DE FER

Avec les travaux publics, nous abordons un des problèmes les plus complexes et les plus ardus qui se posent sur la compétence et les attributions de rstat. 11 n'en est pas non plus de plus actuel ; et nous ne craignons pas d'être taxé d'exagération en disant qu'à l'heure présente, la France entière^ la France qui pense, qui comprend, qui prévoit, a l'esprit fixé avec inquiétude sur une question vitale, bien légèrement soulevée peut-être, la question des chemins de fer.

La compétence de l'Etat n'est ni contestable, ni contestée pour tous les travaux qui rentrent soit principalement, soit accessoirement dans l'ordre de ses attributions nécessaires. Nul ne conteste que l'initiative et la direction de ces travaux appartiennent à TEtat. Les travaux publics dont nous avons à nous occuper ici sont de véritables entrepriises industrielles ; il s'agit de doter le commerce et l'industrie de moyens, d'instruments, et, pour employer un terme récent et déjà consacré, d'un outillage perfectionné. Il faut leur ouvrir des ports, qui les mettent en communication avec le monde entier; leur creuser des voies navigables, sur lesquelles les matières lourdes et encombrantes, le pain de l'industrie, puissent circuler sans être écrasées par des frais de transport intolérables ;

lenr construire des chemins de fer, qui suppriment les distances et qui donnent des ailes au commerce. Mais tout cela est affaire d'industrie ; tout cela peut être rémunéré par l'échange ; tout cela, ou à peu près, a été fait, à côté de nous, par l'industrie privée. Pourquoi l'Etat interviendrait-il ? Voilà l'objection. Elle suffit à démontrer que ces choses ne sont pas des attributions nécessaires de l'Etat. Doit-elle nous conduire à cette conclusion extrême et radicale que l'Etat ne doit, en aucun cas, ni faire ces choses, ni aider l'industrie privée à les faire ; qu'il n'a, pour cela, ni aptitude ni qualité, et que son devoir, purement négatif, consiste dans une abstention rigoureuse et systématique? Une pareille théorie ne compterait guère aujourd'hui de partisans, et il faut reconnaître que, devant les faits contemporains, elle ne paraît guère pratiquement soutenable. — C'est de l'industrie! — Oui, mais aux formes tellement gigantesques, aux allures si prodigieuses, que force est bien de reconnaître que ce n'est plus de l'industrie ordinaire, et que la question ne se pose plus ici dans les mêmes termes entre Flndividu et l'Etat. Des entreprises semblables excèdent en général, et de beaucoup, les forces d'un individu et même de plusieurs individus agissant de concert et unissant leurs capitaux ; il faut faire appel à une portion notable de la fortune publique, et l'association apparaît ici sous une forme spéciale, celle de l'anonymat. Or, en présence de cette situation, trois questions se présentent naturellement à l'esprit, trois questions auxquelles nous devons brièvement répondre : 1* L'association

pourra-t-elle se constituer avec la puissance voulue et rœuvre sera-t-elle entreprise? S"" L'association fonctionnet*a-t-elle mieux et plus avantageusement que TEtat ? S"" L'association offrira-t-elle des garanties suffisantes, ne prendra-t-elle pas, dans l'Etat, une puissance excessive? — Ces trois questions sont générales, et c'est d'une manière générale que nous allons y répondre.

1° Et d'abord, l'association pourra-t-elle se constitue r avec la puissance voulue el l'œuvre sera-t-elie entreprise? Question de fait, dont la solution dépend évidemment de l'état des mœurs et de la civilisation, du génie de la nation, de la situation des capitaui. On n'a pas tout dit, quand on a dit que l'Angleterre est parvenue, sans l'aide de son gouvernement, et en l'écartant sifstématiquement, à doter le pays d'un outillage des plus perfectionnés. Il reste à voir si; en dehors de ce précédent, qui peut s'expliquer par des conditions sociales qu'on ne retrouve point ailleurs, n otamment par l'existence de très-grandes fortunes et le développement de l'esprit d'association, le même résultat aurait pu être obtenu. La négative est écrite à toutes les pages de l'histoire universelle. On y voit que tous les autres gouvernements, sans exception, ont participé à l'œuvre des travaux publics, tantôt en les exécutant directement, tantôt en aidant à les exécuter ; et M. Michel Chevalier a fort bien démontré q ue les Etats-Unis ne font point exception à cet égard, et que l'interdiction ne s'applique qu'au gouvernemen t fédéral. Or, il y a là un fait considérable, dont il est impossible de ne pas tenir compte. Si, nous

