CHAPITRE II

S I. Traditionnalisme et progressisme.

Sous des apparences immuables, la constitution anglaise est en perpétuel devenir ; elle renferme dans son sein deux éléments opposés, qui se combinent plutôt qu'ils ne se contrarient, l'esprit de tradition, représenté par les tories, et Tesprit de progrès, dont les whigs sont les champions. Grâce à ces deux influences, la constitution anglaise a pu se développer avec une sage lenteur dans le courant du xix** siècle, et, d'aristocratique, devenir peu à peu démocratique, en évitant les secousses brusques, les révolutions et réactions sanglantes dont tant d'autres peuples ont eu à souffrir.

En droit, la prérogative de la Couronne, à l'égard des traités, est restée intacte : ce n'est même que tout récemment qu'elle a été discutée. En eflet, pour la première fois, le i5 février 1878, une motion de M. Rylands, à la Chambre des Communes, tendait à obliger la Couronne à soumettre tous les traités à l'approbation du Parlement avant leur ratification (i). Cette théorie, énergiquement combattue par M. Gladstone, fut condamnée à une très forte majorité ; mais elle n'en est pas moins l'indice

(i) BouTMY, Etudes de droit constitutionnel y p. Sa.

d'un courant nouveau, qui commence à se dessiner, et dont nous retrouverons d'autres traces (i).

La plus importante concerne les cessions territoriales. La tradition est ici dans le sens du droit absolu de la Couronne : mais elle paraît sur le point de changer. En i854, le Gouvernement avait reconnu l'indépendance de la principauté d'Orange ; le chancelier Thurlow soutint la prérogative royale, et une motion en sens contraire fut repoussée par la Chambre des Communes. La solution contraire fut, il est vrai, appuyée plus tard par lord Campbell ; mais lord Grey affirma à nouveau le droit de la Couronne à propos des îles Ioniennes. La même doctrine fut soutenue par lord Palmerslon et sir Robert Palmer, qui, d'ailleurs, y apportaient des restrictions importantes : les traités portant cession de territoires nouvellement découverts et cultivés par des sujets anglais (d'après le premier), ou pour lesquels le Parlement avait légiféré (suivant le second), devaient être soumis à l'approbation des Chambres (2).

Mais tout ceci n'était qu'opinions théoriques, et rien, dans la pratique, n'était venu appuyer les restrictions que l'on prétendait créer. La question se posa devant la jurisprudence en 1876: la Haute Cour de Bombay, dans les motifs d'un de ses jugements, déclara qu'un certain territoire n'avait pas été cédé, parce que la Couronne n'avait pas eu le pouvoir de faire une telle cession sans le consentement du Parlement. Le comité de justice du conseil privé cassa cet arrêt, en déclarant que, sans doute, dans l'espèce il n'y avait pas eu cession, « mais que leurs Seigneuries concevaient de grands doutes sur la soUdité de la doctrine générale et abstraite qui était avancée (3) )).

En 1890, la Reine parut donner raison aux adversaires de la prérogative royale, en réservant, sur le conseil de ses ministres,

(i)Unc proposition analogue fut de môme repoussée en 1886. (Bryce, American conimonwealth,) I, 108.

(2) ToDD, op. cit.," p. 575.

(3) Anson, op, cit., Il, 281 (ch. VI, § 3).

le consentement du Parlement, dans le traité anglo-allemand portant cession deTlled^Héligoland. Beaucoup considérèrent cet acte comme une invitation au Parlement de s'ingérer dans les droits du pouvoir exécutif, et, par suite, d'en assumer les responsabilités. Le chef des whigs, M. Gladstone, ne craignit pas de s'élever contre ce procédé ; il est curieux de voir un progressiste s'appuyer sur la tradition : (( Il y a une chose, s'écriat-il, qui, je pense, est toujours supérieure aux dires des autorités légales, dans cette importante question, c'est notre tradition (i) longue, uniforme et ininterrompue. C'est une chose de faire cas de l'opinion d'un homme ingénieux ou même savant ; c'en est une autre de citer l'autorité d'un Etat entier, signifiée dans des conclusions pratiques, après débat et discussion sous toutes les formes possibles, tout convergeant dans une même direction, et étant marqué par un seul caractère toujours le même. Il est difficilement possible, je crois, de concevoir une sorte de territoire — , colonies acquises par la conquête, colonies acquises par l'occupation, avec ou sans institutions représentatives, — il n'est pas possible d'indiquer une classe de territoires, où vous ne puissiez montrer des cas de cession faite par la Couronne sans l'autorisation du Parlement (2). ))

Toutefois le Parlement ne se déclara pas incompétent, et ne se dessaisit pas. Aussi les jurisconsultes anglais déplorent-ils ce précédent, qui rompt avec la tradition (3). La nouvelle théorie est cependant facile à comprendre, si l'on considère que la souveraineté du roi, principe toujours conservé par la Constitution, ne correspond plus aujourd'hui à la réalité. En fait, c'est le peuple qui est souverain, en Angleterre : il est donc naturel qu'il demande à sanctionner les modifications territoriales.

(i) Course of pracUce.

(2) Anson,. id., ihid.

(3) « This précèdent is an unfortunatc one », dit Anson.

