CHAPITRE I

Si. — Des origines à la Restauration,

Si Ton remonte jusqu'aux institutions primitives des Anglo- Saxons, tous les hommes libres, qui prenaient part aux assemblées, étaient appelés à statuer par cela même sur la paix et la guerre (i). On admet généralement que, sous la dynastie saxonne « la nation n'a jamais cessé de prendre une part plus ou moins directe aux affaires de l'Etat» (2); mais, dès cette époque, le droit de faire des traités était concentré exclusivement entre les mains du roi. Cette évolution s'accentua après l'invasion normande : les monarques normands et angevins cessèrent de convoquer les assemblées du peuple ou des notables (3), qui d'ailleurs étaient purement consultatives ; ils se rapprochèrent du pouvoir absolu, facilité par la conquête. Une réaction se produisit, et la Grande Charte, arrachée à Jean sans Terre, consacrait les principes de la liberté individuelle et du vote de l'impôt par le Parlement. Mais le roi conservait intact le droit de conclure les traités (4) : la difficulté qui se posera beaucoup

(i) Tacite, De moribus Germanorum, XI.

(a) Glasson, op, cit., I, p. 44*

(3) Id., Ibid. II, p. i55 et 157.

(4) Id., Ibid., IV, 79 et 82.

plus tard pour Texécution des clauses entraînant une charge pécuniaire n'existait pas alors : les stipulations de sommes d'argent ne se rencontrent guère dans les traités de cette époque, et les victoires anglaises sur le continent écartaient l'hypothèse d'une indemnité de guerre (i). C'est dans le conseil privé que se discutaient les questions de paix et d'alliances (3) : le roi prenait les avis, mais à lui seul appartenait la décision. Cependant, par un sentiment que manifesteront plus souvent encore les rois de France, le monarque anglais éprouva parfois le besoin de s'appuyer sur l'opinion publique représentée par le Parlement : « Ainsi, dans la 28® année de son règne, le roi Edouard III demanda au Parlement son avis sur la paix qu'il venait de conclure avec la France ; les Communes répondirent très humblement qu'elles se soumettaient aux vœux du roi, ce qui prouve bien qu'elles n'étaient pas habituées à être consultées )) (3).

Mais ce ne fut là qu'un fait passager (4). Le pouvoir royal s'accrut de nouveau avec la dynastie des Tudors, à tel point que Raleigli et Hume ont comparé le Gouvernement anglais de cette époque, le premier, au despotisme turc, le second, à l'absolutisme de Louis XIV. Les historiens whigs, au contraire, se sont acharnés à démontrer que même Henri VIII et Elisabeth n'avaient porté aucune atteinte aux libertés traditionnelles de l'Angleterre. Ainsi M. Hallam cite, à l'appui de ces assertions, le passage suivant d'un contemporain : « Si elle [la reine] statuait seule sur la paix ou la guerre..., si, en un mot, la reine était le chef d'une monarchie pure, et non d'un gouvernement

(i) Même quand les Anglais furent chasses de France, rien de pareil n'eut lieu : on sait qu'en effet il n'y eut pas de traité qui consacrât officiellement le nouvel état de choses.

(a) Glasson, op. cit., III, 120.

(3) Glasson, op. cit,, IV, 117.

(4) Le Parlement approuva encore, il est vrai, l'alliance de Henri V avec l'empereur Sigismond, et le traité de Troyes (Franque ville, op, cit., I, 219).

mixte, vous pourriez peut-être me porter à craindre grandement un tel état de choses, et à ne point défendre une telle cause )) (i). Mais, sans entrer dans le débat, qui nous entraînerait trop loin, et qui mettrait en lumière l'exagération des deux opinions, il est évident que la première phrase de cette citation fait allusion aux délibérations du conseil privé : Thypothèse d'une sanction législative serait absolument contraire à tout ce que nous savons de la monarchie anglaise à cette époque.

Les traités de commerce commencent alors à apparaître dans l'histoire : nul ne songea à limiter le droit de la royauté dans leur conclusion, surtout à l'époque où Elisabeth soumettait, de sa seule autorité, le commerce extérieur à des mesures assez arbitraires (2). Sous Jacques P*", l'échiquier jugeait que le roi pouvait, à son gré, augmenter les droits de douanes (3); à la même époque, un grand juge de ce tribunal disait dans un discours : (( Toutes les affaires du commerce et tous les traités avec les nations étrangères sont du ressort du pouvoir absolu du roi )) (4). D'ailleurs, nous aurons l'occasion de voir dans la suite que la Couronne a longtemps possédé des droits très étendus à l'égard du commerce extérieur.