TRAVAUX PUBLICS. Itô

repliant sur nous-mêmes, nous eunsidérons Tétàt de nottiè outillage national « voici les questions qui se présentent d'elles-mêmes à Tespril : Sdmmes-nous trop avaneés? Les instruments sont-ils supérieurs atix besoins, et avohs^nobs intitilemènt immobilise en capital fiië tiné partie du caiiital national? Non^ nous sommes en retatd ! PôUl* ses voieà ferrées, et sans parler de Timmense réâeau améKcain, la France he vient qu'après TAUemagné et l'Angleterre (1)^ et' si Ton compare ië développement kllonléttique à la superficie du territbire) ce qui indiqbe plus exactement les fabllilès de communication, elle cède eticore le pas à la Belgique, qdi se place au premiel* radg (2): Notre système de voies navigables est eilcore bien plus incomplet, et tout le monde aujourd'hui sèht l'urgence de l'amélioratibn. La Fratibe; grâce à sa configuration géographique, pourrait; au hioyen de voies navigables perfectionnées, développer dans des proportions énormes son bommei'ce général. Il n'y b qu'une voii là-dessus. Nos ports sont de plus en ^liis délaissés au profit des grands ports ëtradgerë. La France n'a donc pas trop fait à cet égard ; dlle n'a pas fait assez I Si cependant elle n'est arrirée à faird ce qu'elle a fait déjà que grâce ft l'idlertentioh de l'Etat^ c'en est assez, ce nous semble^ pour que cette intervention soit justifiée. Et c'est là que dcTient nia-

(1) En Allemagne, 30.300 kil. ; — en Angleterre; 27.890 kil. (i878) ;— eo France, 23.641 kil. (décembre 1^79 ; 971 kil. ont éïi \Wtés 4 là circulâtiQn en I8d0); — mt Btatd-Unis, iSaooo Ul. (iSTO):

(2) En Belgique, 1 kil. par 7.8 kil. carrés; —en Angleterre, 1 kil. pàM7 ; — en Aileniagné, I par ts ; -^ eh Fraticé, 1 par 31 ; — cil AotrilBhe et en itatte, 1 t>af S».

244 DEUXIÈME partie: CHAP. I.

nifeste, pour qui veut y réfléchir un instant, Tinsuffisance pratique de la théorie qui ne reconnaît à TEtat qu'un rôle de conservation. Il faudrait donc, en présence d'une impuissance dûment constatée de Tindustrie libre, que la nation fût privée de toutes ces choses essentielles que le concours de l'Etat a pu seul lui donner ! Non, non : TEtat doit mettre la main à l'œuvre du progrès, quand cette œuvre ne peut s'accomplir sans lui! — Mais ne va-t-il pas, lui qui puise dans le fonds commun, dans la bourse du contribuable, prendre aux uns pour donner aux autres ? avantager ceux-ci aux dépens de ceux-là? L'objection nous toucherait tout particulièrement, si elle devait rester sans réponse. Mais voici de quoi lui donner satisfaction : ces choses, sans parler de l'intérêt politique et stratégique qu'offrent les chemins de fer, intéressent la communauté tout entière, et chacun de ses membres en profite, par l'extension de l'industrie et du commerce et le développement de la richesse publique, dans une proportion qu'il n'est pas possible de déterminer. Il est vrai que quelques-uns en profitent plus particulièrement ; à ce profit peut et doit correspondre un péage, qui couvrira la plus grande partie des dépenses avancées par l'Etat. Nous reviendrons au reste sur ce point. Nous nous bornons maintenant à justifier, au point de vue de Téquité, une intervention que les faits nous disent être nécessaire au point de vue du progrès.

De quelle nature sera cette intervention? Nous appliquerons le principe dirigeant que nous avons déduit de nos considérations générales : l'action de l'Etat

n'est que supplétive. II exécutera de lui-même, si Finitiative privée fait absolument défaut ; de préférence il la stimulera, il Taidera, il la complétera. Mais c'est répondre par avance à notre deuxième question.

S"" L'association privée fonctionnera-t-elle mieux et plus avantageusemnt que rEtat?£n principe, on ne conteste guère la supériorité de l'industrie privée ; car elle a au cœur ce précieux aiguillon qui manque au fonctionnaire, l'intérêt personnel; mais on Ta contestée et on la conteste, lorsque l'industrie exige l'association de grands capitaux sous la forme de la société anonyme. M. Michel Chevalier a lui-^même contesté (1), dans un ingénieux parallèle, la supériorité des Compagnies, et les partisans de l'action directe de l'Etat s'en sont emparés. Cette page est d'une importance capitale ; on nous permettra de la reproduire et d'en vérifier la conclusion. « Quand un <« canal ou un chemin de fer est à construire, un en- € trepreneur de travaux intervient, qui se substitue à « l'Etat ou à la Compagnie, et exécute les terrassent ments et les ouvrages d^art sous la direction d'un <i ingénieur choisi par l'Etat ou par la Compagnie. « L'œuvre est surveillée, s'il s'agit d'une Compagnie, « par un Conseil d'administration; s'il s'agit de l'Etat, a en France du moins, par le Conseil général des c ponts et chaussées et par le Ministre des Travaux « publics et ensuite par les Chambres. Or, dans l'un a et l'autre cas, la situation de l'entrepreneur est la « même ; il a toujours pour mobile exclusif son inté- « rêt privé ; il tend à sacrifier quelquefois au bon

(1) Cours d'Economie PolitiqxAe^ II, 4« Leçon.

