DROITS DE L ETAT

qui naissent de la sociabilité, alors que la seule question est de savoir quelles limites celle-ci apporte à celle-là. La notion des droits de lElat va compléter cette démonstration.

Section II.

Droits de TEtat.

Nous disons « Droits de VKtat » . On parle toujours des droits de l'Etat ; il serait plus exact de parler de ses devoirs. Pourquoi? Parce que FEtat, à la différence de rindividu, n'a pas de droits propres et personnels. Ses droits ne naissent que de ses devoirs. — Qu'est-ce que l'Etat? une abstraction, une forme, une manière d'être. Je vois bien là une source de devoirs, je n'y vois pas un principe de droit propre et personnel. Cette manière d'être n'est pas le résultat du caprice d'aujourd'hui, que le caprice de demain pourra faire disparaître; cette forme, elle est nécessaire et providentielle ; elle a été, elle est et elle sera. Cette abstraction, c'est une personne morale qui vise, qui a le devoir de viser à une durée perpétuelle, en tant que ce mot convient aux choses humaines. Mais la durée, est-ce tout? Non ; il y a une grande loi qui s'impose aux individus et aux sociétés ( puisque la société n'est autre chose que la naanière d'être des individus), c'est la loi du progrès. L'Etat doit viser, non-seulement à la durée, mais au développement, au progrès. Voilà l'idée que nous nous faisons de TEtat. Mais le sujet n'est pas si clair qu'il ne soit utile d'y insister.

Des théoriciens ont posé cette question : L'Etat estil un moyen ou un butf C'est-à-dire, j'imagine, l'Etat n'a-t-il d'autre fin que celle des individus qui le composent, ou bien a-t-il une fin qui lui soit propre ? Les théories antiques ont considéré surtout l'Etat comme un but, comme le but le plus élevé de l'homme ; elles lui sacrifiaient sans regret l'individu. Des théories modernes, radicales en sens contraire, n'ont vu dans l'État qu'un moyen au service des individus. C'est la théorie de Bacon, de Macauley et de bien d'autres. — Où est la vérité? Ni d'un côlé, ni de l'autre peutêtre ; ces vues sont exclusives, ces conceptions sont incomplètes.

Demandez-vous si l'Etat est un but, en ce sens qu'il ait une fin indépendante des personnes, des citoyens d'aujourd'hui et des citoyens de l'avenir ; qu'il ait des droits propres et qu'il tire de lui-même ? Non, puisque l'Etat n'est qu'une forme, une manière d'être et une abstraction.

Demandez-vous si l'Etat n'est qu'un m^yen, en ce sens qu'il n'ait d'autres intérêts et d'autres droits que les droits et les intérêts des individus dont il se compose? Non ; car les individus dont il se compose aujourd'hui vont périr demain, et l'Etat ne périra pas ; nous ne voulons pas qu'il périsse, et, au besoin, nous donnerions notre vie pour le sauver 1 Ceux qui n'ont vu dans l'Etat qu'un moyen ont oublié le patriotisme. Le docteur Bluntschli, qui a jeté quelques clartés sur ce sujet abstrait (1), a dit, en repoussant celte théorie exclusive, un mot très-juste : « Les

(l) Théorie générale de VÉial.

DROITS DE l'État. 9

arbres l'empêchent de voir la forêt. » L'Etat, en effet, est autre chose qu'une simple agrégation d'individus. L'Individu, c'est le présent; l'Etat, c'est à la fois le passé, le présent et l'avenir. L'intérêt de l'Etat est autre chose que la somme des intérêts individuels; c'est V intérêt commun, non un total, mais une essence différente. Le droit de l'Etat (qui nait de ses devoirs, de sa mission, de sa destinée) est autre chose que la collection des droits individuels : c'est le droit de se conserver et de se développer, quelquefois aux dépens de la génération présente. Ces idées ont, nous le savons, rencontré des contradicteurs en France et à l'étranger. Voici ce que nous lisons dans un livre tout récent, publié par un professeur de l'université de Pise : « E una deplorabile mania dei nostri ternpi il voler dare una vita propria a délie pure astrazioni, imaginare una citta fuori dei cittadini, una umanita fuori dagli uomini, un tutto fuori délie parti, una collettivita fuori délie individualita che la compogono (1). » Nous n'en persistons pas moins à penser que l'Etat est, à certains égards, dans ses intérêts et dans ses droits, distinct des individus qui le composent, et que, suivant l'heureuse expression de Bluntschli, « les arbres ne doivent pas empêcher de voir la foret. » Mais, remarquons-le bien, si les intérêts et les droits de l'Etat se distinguent de ceux de l'Individu, ce n'est pas en ce sens que l'Etat , une abstraction , puiserait dans son essence des droits propres, opposables et supérieurs