Pendant la guerre civile qui éclata en 1642, le Parlement jouit au contraire d'un pouvoir exceptionnel considérable : cette tentative fut un peu analogue à celle des Etats français de i355 ; mais, si les deux mouvements échouèrent, les Chambres anglaises gardèrent au moins des prérogatives réclamées en vain

(i) Harborowe, Des vrais et fidèles sujets, lôSg, en réponse à l'ouvrage de Knox: Eclat de la trompette contre le monstrueux gouvernement des femmes, cité par Hallam, Hist. const., t. I, p. 434 àe la trad. Guizot.

(a) Hallam, op, cit., I, Sôg-Go.

(3) Id., 11,53.

(4) Id., I, 47 et sq. — Le Parlement ayant présenté au roi une pétition où il se plaignait d'un traité anglo-espagnol récemment conclu, lord Salisbury et lord Northampton répondirent que la Chambre des Communes n'avait pas le droit de se mêler des aflaires extérieures de TËtat.

par les Etats-Généraux, qui devaient aller en s'accroissant. Pendant cette période, nous voyons le Parlement entrer en relations avec les Écossais, et adhérer au Covenant, diriger les négociations avec le parti royaliste, qui eurent lieu à Newmarket (1642), Oxford (1643) et Newport (i648): il est vrai que nous ne sommes pas en présence de véritables actes internationaux. Mais, plus tard, ce fut encore le Parlement qui dirigea les pourparlers infructueux avec la Hollande, dans le but d'amener une union entre les deux pays (i65i). C'était un procédé naturel : car, à l'origine, dans tous les pays, on ne conçut pas la coexistence avec la forme républicaine d'un pouvoir exécutif fort ; presque partout, l'omnipotence législative s'établit après la chute de la royauté. On trouverait encore un vestige de ces tendances dans beaucoup de constitutions modermes.

Aussi, lorsque le pouvoir personnel revint avec Gromwell, le protecteur reprit l'exercice des anciens droits royaux. 11 conclut, de sa seule autorité, un traité avec la Hollande, qui adhère à l'acte de navigation ; des onventions contenant des clauses commerciales avec la Suède, le Danemark et le Portugal ; et enfin le traité de paix et de commerce avec la France (i655), bientôt suivi d'une alliance offensive et défensive (i656). On sait par quels événements, après la mort de Gromwell, la dynastie des Stuarts fut rappelée : des actes du Parlement, de 1662, mirent fin à la période des troubles, en rétablissant les anciennes prérogatives royales.

S 2. Principe: droit exclusif de la Couronne.

Dans toute la période suivante, qui va de la Restauration à la fin du XVIII® siècle, le droit de conclure des traités fut exercé par la Gouronne sans aucune contestation ; jamais les conventions ne furent soumises à l'approbation des Ghambres ; les précédents d'Edouard UI et de Henri V ne sont pas renouvelés.

Si le Parlement fut appelé à jouer un grand rôle en 1688, lorsque Guillaume, après avoir débarqué en Angleterre, déclara qu'il était prêt à s'en remettre à sa décision (i), il ne s'agissait point là d'une question internationale, mais bien d'une difficulté intérieure, d'un changement de dynastie, au sujet duquel le Parlement seul pouvait se prononcer. Certains traités, comme les traités de partage de 1701, furent même conclus contrairement à la volonté des Chambres : à ce sujet, il faut remarquer que la délibération en conseil privé — , qui n'avait pas eu lieu dans cette circonstance — , était regardée par la nation comme une garantie suppléant au contrôle parlementaire (2). (( L'exclusion — dit M. Hallam (3) — , dans cette grande négociation, des membres du conseil privé ou du cabinet, que la nation regarde comme responsable de sa sûreté, tendait à reporter le pouvoir exécutif en entier dans les seules mains du sou- Terain, et aurait dû irriter la Chambre des Communes bien plus que les traités de partage, qui probablement avaient été le meilleur parti à prendre dans l'état dangereux de l'Europe ». La souveraineté résidant, en principe, dans le roi , celui-ci pouvait donc aliéner de sa seule volonté une portion du territoire de l'Etat; ainsi fut fait, lorsque le roi reconnut par un traité l'indépendance des Etats-Unis : « Au milieu des critiques que l'opposition fit entendre, dans la session qui suivit la conclusion de la paix, contre les conditions du traité, les membres de ce parti eux-mêmes soutinrent hautement que c'était en vertu du pouvoir de faire la guerre et la paix, dont le Roi était investi, que l'indépendance de l'Amérique avait été reconnue. Cette doctrine fut consignée dans un amendement proposé dans la séance du 27 février 1788, auquel Fox prêta l'appui de son élo-

(i) Macaulay, II, t\\l.