« marché la solidité des ouvrages; et aiQsi,eQ cela, a rintérèt privé peut touroer au détriment de Tœua Yve, aussi biea sous le régime des Compagnies que « sous celui de FEtat. Quant à l'ingénieur chargé f< de la surveillance immédiate, examinons dans quel (( sens et avec quelle énergie son intérêt privé le « portera à agir: s'il est employé par une Compagnie, « comme il n'est pas actionnaire, il n'a pas plus d'in- « térèt privé à Taccomplissement de son devoir que « ringénieur de TEtat. Afin de stimuler chez lui ce « mobile, la Compagnie possède un moyen, c'est de « lui promettre une prime pour le cas où la dépense « n'excéderait pas telle somme, et la durée des trace vaux un certain terme ; mais l'Etat offre à Fin- « génieur qui se distingue en travaillant pour le <5 compte du public l'espérance d'un prompt avance- « ment ; cette perpective, certes, vaut bien celle « d'une somme d'argent, surtout pour nos ingénieurs, (< dont l'ambition a un caractère idéal, pour ainsi « dire, plutôt que matériel. » — Nous ne voulons pas nier que l'espoir d'un légitime avancement ne soit, pour l'agent de l'Etat, un mobile de quelque valeur. Mais on remarquera d'abord que ce mobile n'agit pas du tout dans le même sens que l'intérêt personnel proprement dit : il poussera l'ingénieur à se signaler par des hardiesses artistiques, bien plutôt que par le travail sérieux, terre-à-terre et à peu de frais. — Mais l'ingénieur au service de la Compagnie n'a pas non plus d'intérêt personnel I — Rien ne nous prouve qu'on ne puisse le lui donner; et, si l'on ne peut exiger qu'il soit actionnaire quand on l'appelle à

collaborer à Fœuvre, il nous semble qu'il serait assez simple de rinléresser directement à cette œuvre, en adoptant une combinaison qui le paierait de son salaire, en partie du moins, par un certain nombre d'actions. Reprenons le parallèle : « Au-dessus de c< ringénieur, on trouve le Conseil d'administration « composé souvent des plus forts actionnaires, mais fi souvent aussi d'intéressés choisis pour des motifs ce autres que le nombre des actions dont ils sont « possesseurs; de l'autre, le Conseil général des « ponts et chaussées avec le Ministre des Travaux « publics. Entre ces deux groupes de censeurs et de c( donneurs d'avis, ce n'est pas trop présumer du ti second que de lui supposer des lumières égales à « celles du premier; ce ne serait même pas, ce me « semble, se montrer fort exigeant que de revend!- « quer pour lui une certaine supériorité à cet égard ; « de même pour le zèle. » — C'est ici, si nous ne nous trompons, que le raisonnement devient tout à fait défectueux. On peut laisser de côte la question de capacité et de lumières : l'Etat, nous l'avons dit, ne les donne pas ; la supériorité qu'il pourrait revendiquer, à cet égard, ne résulterait que d'une organisation vicieuse et de l'abus même du fonctionnarisme; mais, Dieu merci ! le soleil luit pour tout le monde, et les lumières ne manquent pas en dehors de la sphère officielle. La grave question est de savoir ou est la salutaire garantie de l'intérêt personnel. Or, il faut bien le dire, dans le Conseil des ponts et chaussées, elle fait absolument défaut, et, chez le Ministre, occopé de tant de soins, elle est des plus précaires ;

248 DEUXIÈMB PARTIE : CHÀP. I.

car la responsabilité qui peut lui incomber à raison de Texécution de tel ou tel travail spécial est manifestement illusoire. Chez les membres du Conseil d'administration, au contraire, c'est, indépendamment des mobiles qui peuvent agir sur les fonctionnaires et qui ne leur sont pas étrangers, une partie notable de la fortune qui est en jeu ; c'est leur souci de tous les instants, c'est leur œuvre unique, et le Conseil des ponts et chaussées en a tant ! Nous ne comprenons pas vraiment que Téminent économiste ait pu comparer le zèle de ce Conseil à celui du Conseil d'administration d'une Compagnie, et même lai donner la préférence I Qu'on ne nous dise rien delà composition des Conseils d'administration. Ces Conseils peuvent, et dès lors doivent être composés de personnes toutes très-fortement intéressées dans l'entreprise ; on peut les déclarer indéQniment responsables de leurs fautes ; et cela ne suffirait pas à leur assurer la supériorité I « Au-dessus du Conseil d'ad- « ministration, la Compagnie offre l'assemblée géné- « raie des actionnaires, envers laquelle seule le Conte seil est comptable ; or, vous savez quelle réputation a on a faite aui actionnaires réunis en assemblée « générale... La vérité est quç leur surveillance est, « dans le plus grand nombre de cas, illusoire. Au « contraire, du côté de l'Etat, au-dessus du Ministre « des Travaux publics, du directeur général et du « Conseil général des ponts et chaussées, vient se « placer une assemblée moins prompte à délier les c< cordons de la bourse (??) et de moins facile compo- < sition qu'une réunion d'actionnaires, la Chambre