(!) Cours de droit public el administra lif, professé à V Université de Pise, par M. Gioannis Gianquinto, 1870.

aux droits des individus ; mais seulement en ce sens que FEtat est la représentation et le mandataire, nonseulement des individualités qui le composent aujourd'hui, mais d'une nationalité, d'un peuple avec ses traditions et ses destinées. Une erreur capitale est à éviter : c'est celle qui confond ici Etat avec Gouvernement. Elle est d'autant plus facile que le gouvernement est l'organisme visible de l'Etat. Bientôt nous-même, en considérant l'Etat en action, nous emploierons indifféremment les deux termes; mais, pendant que nous sommes dans la sphère du droit philosophique, constatons, pour nous le rappeler, que le gouvernement n'est qu'un organe qui

ne saurait avoir de droits distincts de ceux de l'Etat, c'est-à-dire du peuple, de la nation. Le gouvernement peut avoir la légitime ambition de vivre ; je veux dire : les personnes qui détiennent aujourd'hui le pouvoir peuvent avoir le désir de le conserver. Pour cela, le meilleur conseil à leur donner, c'est d'en bien user. Mais cet instinct, ce désir de conservation n'est pas du tout le principe de droits propres, qu'ils puissent opposer aux droits individuels. Je reconnais, en face des droits de l'Individu, le droit de l'Etat tel que je l'ai défini ; je ne reconnais pas le droit du gouvernement. Le gouvernement est un mandataire : il tient son mandat des individus, et il l'exerce dans l'intérêt du peuple ; il ne l'exerce pas pour lui. Dans un système de droit divin, le gouvernement, ou plutôt celui qui règne et gouverne peut dire : « LÈtat, c'est moi. » L'Etat se confond avec le gouvernement. Dans un pays libre, dans un système démocratique, il s'en distingue essentiellement.

DROITS DE l'i'TAT. H

L'avoueroDS-DOUs ? La notion de TEtat sous apparaît avec une lumineuse évidence, quand nous nous renfermons un instant en nous-même, laissant à la porte tout ce qui a été écrit et dit là-dessus. La confusion ne nous envahit que quand nous cherchons à démêler la vérité parmi les multiples et parfois singulières déflnitions que chacun en donne. Voici un érudit, un philosophe (1), qui va nous définir l'Etat à propos d'instruction publique : « Sur qui la société peut-elle « s*en reposer du soin de Téducalion publique, si ce « n'est sur son gouvernement? Mais, comme les gou- « vemements changent souvent, ou que du moins ils " peuvent changer, la société s'en remet plus particu- « lièrement, pour son trésor le plus cher, à l'Etat, c'est- « à-dire à cette partie de la puissance publique qui « est, par la force des choses, le dépositaire permanent « des fonctions essentielles à la vie même de la société, <( qui subsiste sous tous les gouvernements, passant « de l'un à l'autre, sans participer à leurs luttes, tou- « jours prêt à réparer les maux que causent les que- « relies intestines , toujours docile sous les maîtres que les « révolutions lui imposent, moins agité qu'ils ne le sont, *i les précédant et leur survivant, parce qu'il est destiné u à durer aussi longtemps que la nation elle-même. . . » Quoi ! c'est là l'Etat ! En vérité, un adversaire des conclusions du rapport avait bien raison de dire : «Mais <' quel est donc cet Etat ? Ce n'est pas l'ensemble des « pouvoirs publics, puisqu'il est si docile ; ce n'est pas

(1) M. Barth élemy-St-Hilairc, Rapport au Sénat sur le projet de loi relatif au Conseil supérieur de l'Instruction publique et aux Conseils académiques (Journal Officiely 7 fôvricr 1880).

