il s'agissait ici d'un contentieux de pleine juridiction, Mais cette conclusion est erronée.

Le recours pour excès de pouvoir doit être fondé, non seulement sur des moyens d'incompétence, de vice de forme ou de détournement des pouvoirs, mais aussi sur la violation des droits que la loi a entendu assurer aux citoyens ; or, dans ce dernier cas, le Conseil d'Etat est appelé nécessairement à ‘apprécier les circonstances de fait dont la légalité de l'acte peut dépendre. Constamment, le Conseil d'Etat est appelé à rechercher en fait si, dans la manière dont l'administration a usé de ses pouvoirs, elle a respecté les droits que les ‘citoyens tiennent des lois générales ou spéciales, si telle mesure prescrite rentre, à raison de son caractère de gravité, dans la catégorie de celles qu'elle peut imposer sans violer le droit de propriété ou la liberté du commerce, si la situation de fait invoquée correspond bien aux conditions que le législateur à mises a l'obtention de telle autorisation, etc... C'est ainsi que le Conseil d'Etat examinera, à propos des actes de délimitation fluviale, quelle doit être sur le terrain la limite du domaine public ; c'est ainsi encore qu'à propos de tous les actes que les maires font en vertu de leurs pouvoirs généraux de police, le Conseil d'Etat est obligé, pour prononcer sur la légalité, de dire jusqu'où, en fait, le maire peut

aller sans se trouver arrêté par le droit du propriétaire ou de l'industriel.

Ainsi donc, même dans les recours en annulation, même dans les cas les plus incontestables de contentieux de l'annulation, le Conseil d'Etat est conduit, comme dans le recours de pleine juridiction, à examiner, au fond, la circonstance de fait de l'affaire : ce n’est donc pas d'après la nature du grief invoqué, ce n'est pas d'après la nécessité où se trouvait ou non le Conseil d'Etat d'examiner l'affaire au fond que peut être distingué le contentieux de l'annulation du contentieux de pleine juridiction.

Cette distinction ne peut être basée que sur la nature de l'acte attaqué. Les actes d'autorité, c’est-à-dire Îles actes qui ne se rencontrent pas en droit civil dans les rapports entre particuliers, les actes faits par l’administration en vertu de son «imperium », du droit qu'elle a de commander, ne sont susceptibles que d’un recours en annulation. Or, tel est bien le caractère de l’arrèté préfectoral accordant ou refusant une dérogation : Cet arrêté est essentiellement un acte d'autorité, le seul recours dont il est susceptible est donc le recours pour excès de pouvoir.

SEcTIiON Ill. — Le recours est-il suspensif ?

Après avoir examiné quelle est la nature du recours que les intéressés peuvent intenter contre l'arrêté pré-

fectoral accordant ou refusant une dérogation et, par Suite, dans quelle forme ce recours doit être intenté, il faut se demander quels sont les effets de ce recours, et notamment, s'il est suspensif.

On sait qu'en règle générale, en droit administratif, le recours contre toute décision de l'administration n’est pas suspensif, Cependant, la loi du 13 juillet 1906 a spécifié que Île recours dont nous nous occupons ici « sera suspensif ». Quelle est la portée de cette disposition ?

Deux hypothèses doivent être distinguées : Ou bien la dérogation à été refusée et le recours est exercé contre l'arrêt de refus : Ou bien, la dérogation a été accordée et le recours est exercé par les ouvriers, ou leur syndicat,

Dans l'hypothèse de recours intenté par le patron, deux opinions se sont fait jour : La première, soutient que le recours est suspensif dès l'application du repos collectif dominical et que le chef d'industrie, dont la demande en dérogation à été rejetée, peut valablement appliquer le régime qu'il avait demandé tant que Île Conseil d'Etat n’a pas statué et rejeté sa demande.