TRAVAUX PUBLICS. î249

« des députés. GommuDément, parmi les caractères « distinctifs de ces grands corps électifs, qui repré- « sentent les contribuables, ce n'est pas la complai- « sance aveugle pour Tautorité qui éclate le plus. Je « dis une assemblée ; je devrais en nommer deux ; car « le système représentatif comporte partout aujour- « d'hui Texistence de deux Chambres. » — 11 y aurait, sur tout ceci, beaucoup à dire ; nous nous bornerons aux quelques réflexions que voici: On oublie d'abord, dans le mécanisme de la Compagnie privée, certains rouages, tels que censeurs, inspecteurs, qui, s'ils sont convenablement stimulés par l'intérêt personnel et le sentiment d'une responsabilité sérieuse, peuvent encore le perfectionner efflcacement. On met au compte des assemblées générales d'actionnaires une facilité qui est plutôt la faute des mœurs et d'une ingérence excessive du pouvoir qu'un vice de l'institution même, et qui peut-être (nous ne hasardons que timidement cette idée) pourrait être corrigée par une responsabilité, nous ne disons pas indéfinie, mais plus étendue. Quelle qu'elle soit d'ailleurs, elle ne peut guère surpasser la facilité des Chambres ; et l'observation de l'illustre professeur, si elle a été vraie en d'autres temps, s'appliquerait fort mal à ceux-ci ! Les Chambres ne peuvent intervenir qu'au début de l'entreprise et pour lui ouvrir un crédit, nullement pour la surveiller, tandis que l'assemblée des actionnaires surveille plus ou moins bien, et pourrait être organisée de manière à surveiller bien. Mais comment a-t-on pu dire qu'une Chambre des députés serait moins prompte à délier les cordons de la bourse qu'une

250 DEUXIÈME PARTIE : GHAP. I.

réunion d'actionnaires? Les faits répondent d*eoimémes,etl'on peut voir chaque jour dans les colonnes du Journal Officiel avec quelle prodigalité crédits et subventions sont accordés ! Gomment en serait-il autrement? Les trois quarts et demi de la Chambre ne connaissent pas par eux-mêmes l'entreprise spéciale pour laquelle le crédit est sollicité, et doivent voter de confiance ; le demi-quart qui reste, y compris la commission qui a élaboré le travail, la connaît peut-être ; mais il représente des intérêts industriels et commerciaux qui le sollicitent vivement ; il a à ménager la susceptibilité du Ministère et celle de ses électeurs ; il donne des fonds qui ne lui coûtent rien ! Le moyen de résister à des demandes de crédit que solde un personnage si muet et si débonnaire, que jamais on ne Tentend se plaindre, le contribuable, alors surtout que ces demandes ne manquent jamais d'invoquer les plus pressantes raisons d'utilité publique et de faire les plus belles promesses de prospérité générale ? Le moyen aussi de résister au désir de contenter tout le monde sans faire de peine à personne ? Et vous croyez qu'une Compagnie d'actionnaires, de gens qui travaillent pour eux et qui paient de leur poche, sans parler des garanties plus sévères auxquelles leur responsabilité pourrait être soumise, n'offre pas de meilleures sûretés 7 — Ah ! il y a encore la presse et l'opinion publique qu'elle dirige ! — Mais ne nous faisons pas illusion ; la presse, telle que nous la voyons aujourd'hui, et à part quelques rares exceptions qu'il faut honorer, se compose de de deux camps : le camp des satisfaits, qui louent

tout saDS examen, et le camp des mécontents qnl blâment tout sans réserve. Est-ce nn effet des tempâ, une conséquence de la lutte, chaude eticoré, des partià? Peut-être ; mais n'oublions pas non plus qu'il s'Agit ici de surveiller Texécution intime d'une œuvre indus» trielle, et la presse est, en vérité, tout à fait incompétente. Enfin, si Ton a foi dans ses avertissements, pourquoi ne proflteraient-ils pas à Finduâtrie privée aussi bien qu'à l'industrie officielle? C'est I'cbuvre qu'elle considère et non paà l'ouvrier.