« radminislration, puisqu'il est si durable! » (De fait, radministralion ne l'était guère.) Il est, en effet, difficile de reconnaître l'Etat dans un tableau où les rôles sont changés à ce point que le gouvernement est le maiire et l'Elat le serviteur «toujours docile. » El je ne m'étonne pas que, dans ce rapport, d'ailleurs très-remarquable, l'esprit pénétrant et incisif de M. Laboulaye ait pu trouver le mot « Etat » employé dans six acceptions différentes (1). On ne saurait trop le répéter : Oui, l'Etat est autre chose que le gouvernement ; mais c'est quelque chose de supérieur au gouvernement, lequel n'est, ne doit être que l'instrument de l'Etat; lequel ne doit pas avoir d'autre intérêt à assurer que l'intérêt de l'Etat, c'est-à-dire Vintérêt commun; lequel enfin n'a pas, ne peut pas avoir d'autres droits à faire valoir que les droits de l'Etat, c'est-à-dire les droits qui ont leur source dans l'intérêt commun. M. Thiers a, en 1844, dans un discours demeuré célèbre, admirablement fait la distinction sur laquelle nous insistons à dessein. Il s'agissait de l'instruction publique, et, sans avoir à nous expliquer, quant à présent, sur les idées de l'illustre homme d'Etat à cet égard, nous voulons retenir la conception qu'il se faisait de l'Etat : «Quand nous parlons des droits « de l'Etat, il est besoin de comprendre toute la gran- « deur de ce mot; il est besoin de se figurer l'Etat, « non comme un despote qui commande au nom de « son intérêt égoïste, mais comme le représentant « légal des intérêts de tous ; il est besoin de se le

{[) Journal 0//int7, 28 janvier 1880.

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ce Qgurer, non comme le pouvoir dont on combat un « moment les tendances politiques, ou comme une c< dynastie à laquelle on refuse son affection. Il faut « voir, dans l'Etat, l'Etat lui-même, c'est-à-dire l'en- « semble de tous les citoyens, non-seulement de ceux « qui sont aujourd'hui, mais encore de ceux qui ont « été ou seront, la nation, en un mot, avec son passé, c< son génie, sa gloire et ses destinées. » On ne saurait mieux dire ; voilà l'idée que nous nous faisons de l'Etat.

Où en sommes-nous? Nous avons reconnu dans l'Etat, en essayant de le définir, et surtout de le distinguer du Gouvernement, l'existence de droits distincts de ceux des individus qui le composent, droits qui naissent de ses devoirs, de sa mission, de sa raison d'élre, de son but. Nous ne sommes pas encore fixés sur l'étendue de ces droits. Nous avons rappelé cette question agitée par les métaphysiciens (bien que nous ayons naturellement peu de goût pour ces abstractions) : l'Etat est-il un but ou un moyent N'y cherchons pas la solution du grand problème que nous abordons. Le socialiste le plus hardi ne considère l'Etat que comme un moyerij et cependant lui abandonne tout. Pourquoi? C'est, dit-il, dans l'intérêt de l'Individu ; c'est que l'Etat est seul capable de faire son bien, d'assurer son bonheur. Il faut chercher ailleurs le critérium.

La liberté de l'Individu, voilà la règle; liberté limitée, non-seulement par l'égale liberté des autres individus, mais encore parla sociabilité, c'est-à-dire par les nécessités sociales. Or, quel est l'effet de

intervention de TEtat sur la liberté individuelie ? C'est de l'anéantir, ou, du moins, de la restreindre dans une mesure plus ou moins large. X'intervention de TEtat^ quelque forme qu'elle affecte, se produit, pour ainsi dire, toujours par voie d'autorité. Dans les manifestations mêmes où il parait avoir le moins de prétention à s'imposer, l'Etat s'impose, ne fût-ce qu'aux contribuables. C'est à peine si l'on pourrait citer quelques cas où Ton puisse concevoir que l'Etat intervienne sans prétention d'autorité et sans imposer aux contribuables de sacrifices appréciables. En règle générale, quand la main de l'Etat apparaît, regardez-y bien, regardez de tous les côtés, et vous verrez r autorité ^ c'est-à-dire la contrainte, le contraire de la liberté. C'en est assez pour conclure, en principe, que l'Etat ne doit intervenir qu'à titre d'exception. Dans quel cas? Il faut connaître d'abord la mission, la raison d'être, le but de l'Etat.