(a) Nous trouverons des dispositions analogues, dictées par le même esprit, dans le Ses. an V. Cf. aussi les constitutions Scandinaves. (3) Op. cit., IV, 323.

LA CONSTITUTION ANGLAISE AVANT I789 5q

quence, et reçut, par l'adoption de cet amendement, une sanction éclatante de la part de la Chambre des Communes » (i). Mais cette prérogative, absolue en principe, recevait, dans la pratique, deux catégories delimitationd, que nous allons successivement étudier.

S 3. Limitation résultant des institutions parlementaires.

On fait parfois dater le régime parlementaire, en Angleterre, de la Révolution de 1688 : il nous semble plus exact de le faire commencer avec la Restauration. On en trouverait même des germes plus anciennement : déjà, dans la remontrance de i64i , la Chambre des Communes émet la prétention que les ministres du roi doivent avoir sa propre confiance(2). Mais sous Charles II seulement le Gouvernement de cabinet commença à fonctionner.

La première expression de la responsabilité ministérielle est la responsabilité pénale. Elle fut mise en œuvre lors des traités de partage de 1701 qui, nous l'avons déjà vu, irritèrent le Parlement : celui-ci mit en accusation les quatre lords Portland, Oxford, Somers et Halifax, qui avaient concouru à la confection du traité (3). C'est la procédure à' impeachment, employée depuis longtemps à Tégard de ministres coupables, et dont on ne faisait ici qu'une appUcation particulière.

Mais c'était là un moyen extraordinaire, un ultimum subsidium, impuissant d'ailleurs à prévenir les actes réprouvés par la Chambre. En temps normal, l'alternance au pouvoir des deux grands partis, whigs et tories, amenait en fait le Gouvernement à suivre la politique qu'il savait conforme aux vœux de la ma-

(i) Discours prononce par M. Gautier à la Ch. des dép., le 7 mars 1826.

(2) Glasson, o/?- cit,^ V, 235.

(3) Hallam, op. cit., IV, 323.

6o HISTOIUE DE LA CONSTITUTION ANGLAISE

jorité. Celle-ci d'ailleurs exprimait au besoin ses réclamations dans des adresses. Ainsi, sous Charles II, la Chambre des Communes invita le roi à faire la paix avec la Hollande (i). A la fin de la guerre de la succession d'Espagne, lorsqu'une majorité tory succéda aux whigs, un des premiers actes du nouveau Parlement fut de prier la reine d'abandonner la politique suivie jusqu'à ce jour : peu de temps après, les traités d'Ltrecht étaient signés (2). Il en fut de même lors de la guerre d'Amérique ; ainsi le ministre lord North dut se retirer, devant la motion du Parlement déclarant ennemis du peuple ceux qui conseilleraient la continuation de la guerre : la paix fut conclue contrairement aux désirs du roi (3).

Vers la fin du xviii® siècle, le Gouvernement prit l'habitude de communiquer aux Chambres les traités conclus ; mais c'était un acte purement facultatif de sa part. Comme le fait remarquer M. Todd (4), cette communication implique de la part du Gouvernement une demande d'avis : ainsi furent légitimées les discussions, au sujet du traité précité qui reconnaissait l'émancipation des Etats-Unis.

Restait un moyen indirect dont le Parlement pouvait se servir, mais seulement pour faire conclure des traités de paix : le refus des subsides nécessaires à la guerre. Cette menace fut faite par les Chambres de Charles II, à propos de la guerre de Hollande, et renouvelée depuis. Au contraire un Parlement favorable à la continuation de la guerre, comme le Parlement whig pendant la guerre de la ligue d'Augsbourg, votait sans murmurer les crédits qu'on lui demandait.

Telles étaient, à la fin du xviii'* siècle, les principales restrictions apportées à la prérogative royale par le jeu des institutions parlementaires.

(i) Macaulay, I, 160. — Glasson, V, a35.

(3) Glasson, V, 870.

(3) Todd, op. cit., dans la Blhlioteca di Scienze politiche, t. 3. p. ôôg.

(4) Id.j ibid.

S 4. Limitation résultant de V exécution de certaines clauses.