Cet examen suffit, ce nous semble, à justifier le principe que nous avons posé au début, et d'après lequel Faction de l'association privée, lorsqu'elle est possible, est préférable à l'action de l'Etat. Ajoutons encore que, lorsque l'Etat se borne à aider l'industrie privée en lui laissant l'initiative, on a une précieuse garantie de l'utilité et de l'opportunité de l'entreprise, garantie qui manque quand l'Etat agit seul. Il est A craindre, dans ce dernier cas, que les grandes influen** ces et les gros intérêts ne pèsent plus lourd dans la balance, pour la décision d'une entreprise quelconque, que les considérations d'intérêt général, tandis que l'industrie privée se portera d'elle-même et presque infailliblement aux œuvres les plus utiles, qui seront, pour cela même, la meilleure affaire.

y Nous avons posé une troisième question : L'asso^ ciation ne prendra4-elle point dans l'Etat une puissance excessive, et ne devîendra-t-elle pas un péril pour elle-même et pour le public? Ceci nous amène à la question de la réglementation des sociétés anonymes. Le principe de cette réglementation ttè saurait

252 DEUXIÈME partie: chap. k

être doateax. La société anonyme n'est pas, comme les sociétés de personnes, comme la société en nom collectif, garantie par le salutaire principe de la responsabilité individuelle, ou du moins elle Test dans une mesure qui n'est pas comparable, et dont Texpérience a péremptoirement démontré l'insuffisance. Ce n'est plus une ou plusieurs personnes agissant dans l'exercice de leur liberté et sous la garantie de leur responsabilité; c'est une chose, un mécanisme, un être de raison ; l'Etat a le droit d'intervenir, d'examiner le mécanisme, et, au besoin, de le réglementer. La société anonyme peut être, par sa constitution, une cause de ruine pour ceux qui y entrent ; elle peut, par son objet, aboutir à la possession d'un monopole qui place le public dans sa dépendance.

Le premier danger légitime-t-il l'intervention de l'Etat? C'est un fait constant que, depuis quelques années, les sociétés anonymes ont fait, dans des entreprises folles ou téméraires, un effrayant gaspillage de l'épargne et de la fortune publiques. Mais on peut dire, après tout, que chacun est libre de faire de son argent l'emploi qui lui convient, voire même de se ruiner ; que la sagesse et la prévoyance sont les fruits de l'expérience ; que l'opinion publique s'instruira et deviendra de plus en plus attentive. Le raisonnement procède bien; aussi ne s'agit-il pas de comprimer d'une manière quelconque l'essor des sociétés anonymes ; si nous demandions cela, nous serions en contradiction avec nous - mêmes ; il ne s'agit pas davantage de les soumettre, comme avant la loi de j867, à upe auto^risalion préals^lç, qui ne §e justice

TRAVAUX PUfiUGS. 253

pas et qui est contraire à la liberté. Il s'agit (M. Leroy- Beaulieu a très-bien posé la question dans des articles qui ont été justement remarqués) de concilier la liberté avec la sincérité des contrats ; il s'agit, ajouteronsnous, de rendre sérieuse et effective une responsabilité trop souvent apparente et illusoire. Quand un homme vous fait des promesses et vous engage à traiter avec lai, vous avez pour gage sa responsabilité indéfinie; c'est à vous de voir ce qu'elle vaut ; la répression suffit. Quand un être moral se présente au public, sans autre responsabilité que celle qu'il lui plait d'écrire sur des prospectus souvent fallacieux et mensongers, TEtat a le droit, en principe, et il a le devoir, si les mœurs l'exigent, d'effacer le mensonge des prospectus et de rendre au moins effectives les garanties qu'il plaît au public d'accepter. Il a le droit et le devoir d'exiger que les intéressés soient mis à mémo de vérifier et de contrôler par eux-mêmes ; il a le droit et le devoir de bannir les fraudes et d'assurer la sincérité des contrats. Les mesures préventives se justifient parce que la répression est manifestement impuissante. Et, ainsi entendue, la réglementation n'a pas pour effet d'entraver l'association; bien au contraire, elle la développera, en la rendant sincère et féconde. Que faut-il pour cela, et quelles réformes comporte notre législation sur les sociétés anonymes ? Ce n'est pas le lieu d'entrer dans les détails. Nous indiquerons seulement le but, et notre tâche en cela sera facile, la question ayant été maintes fois traitée, et de main de maître. Il faut que les apports et le montant réel du capital social soieqt publié» d'upe niaqièrQ exacte^ et telle