Deux théories radicales sont en présence. Pour l'une, que l'on a appelée « Individualisme », le but unique de l'Etat, c'est la « sûreté du droit » . C'est la théorie de Kant, de Fichte, de Wilhelm von Humboldt, de Bastiat, de Dunoyer, de M. Ambroise Clément et de bien d'autres. Je la trouve appréciée, dans une importante Revue anglaise (1), sous une dénomination qui ne manque pas d'originalité : c le nihilisme administratif» .Mais, avant de l'examiner, mettons en scène la théorie diamétralement contraire. C'est la théorie socialiste^ la théorie de la « félicité universelle (2) » .

(1) The FortrUghtly review, !•» novembre 1871. (â) Le but de TEtat, dit Locke, est le bien de rhumanitô; cl Tun des professeurs les plus renommés de rAngletcrrc, le professeur Huxley,

DROITS DE l'État. 15

Pour elle, l'Etat n'a jamais assez d'attributions : plus il en absorbe, mieux il assure le bonheur individuel ; car, l'Etat a plus d'intelligence et plus de puissance que l'Individu, et, par suite, il est mieux placé pour concevoir ce qui est bon pour l'Individu, et il est, plus que lui, capable de le réaliser. — Nous n'examinons pas encore cette théorie dans ses conséquences ; elle trouvera sa réfutation dans les divisions qui vont suivre. Nous sommes ici sur le terrain du droit, et nous affirmons, sans qu'il nous paraisse utile d'y insister davantage, que cette théorie est la négation même du droit, la négation de la liberté humaine, la négation des lois naturelles qui président à l'ordre social. Car, si ces lois existent, il est clair qu'elles sont « immuables et irréfragables et les meilleures c< lois possibles, » comme disait Quesnay. Car, si la liberté humaine n'est pas un vain mot, c'est un sacrilège que de porter sur elle une main despotique et de l'anéantir, même avec l'orgueilleuse prétention de faire mieux qu'elle. Car, enfin, il n'y a pas de droit contre le droit ! Est-ce à dire qu'il faille nécessairement admettre la théorie radicale contraire, qui réduit strictement les attributions de l'Etat à la sauvegarde de la sécurité intérieure et extérieure ? S'il fallait opter entre les deux, notre choix serait bientôt fait, et nous n'hésiterions pas à la préférer à la théorie socialiste. Mais il nous semble qu'entre deux systè-

tire de cette formule, après Locke, cette conséquence logique que * TEtat peut avoir le droit de sMngérer dans le catholicisme et dans <« l'athéisme, s'il est vrai que les conséquences pratiques de sembla- « blés doctrines peuvent être démontrées préjudiciables à la société « civile. » {The Fortnighlly review, !•' novembre 1871.)

mes, dont Tun réduit TËtat au rôle de gendarme, et dont l'autre le constitue l'entrepreneur de la félicité publique, il y a place pour bien des tempéraments. Si l'Etat n'a d'autre but que la conservation^ le maintien du statu que, oui, vous avez raison, il n'a pas d'autres attributions que celles qui concernent la sécurité intérieure et extérieure ; quand il fait plus, il usurpe ; l'homme, naturellement libre, n'est tenu de consentir le sacrifice de sa liberté individuelle que dans la mesure strictement nécessaire au maintien de l'ordre social. Toutes ces propositions s'enchaînent; si la prémisse est exacte, elles sont incontestables. C'est la prémisse que nous attaquons. Stuart Mill (1) démontre à merveille, par des faits, qu'on ne peut raisonnablement réduire le rôle de l'Etat à la répression de la fraude et de la violence. Nous voulons remonter plus haut et interroger le droit, la raison d'être de l'Etat. Non, la conservation, le statu quo, ce n*est pas là l'unique but de l'Etat: il y a une grande, une universelle loi, qui s'impose aux sociétés comme aux individus, c'est la loi du Progrès. L'Etat a le droit, il aie devoir, non-seulement de se conserver, mais de se développer, de marcher en avant dans la voie du progrès. — On me dira peutêtre que le progrès ne saurait être l'œuvre de l'Etat. — C'est une autre question, une question de voies et moyens, que nous aborderons tout à l'heure. Nous ne voulons maintenant qu'établir un principe; les conséquences viendront ensuite. Voulez-vous cepen-