Lorsque le Parlement eut acquis le droit exclusif de légiférer sur certaines questions, le roi, de toute évidence, ne put faire indirectement, par voie d'une convention internationale, ce qu'il lui était défendu de faire directement par un acte unilatéral : ainsi se forma la théorie très logique, qui, tout en respectant la prérogative de la Couronne, sauvegardait les droits du Parlement. Le traité, conclu par le roi, est valable et complet en lui-même ; il n'a besoin d'aucune sanction au point de vue international. Mais certaines clauses ne peuvent recevoir, à l'intérieur du royaume, leur exécution sans le consentement du Parlement : celles qui rentrent dans le domaine législatif des Chambres, et qui ne peuvent avoir force de loi que par leur concours.

Cette doctrine si simple fut cependant longue à se développer. L'Angleterre, dans cette période, fut assez heureuse pour n'avoir pas d'indemnités de guerre à payer ; les traités de commerce commençaient bien à se développer, mais on n'assimila qu'assez tard la modification des tarifs douaniers à rétablissement d'impôts. Le roi avait des droits assez larges en matière de commerce extérieur: en 1766 encore, un whig, lord Camden, reconnaissait à la couronne le droit de limiter l'exportation de certaines marchandises, et, en particulier, du blé(i). Aussi ne voyons-nous pas que les clauses commerciales du traité d'Utrecht aient été soumises à la sanction parlementaire ; d'ailleurs ce traité était avantageux pour le commerce anglais : de telles considérations de fait exercent souvent une grande influence. Plus tard les Chambres eurent connaissance du traité de commerce de 1786 : à cette époque l'usage de la communi-

(i) Hallam, op. cit., I, 359.

cation s'était établi. Les modifications de tarifs, pour être valables, durent être inscrites dans une loi de douanes. Le principe était donc acquis pour les impôts : le Pariement seul ayant le droit de voter Timpôt, toute clause d'un traité qui entraînerait pour l'Etat une charge pécuniaire, devra, directement ou indirectement, recevoir sa sanction.

Le principe se dégagea plus lentement en ce qui concerne les autres matières dont la réglementation ressortissait au Parlement : on finit cependant par admettre d'une façon générale qu'un traité ne pouvait modifier là législation existante, sans le concours des Chambres. Si cette théorie fut longtemps confuse, c'est qu'elle était d'une appUcation fort rare. Toutefois deux traités du règne de Charles II vont nous montrer que l'hypothèse n'était pas purement chimérique. En effet, par le traité secret de Douvres, du 22 mai 1670, le roi anglais promettait de rétablir la religion catholique en Angleterre : on sait que cet accord, découvert par Dalrymple, était la contre-partie exacte d'une convention publique simulée, sauf la clause relative à la religion qui n'existait pas dans l'acte public (i). Le traité secret de 1678 contenait la promesse, faite par Charles II, de licencier une grande partie de son armée, et de ne pas convoquer le Parlement de six mois (2). De telles clauses étaient anormales : aussi le roi les tint-il secrètes, car il savait que la Constitution ne lui donnait pas la faculté de porter atteinte, même par un traité, aux droits publics de la nation.

S 5. Les interprètes: Blackstone.

La Constitution anglaise n'étant pas écrite, comment s'opéra sa vulgarisation en Europe, et particulièrement en

(i) Hallam, op. cit., III, 35a.

(2) Id„ IV, ai.

France ? Ce fut l'œuvre des commentateurs, dont nous allons dire quelques mots. Au xvii.* siècle, nous trouvons plutôt des théoriciens, cherchant à construire un gouvernement idéal, que des interprètes, soucieux de systématiser les institutions qu'ils ont sous les yeux. C'est ainsi que Hobbes, sous la Restauration, et plus tard sir Robert Filmer, font Tapologie du pouvoir absolu. De même sir Georges Mackenzie, dont je relève le passage suivant du Jus Regium : « Une monarchie absolue vaut mieux qu'une monarchie hmitée, car dans celle-ci le monarque doit communiquer ses secrets au peuple, et ajourner ses plus nobles desseins, jusqu'à ce que des esprits méchants et factieux soient gagnés ou vaincus (i). » Loche, qui était au contraire partisan de la monarchie limitée, et qui, dans son Essai sur le gouvernement civil, a suivi de plus près l'esprit de la monarchie anglaise, attribue aussi au roi, titulaire du pouvoir exécutif, le pouvoir fédératif, c'est-à-dire le droit de conclure les traités internationaux.