254 DEUXIÈME partie: CHAP. I.

que le public ne puisse s'y tromper et prendre pour des garanties sérieuses ce qui ne serait que des parts d'intérêts attribuées à des privilégiés. Il faut, si le capital n'est pas immédiatement tersé, que les souscripteurs ne puissent pas se soustraire aux obligations prises par eux en convertissant les titres au porteur et en s'esquivant après avoir souvent touché une forte prime sur la crédulité publique. Il faut que Fentreprise puisse être constamment et sérieusement surveillée, non-seulement par un conseil d'administration et par des censeurs indéfiniment responsables, mais encore par des actionnaires responsables au moins de Tintégralité de leur souscription et de tous les dividendes indûment touchés, et enfin par les obligataires (1). Il faut que toute négociation qui donnerait aux administrateurs et aux censeurs un intérêt contraire à leur devoir de surveillance soit sévèrement proscrite, il faut qu'aucune fusion on transformation de société anonyme ne soit possible que d'après le consentement de tous les intéressés, dûment consultés, ou qu'après que tous ceux qui n'y voudraient pas consentir auraient reçu leur dû. 11 faut enfin qu'une publicité effective des opérations de la société soit assurée par la publication périodique de bilans sérieux et par un inventaire détaillé, dressé tous les mois par exemple, et laissé au siège social, à la disposition de tous les intéressés. Par un ensemble de mesures comme celleslà, on ne préviendrait pas sans doute toutes les fraudes, ni toutes les catastrophes ; mais il est per*

(I) Les obligataires n'ont pas besoin de contrôler quand TEtat garantit un minimum d'intérêt ; le contrôle alors doit venir de TÉtat.

rois de croire qu'on en préviendrait la plus grande partie, et on n'entraverait l'association dans aucune de ses manifestations honnêtes et bienfaisantes.

Nous avons signalé un autre danger, qui ne se pré* sente guère que pour les sociétés anonymes, car elles seules peuvent aborder les grandes entreprises qui y donnent naissance : le danger du monopole* Mais nous n'avons, à cet égard, qu'à nous reporter aux observations que nous avons déjà faites ; et nous ne ferons que rappeler notre conclusion : toutes les fois qu'une industrie doit néeessairement s'exercer sons le régime du monopole, il faut que l'Etat inter^ vienne pour contrôler et réglementer. Ce n'est pas une règle spéciale aux sociétés anonymes ; mais c'est une règle qui s'appliquera plus particulièrement à ces sociétés.

Une question générale nous reste à résoudre. Nous avons reconnu que l'action de l'Etat, dans la matière qui nous occupe, n'est que supplétive, et que, s'il doit se résoudre à entreprendre les grands travaux d'utilité publique quand l'initiative privée y fait absolument défaut, il doit, de préférence, développer celleci en lui prêtant son concours. De quelle nature devra être ce concours?

Un classement général des travaux à faire suivant leur importance, classement opéré par les agents de l'Etat dans une vue d'ensemble et d'intérêt général, nous apparaît tout d'abord comme une mesure d'ordre et d'harmonie, une garantie contre la déperdition, dont l'utilité ne saurait être sérieusement contestée. Il s'agit d'immobiliser de grandâ capitaux : les erreurs ne se

256 DEUXIÈME PARTIE : CHÀP. I.

peuvent réparer sans des pertes énormes. Nous voulons bien croire que l'industrie privée et la spéculation iront aux entreprises les plus fructueuses ; mais il faut encore que toutes ces entreprises particulières aient une certaine concordance dans leur but et dans leur résultat final, et qu*elles marchent vers un tout harmonique. Sans cette inspiration supérieure et cette vue générale, vous aurez une œuvre riche dans les détails peut-être, mais sans harmonie dans son ensemble; et comme, il ne s'agit pas d'une œuvre d'art, mais d'un instrument, d'un outillage national, le défaut d'harmonie lui fera perdre une partie de son utilité au point de vue de l'intérêt général. Un publiciste anglais a dit que plusieurs mouches trempées dans l'encre, et courant sur une carte d'Angleterre, auraient dessiné un ensemble de lignes mieux entendu que celui du réseau des chemins de fer anglais. Il y a bien quelque exagération dans cette boutade humoristique ; mais, si elle ne dit pas exactement ce qui est, elle peint très-bien ce qui pourrait-être, ce à quoi l'on est exposé quand aucune vue d'ensemble et aucun classement préalable ne préside à l'exécution de l'outillage national. Ce classement donnera la direction à la spéculation privée, qui, de sou côté, le rectifiera au besoin ; cette heureuse combinaison de l'intérêt général et de l'intérêt privé assurera la marche de l'industrie et l'empêchera de faire fausse route.