(I) Principes d'économie politique y t. Il, l. V, ch. I, § 2.

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danl un exemple, pour démontrer, dès à présent, que l'objection va trop loin. La Chine n'a point de chemins de fer: pourquoi? Nous lisions dernièrement (1) le récit très-succinct d'un voyage du général Grant en Chine. Le général s'étonnait d'une aussi grave lacune dans la civilisation d'un aussi grand empire. « Le vice-roi lui dit qu'il avait prêté beaucoup d'attention au développement matériel du pays, et qu'il connaissait personnellement les avantages qu'on peut retirer de l'étranger, avantages qui ne sautaient point aux yeux de ses compatriotes, n'ayant pas été comme lui en relation avec les hommes du dehors. 11 y avait, dans ce milieu, une appréhension des idées étrangères, que lui ne partageait nullement. Le général accorda qu'il n'y avait de sain et de durable que le développement et les progrès accomplis par le peuple lui-même. Mais, en ces matières, pour les famines, par exemple, dont il avait entendu un si grand nombre de récits navrants depuis son arrivée en Chine, il n'y aurait pas de mal, à son avis, à ce qu'on prît l'initiative pour le peuple, s'il ne la prend pas lui-même, et à ce qu'il fût construit des chemins de fer » . — Qui donc oserait dire qu'il y a du mal à cela ? Mais n'allons-nous pas retomber, par cette voie, dans les excès de l'école socialiste? Non, nous nous en garderons bien ; mais on ne peut pas tout dire à la fois. Nous voulons ici établir un droit, un principe d'action ; nous démontrerons bientôt, en vertu d'autres principes, que cette action doit être

(1) Journal Of/icieU ^^ septembre 1879.

restreinte aux choses dMntérèt commun et aux cas OÙ Faction individuelle ferait défaut.

Quel est, en résumé, le but de l'Etat? Dirons-nous avec un homme d'Etat célèbre (1) que « un gouverne- « ment (Torgane de TEtat) doit être, avant tout, « un moteur de progrès, un organe de Topinion « publique, un protecteur de tous les droits légitimes « et un initiateur de toutes les énergies qui consti- « tuent le génie national »? — Non ; cette formule, quelque vague qu'elle soit, exagère manifestement le rôle de TEtat. On dirait que tout progrès dépend de lui, que c'est à lui de diriger l'opinion ; que, sans lui, les énergies individuelles sont impuissantes. Dironsnous, avec le docteur Blunschli (2) : « Le but véritable « et direct de l'Etat, c'est le développement des « facultés de la nation, le perfectionnement de sa vie, « son achèvement par une marche progressive, qui « ne se mette pas en contradiction avec les destinées « de l'humanité, devoir moral et politique sous- « entendu » ? Nous dirons, dans une formule qui nous parait, à la fois, plus simple et plus complète : Le but de l'Etat, c'est d'abord et avant tout le maintien de l'indépendance nationale au dehors et de l'ordre social au dedans, en un mot, la conservation ; c'est ensuite le développement, le perfectionnement de la vie nationale, en un mot le progrès. Donc, l'Etat a, en principe, droit d'agir, non-seulement pour la conservation, mais encore pour le progrès. Dans quelle mesure ? La solution va découler des deux autres questions que nous avons annoncées.

(1) M. Gambctta, Discours prononcé àBêllevUle en 1878.

(2) Théorie générale de V Etat (traduction de Riedmattcn), p. 276.