Le commentateur le plus célèbre fut, au xviii* siècle, Blackstone, qui a exprimé en termes très clairs, bien qu'incomplets, l'étendue de la prérogative royale : « C'est aussi la prérogative du roi, dit-il, de faire des traités, hgues et alliances avec des Etats et des princes étrangers. Car, d'après le droit des gens, il est essentiel, pour la validité d'une convention, qu'elle soit faite par le pouvoir souverain, qui, alors, conclut au nom de toute la communauté ; et en Angleterre le souverain pouvoir, quoad hoc, est placé dans la personne du roi. Quels que soient donc les contrats dans lesquels il s'engage, aucun autre pouvoir dans le royaume ne peut légalement les différer, y résister ou les annuler. Et cependant, de peur qu'on n'abusât de cette plénitude d'autorité au détriment de la nation, la constitution (comme on y a fait allusion ci-dessus) a placé

(i) Cité par Hallam, IV, io5.

64 HISTOIllE DE LA CONSTITUTION ANGLAISE

un frein, parle moyen de raccusation parlementaire (i), afin de punir des ministres capables de conseiller ou de conclure, pour des motifs criminels, des traités qui seraient jugés plus tard contraires à l'honneur et à l'intérêt de la nation (2). » La même opinion est développée dans un autre passage par Blackstone, qui donne les raisons d'être de cette prérogative : (( Relativement aux affaires étrangères, le roi est le délégué ou le représentant de son peuple; il est impossible que tous les individus d'un Etat, dans leur capacité collective, puissent traiter les affaires de cet Etat avec une autre communauté aussi nombreuse qu'eux-mêmes : l'unanimité manquerait à leurs résolutions, et la force à l'exécution de leurs conseils. C'est donc dans le roi, comme en un centre, -que tous les rayons du peuple se réunissent, et acquièrent par cette union une consistance, une splendeur et un pouvoir qui les font craindre et respecter par les souverains étrangers, lesquels hésiteraient à prendre un engagement qui devrait plus tard être revisé et ratifié par une assemblée populaire. Ce qui est fait par l'autorité royale au regard des puissances étrangères, est l'acte de toute la nation. Ce qui est fait sans le concours du roi n'est que l'acte d'hommes privés. Et ce point est poussé si loin par notre loi qu'on 8[ soutenu que si tous les sujets d'Angleterre faisaient la guerre à un roi allié du roi d'Angleterre sans le consentement du roi, une telle guerre ne romprait pas l'alliance (3). »

Blackstone fut souvent traduit en France, mais chez beaucoup de ces traducteurs la mauvaise foi le disputait à l'ignorance, si l'on en juge par quelques échantillons que nous donnons en note (4). Aussi n'y a-t-il pas lieu de s'étonner si la

(i) Nous avons vu qu'il y avait en fait beaucoup d'autres limitations.

(2) Commentaries on the law of England, I, ch. vu, n" 54-

(3) Id., I, ch. VII, noôa.

(4) Voici quelques-uns des passages cités plus haut, empruntés à une traduction d'un M. D***, publiée à Bruxelles en 1774: « Cette réunion leur donne une consistance d'éclat et de pouvoir qui les fait craindre et respecter par les potentats étran-

constitution anglaise fut souvent méconnue et mal interprétée sur le continent. Toutefois il y avait en France des ouvrages de seconde main suffisamment exacts, comme celui deDelolme, et la connaissance de l'anglais était assez répandue pour que beaucoup d'hommes politiques pussent étudier la constitution anglaise aux sources mêmes (i).

gère, qui les empêche d'y opposer des contrats ou des engagements avec la nation. Mais ces engagements réciproques du Roi et des autres potentats doivent être ensuite reçus et ratifiés par l'Assemblée populaire. » Voici le texte de Blackstone : « — and form by that union a consistency, splendor and power, that make him feared and respected by foreign potestates ; who would scruple to enter into any engagement, that must afterwards be revised and ratified by a popular assembly. » — Et ailleurs : « Le pouvoir de faire des traités et des alliances avec les Princes et les états étrangère, doit résider dans la personne qui a le souverain pouvoir, et par conséquent doit être exercé par la Loi. » Blackstone: « Tt is also the king's prérogative to make treaties, leagues and alliances with foreign states and princes. » — Voilà comment on comprenait le rôle de traducteur en 1774 !

(i) Ainsi M. Gautier connaissait fort bien les institutions anglaises, et a donné une bonne traduction du premier des deux passages que nous avons cités, dans son discours du 7 mars i8a6 à la Chambre des députés.

Dauzat.