Dans l'exécution, le concours de l'Etat peut se produire et s'est produit sous divers formes: la subvention, soit en nature (l'Etat, par exemple, fournira à une compagnie de chemins de fer les terrains et fera

gratuitement les travaux dinfra-structure), soit en souscription de titres (l'Etat prend un nombre plus oa moins considérable d'actions et en fournit le capital), soit en argent : le prêt par TEtat ; la garantie d'un minimum d'intérêt. De ces diverses combinaisons, la dernière est certainement la meilleure en principe. — Nous n'aimons pas la subvention en nature, par les mêmes motifs qui nous font préférer l'exécution des grands travaux par les compagnies à l'exécution par l'Etat. Il nous semble d'ailleurs que l'œuvre sera généralement mieux d'être faite par la même main. — La subvention par souscription, qui a été surtout usitée dans les Etats méridionaux de la Confédération américaine, a le tort d'intéresser l'Etat à la spéculation sur les valeurs industrielles, et offre le danger que l'Etat n'exerce une pression trop immédiate sur la gestion de la société. — La subvention en argent, d'une parfaite simplicité comme opération, a l'inconvénient d'imposer au Trésor un sacriQce considérable, immédiat et irrecouvrable ; le sacriflce est fait (à moins qu'on ne stipule le remboursement par annuités d'une quote-part des dépenses) avant que l'entreprise ne réalise son programme d'utilité publique, et avant même qu'il soit certain qu'elle le réalisera jamais ; les contribuables déboursent à tout jamais une somme pour les frais d'une œuvre qui procurera peut-être à ses actionnaires des dividendes fabuleux 1 — Le prêt par l'Etat est exempt de ce reproche ; mais il fait sortir TEtat de son rôle normal en en faisant un banquier, et il impose de lourdes charges à la compagnie ; il n'a été pratiqué chez nous que

très-exceptionaellement. — L'assistance de l'Etat a revêtu plus particulièrement, à partir de 1859, en ce qui concerne les chemins de fer, la forme de la garantie d'un minimum d'intérêt, combinaison qui avait déjà été appliquée,dès 1840, à la compagnie d'Orléans, mais qui s'est depuis généralisée. C'est, disons-nous , la meilleure . Nous serions inexcusable d'entrer à cet égard dans de longs détails, après l'ingénieuse dèmopstration de M. Michel Chevalier (1), à laquelle il est impossible de rien ajouter. Nous rappelerons seulement ses principaux avantages et nous répondrons à quelques objections. Ce système épargne à l'Etal les versements capitaux et immédiats ; il ne l'oblige qu'à des annuités, et quand Tceuvre fonctionne; il ne risque pas de donner aux actionnaires, au détriment des contribuables, des sommes qui viendront peutêtre grossir dans la suite des bénéfices considérables ; il ne couvre que les déficits, et il est, il doit être du moins remboursable sur les bénéfices futurs. Mais il est, à la différence du simple prêt, un puissant levier pour convier à l'association les petits capitaux, par l'appât d'un placement sûr, joint à l'espérance de bénéfices ou de primes ; il a par suite ce double effet : d'une part, de réunir pour l'entreprise des capitaux beaucoup plus considérables; d'autre part, de développer dans le pays l'esprit d'épargne et la fortune mobilière.

On a fait des objections. On a dit que cette intime association d'intérêt entre les Compagnies et l'Etat amène une grande complication des rapports finan-

(1) T. U» 7«etS* Ucoos.

TRAVAUX puauGs. 259

cier3 et des comptes. — Mais cette prétendue compli -^ cation est véritablement un fantôme ; la difflculté se réduit à un bilan sincère et exact, et il n'est pas mauvais que TEtat ait intérêt à en surveiller Texac* titude. Ce fantôme est provenu de Tapplication spéciale qui a été faite de la garantie d'un minimum d'intérêt à la créaliou d'un nouveau réseau de chemins de fer, à partir de 1859, et il est certain que l'ingénieux système du déversoir a produit quelque complication; on dit même qu'il a produit quelque fraude ; mais il est trop évident, pour que nous ayons besoin de le démontrer, que ces fraudes et ces complications ne sont nullement inhérentes an principe lui-même. Il en faut dire autant des autres critiques qui ont été faites : « C'est une subvention à « jet continu, dont la Compagnie ouvre elle-même le « robinet. » ^— Mais, outre qu'il est possible de fixer no maximum au capital garanti, l'objection suppose que le minimun d'intérêt garanti est fixé de manière à supprimer chez la Compagnie l'aiguillon de la responsabilité et de l'intérêt personnel, et alors la combinaison est mal faitel — On a dit encore que, grâce au système de la garantie, les grandes Compagnies pouvaient, avec des tarifs de détournement, faire la guerre aux frais de l'Etat, aux petites Compagnies concur-» rentes et les ruiner. — Notre réponse est bien simple ; nous la justifierons quand nous parlerons des tarifs de chemin de fer : l'Etat ne doit pas tolérer les tarifs de détournement.

Après ces généralités, il conviendrait d'aborder séparément l'examen des différents travaux publics

f 60 DEUXIÈME PARTIE : GHAP. I, 8ECT. I.

qui requièrent généralement le concours de l'Etat : les ports, les canaux, les chemins de fer. Des ports et des canaux nous ne dirons qu'un mot, pour concentrer notre étude sur la grave question qui préoccupe aujourd'hui, à si juste titre, tous les esprits, la question des chemins de fer.