A l'appui de cette opinion, on fait valoir les arguments suivants. La dérogation n'est pas une faveur que l’administration est maîtresse d'octroyer ou non ; c'est un véritable droit pour l'industriel qui remplit les conditions prévues par la loi. Dans deux arrêts, en date du 30 novembre 4906, le Conseil d'Etat parle de l'autorisation à laquelle le requérant a droit. Ce droit du requérant

est antérieur à la délivrance de l'autorisation préfectorale : Il dérive de la loi elle-même et l'autorité administrative intervient seulement pour le constater et lui donner une consécration officielle, Sa décision ne crée pas un droit nouveau : Elle est seulement déclarative d'un droit préexistant. Dans ces conditions, il est difficile de concevoir qu'un chef d'entreprise qui a obéià la loi en adressant une demande au préfet et auquel on ne peut reprocher aucune négligence se voie dresser des contraventions et infliger des amendes, Si par la suite son droit est reconnu, les condamnations antérieurement prononcées contre lui subsistent : Il aurait été puni pour avoir usé de son droit alors qu’il lui était impossible de le faire reconnaître plustôt. En réalité, au moment où Ja poursuite est exercée devant le tribunal de police, on ne sait pas encore si le prévenu a commis ou non une infraction à la loi ; on ne le saura que lorsque l'autorité compétente se sera prononcée sur la demande ea dérogation. N’est-il pas rationnel de conclure que le désir du juge est de surseoir.

La solution contraire, c’est-à-dire celle qui consiste à admettre que le recours n’est pas suspensif de l’application pénale de la loi, conduit d’ailleurs, ajoute-t-on. à des conséquences de fait inadmissibles. Supposons le cas de commerçants pour lesquels le dimanche est le meilleur jour de vente, le seul qui leur procure les ressources nécessaires pour équilibrer leur budget, Vont-ils,

pendant les sept ou huit mois que va durer l'instruction,

subir un régime que la loi n’a pas voulu leur imposer ? La fermeture d’un magasin pendant une aussi longue période ne va-t-elle pas amener la faillite de l’établissement ? Pour y échapper l'intéressé préférera peut-être les poursuites et la condamnation. Elles seront très lourdes s’il emploie un personnel nombreux. À quelque parti qu'il s'arrête l'industriel court le risque d'être ruiné, avant d'avoir obtenu la reconnaissance de son droit,

D'autre part, les rapporteurs qui dans l’une et l’autre Chambre, ont exposé [e double système des exceptions ét des dérogations ont toujours paru considérer que ces deux sortes de dispositions conféraient aux intéressés des avantages analogues. Or, le bénéfice de l'exception de droit est applicable immédiatement. Ne doit-il donc pas en être de même pour les dérogations ?

Dans une autre opinion, au contraire, — opinion qui est adoptée par la cour de Cassation —, le recours suspend seulement l'arrêté du préfet et laisse le chef de l’établissement qui a demandé l'autorisation sous l'empire de la règle générale du repos collectif dominical. En d’autres termes, pour être admis à bénéficier d’une dérogation, il faut que les chefs d’entreprises aient, non seulement demandé, mais obtenu l'autorisation du préfet

En principe, en effet, la loi est exécutoire aussitôt qu’elle a été promulguée, La loi du 13 Juillet 1906 est, faute de dispositions contraires, soumise à ce principe. Les chefs d'établissements, qui ne sont pas admis de droit, aux termes de l'article 3. à donner le repos par

roulement, doivent observer la règle fondamentale de l’article 2, c'est-à-dire donner à tout leur personnel le repos dominical, Ceux qui prétendent se trouver dans l’un des deux cas prévus par le deuxième paragraphe de l’article 2 peuvent adresser une demande au préfet, pour être autorisés à pratiquer l'un des quatres modes exceptionnels de repos indiqués dans cette disposition. Mais cette pratique ne devient licite qu'autant que l'autorisation nécessaire à été demandée et obtenue,suivant les expressions de l’article 2, $ 3. Rien ne permet de soutenir que l’application de la loi doive être suspendue au profit de ceux qui ont formé une pareille demande : tant que ia dérogation sollicitée ne leur a pas été accordée, ils sont. soumis au régime du droit commun,

D'autre part, si l'on reconnaissait au recours des pa trons un caractère suspensif de l'application de la loi, ce serait leur donner un moyen très facile de se soustraire pendant une période très longue à l'application de la loi. Les demandes de dérogation, en effet, peuvent être extrêmement variées.