Section 1.

PORTS BfARrriMES.

Les ports maritimes mettent le pays en communi* cation avec le reste du monde. Cela suffit à en démontrer l'utilité, la nécessité commune. Ils profitent à tous dans une proportion indéterminable ; mais ils profitent plus particulièrement à la marine et au commerce local. Le principe, chez nous, est la gratuité des ports ; on veut par là favoriser le commerce international, et on le favorise en effet ; voilà ce qu'on voit ; mais ce qu'on ne voit pas, c'est que ces frais retombent de tout leur poids sur le contribuable, sur le commerce et sur l'industrie nationale, que l'on risque (par ce moyen et par tant d'autres) de mettre hors d'état de soutenir la concurrence avec la production étrangère, à laquelle on octroie gratuitement, ou à peu près, l'usage de ports qui ont coûté fort cher. Que dit la justice? Que ce service, comme tout autre, doit être payé par ceux qui en profitent. Ehbien! Faites payer les frais du port par le navire et la marchandise qui y entrent. Le navire qui profite du port y contribuera infailliblement; car il sera bien obligé de garder pour lui une partie des droits de quai, de tonnage ou autres. Le commerce local, qui profite

poRts MAnrriMBS. S61

du port, contribuera par une certaine diminution d« ses proflte. Tou« ceux enfin qui profitent dans une mesure quelcon<ïue du oommerce interaattonal eon-^ tribueront dans la mêoie mesure en payant la mar^ ohandise. Il faudrait toujours se bien persuader que TEtat ne peut favoriser les uns qu'aux dépens des autres, développôr telle branche d'Industrie qu'au détriment de telle autre brancbi ! Nous avons une fol si inébranlable dans la parfaite harmonie du juste et de rutile, que nous ne pouvons pas admettre qu'un arrangement aussi juste ne soil en même temps le meilleur et le plus propre à maintenir l'équilibre dans la production. N'est-Ce pas oe qui Se passe en Angleterre ? Là, les ports et quais ont été construits généralement par des sociétés privées, des syndicats ou corporations Ooustituées en personnes civiles en vertu de lois spéciales et de chartes trèsanciennes, et qui se font payer de tèbrs frais par des droits locaux de diverse nature» « Ce grand système de <i ddoentralisation, qui tient le gouvernement central « quitte de lourdes dépenses et d'importants devoirs i « pour en transporter la charge et la responsabilità « à des institutions partichlièrds, riches et puissAn^ «t tes 9 offre de sérieux avantages au point de vue d» «( rinltiltive et de la vigilance dans la gestion des « intérêts locaux. Les résultats sont d'ailleurs là m pour en montrer Tefflcacité (1). » On a craint qà*il

n'y eût là une protection lodir eete en faveur de la

(I) li^pSrt de M. BéM aa GtfnseU Mpénew dM voies de ooramunieetlOiii in nom de lé Qommiiiiea ùm perte niariUiiiee« (Jeurnuî o/}M#<> Ift Jtiaei isva^

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marioe marchaude anglaise. Une enqaéte a été faite par voie diplomatique, et il résulte des rapports codcordants de nos consuls que, à part quelques faveurs accordées çà et là aux navires du port d'attache, le traitement est le même pour les navires anglais et pour les étrangers. Il reste cependant ceci : que nos armateurs paient chez nous leur part des frais de construction et d'entretien des ports par la patente et par les contributions de toute sorte ; qu'ils paient en Angleterre leur part des frais sous forme de droits de tonnage et de quais, et que les Anglais ne paient généralement rien chez nous (1). Ce n'est pas juste, ni politique, et nul n'aurait droit de se plaindre d'une stricte réciprocité.

Section II.

CANAUX ET lirVIÈRES.

La gratuité des ports se défend par de meilleures raisons que la gratuité des canaux ; celle-ci cependant vient d'être décrétée, en principe, par la loi du 19 février 1880, portant suppression immédiate des droits de navigation. C'est la seule question que nous nous proposons d'aborder touchant les canaux : elle est spéciale aux voies navigables, et elle est grave,

(1 j Depuis que nous avons écrit ces lignes, sur la foi de nos orateurs i

de la tribune, il nous a été attesté par des capitaines que les droits i

payés dans les ports an^is n'étaient pas sensiblement différents des |

droits payés dans la plupart de nos ports français, notamment au |

Havre. S'il en est ainsi, notre observation est sans objet Elle pourrait |

être produite pour les ports américains, où les droits sont, paralMl, | très-considérables. Il y aurait là, ce nous semble, une situation internationale à établir nettement par le Ministère des aflkires étrangères.