Quatre régimes exceptionnels sont prévus dans l'article: 2. Celui à qui le préfet a refusé l'usage d'un de ces. régimes peut encore former une nouvelle demande en vue d’user des trois autres, Le repos par roulement, lorsqu'il n'a pas été autorisé sur une première demande, pour la totalité du personnel, peut encore être demandé pour certains employés seulement. Chaque demande fait l'objet d’une longue instruction. Si chacune des deman-

des avait suspendu l'application de la loi, les travailleurs auraient dù attendre réellement bien longtemps pour profiter des avantages que le législateur a voulu leur assurer. (1)

Supposons maintenant que la dérogation, demandée par le chef de l'établissement, lui a été accordée, Les intéressés, en l'espèce, les ouvriers ou leur syndicat, se pourvoient contre l'arrêté préfectoral. Ce recours est-il suspensif ?

Sans aucun doute et c'est à cette hypothèse, que se rapportent, d'après l'arrêt de la cour de Cassation, les mots « qui sera suspensif » de l'article 9. L'effet de l'arrêté préfectoral accordant une dérogation sera suspendu par le recours que les employés ou ouvriers intenteront devant le Conseil d'Etat contre lui. Sans doute il faut avouer que cette solution est bien rigoureuse : il dépendraitainsi d’un syndicat systématiquement hostile aux intérêts patronaux d'enlever au chef de l'entreprise, pendant une longue période, le bénéfice d'une dérogation à laquelle il a droit et que l'administration à Jugée nécessaire. Mais cette solution est cependant la seule qui se

concilie avec la jurisprudence de la Cour de Cassation. Secrion IV. — Pouvoirs du Conseil d'Etat.

Cette question ne présente aucune difficulté, après les

(4) Cf. Note de Lacour, 18 et 24 Janvier 1907. DarLoz 4907. Ip. 153 ets.

observations que nous avons précédemment présentées. On a vu en effet que le contentieux du recours par lequel les intéressés se pourvoyaient contre l'arrêt préfectoral accordant ou refusant une dérogation était un countentieux de l’annulation ; le Conseil d'Etat n'a donc en cette matière que les pouvoirs ordinaires de juge de l'excès de pouvoir,

Il ne peut, par!suite, ni accorder l'autorisation refusée par le préfet, ni priver l'industriel de l'autorisation que lui a accordée le préfet : s'il jouait ce rôle, il empièterait sur les attributions de l'administration active il se substituerait réellement à elle : le principe de la séparation des pouvoirs serait violé. Il se refuse même le droit d'ordonr.er à titre temporaire une dérogation au principe posé par la loi du 13 juillet 1906 (1\ et d'accorder à un négociant l'autorisation de donner à titre provisoire, pendant le cours d’une vérification complémentaire, le repos hebdomadaire par roulement à ses employés (2). Juge de l'excès de pouvoir, le Conseil d'Etat ne peut que rechercher si le préfet a fait une exacte application de la loi. [1 peut donc seulement annuler ou maintenir l'arrêté préfectoral attaqué.

Mais il ne faudrait pas croire que cette abstention du conseil d'Etat prive le citoyen d’une garantie et que le droit de l'industriel ou de l'ouvrier serait mieux protégé si le Conseil. d'Etat accordait ou refusait lui-même la

(1) Société du Bon Génie, 17 mai 1907. Lebon, 4947, p 504. (2) Cocherie, 15 novembre 1907. Lebon, 1907, p. 832.

dérogation, si l'annulation d’un refus d'autorisation a en elle-même un caractère doctrinal, elle aboutiten fait à un résultat pratique : il est évident que l'administration à qui le Conseil d'Etat vient de dire solennellement que son refus est illégal, ne peut pas se dispenser d'accorder l'autorisation sollicitée ; en fait, une résistance de l'administration ne serait Jamais juridique.

Toutefois, afin de bien préciser le droit des citoyens et l'obligation de l'administration, le Conseil d'Etat, après avoir annulé l'arrêté qui rejette une demande d’autorisation fondée en droit, renvoie le demandeur devant l’autorité compétente pour faire l'acte afin qu'il soit statué à nouveau sur sa demande : le principe de la séparation des pouvoirs, est ainsi respecté, puisque ce n'est Jamais que l'administration qui fait l'acte, mais la proclamation de droit est plus manifeste.