En somme, sauf cette restriction, la prérogative royale est intacte : en principe, les traités ne sont communiqués aux Chambres qu'après leur conclusion définitive. Mais les limitations deviennent de plus en plus nombreuses ; avant de les étudier, notons dès à présent deux faits importants. Lorsque la sanction législative est nécessaire, l'habitude de soumettre directement les traités (ou les clauses de traités) à l'approbation législative, s'impose de plus en plus: généralement même, ces clauses ne sont conclues et ratifiées que sous la réserve expresse de la sanction parlementaire (i). Enfin, c'est en réalité la Chambre des Communes qui exerce véritablement le contrôle actif: on sait en effet que, dans le cours du xix*' siècle, la Chambre des lords a perdu considérablement de son importance, et que l'Angleterre marche vers le régime d'une assemblée unique (2).

S 2. — Limitation résultant des institutions parlementaires.

Les principales restrictions, que nous avons étudiées au chapitre précédent, subsistent en se développant et en se précisant. Les Chambres peuvent surveiller et diriger la politique du Gouvernement par des interpellations sur la politique extérieure : c'est là un procédé qui se développe et s'accentue sous tout régime parlementaire, et que des ministres, soucieux de leurs véritables intérêts, doivent chercher à favoriser, afin de pouvoir compter en toute occurrence sur l'appui moral du Parlement.

Si le Gouvernement ne tient pas suffisamment compte des intentions des Chambres, celles-ci peuvent exprimer par des motions spontanées leur désir de voir des négociations s'ouvrir dans tel ou tel sens. Ce procédé, que nous avons vu fonctionner

(i) Ainsi pour le traité garantissant l'emprunt grec (i832). (a) Framqueville, op. cit. y I, 78.

dans la période précédente, s'emploie surtout lorsque le Parlement veut mettre fin à une guerre ou prévenir des hostilités. C'est ainsi que le 7 avril i8i5, Whilebread, par une motion, demandait au prince régent d'assurer par des moyens énergiques le maintien de la paix : mais la majorité du Parlement était hostile à cette proposition, qui fut repoussée. Une autre motion, conçue dans le même sens, fut également rejetée le 28 avril de la même année (i). — Lorsque le Gouvernement croit agir conformément aux vœux du pays, il peut dissoudre la Chambre. Ainsi en iSSy, le Parlement, ayant émis une motion par laquelle il réclamait la fin de la guerre de Chine, fut dissous : lord Palmerston fit appel à la nation. L'événement démontra qu'il ne se trompait pas: la nouvelle majorité fut favorable à la politique gouvernementale (2).

Supposons enfin que le pouvoir exécutif persiste à suivre une politique contraire aux vues du Parlement : celui-ci a un moyen indirect, très énergique, de faire céder un ministère qui refuse de se conformer aux désirs des Chambres, ou de se retirer devant un vote hostile. A défaut de ces deux procédés normaux de la mise en œuvre de la responsabiHté ministérielle, le Parlement peut refuser de voter l'impôt, et par là arrêter la marche des services publics, ce qui obligera nécessairement le Gouvernement à céder. Mais ce moyen extrême ne s'emploie guère que dans un cas spécial : lorsque les Chambres veulent mettre fin à une guerre, elles peuvent, en refusant les subsides nécessaires à sa continuation, hâter la conclusion de la paix. Encore un tel procédé n'est-il plus en usage dans l'Angleterre moderne, oii le régime parlementaire fonctionne avec beaucoup de régularité : c'est plutôt une menace, un droit théorique, que les interprètes continuent à mentionner pour l'honneur des principes (3).

(i) ToDD, op. cit., p. 559.

(2) Anson, op. cit., p. 279.

(3) ToDD, op. cit., ibid.

Voilà les moyens préventifs. Vis-à-vis des traités conclus, non soumis à sa sanction, les droits du Parlement sont de deux sortes :

En premier lieu, le Gouvernement prend de plus en plus l'habitude de communiquer au Parlement des traités conclus : on admet même aujourd'hui que le Parlement a toujours le droit de requérir cette communication (i), non pour discuter la vahdité de la convention, qui est hors de ses atteintes par hypothèse, mais afin d'exprimer son opinion sur le traité et appeler au besoin l'attention du pouvoir exécutif sur certaines clauses. Par une voie détournée, le système anglais tend à se rapprocher beaucoup, en fait, du régime de l'approbation législative, tel que nous le verrons organisé par le Règlement de notre Assemblée de 1849. Nous pouvons citer comme exemple la motion de Cockrane, à la Chambre des Communes, le i3 juillet 1860, à propos d'un article de la convention anglochinoise. Ce sont même souvent des projets de traités que la Couronne communique au Parlement : à l'occasion de l'un d'eux (accord anglo-hollandais), lord Aberdeen déposa à la Chambre des lords, le 26 janvier i832, une motion tendant à modifier certaines clauses (2). Dans ce cas, le Parlement collabore à la confection du traité ; car, si le pouvoir royal demande son avis, c'est évidemment pour modifier, dans le sens indiqué par les Chambres, les bases de la convention : on pourra donc considérer le traité conclu dans ces conditions comme l'expression des volontés du Parlement, dans la même mesure que s'il l'avait approuvé. On voit combien nous sommes éloignés du système pratiqué au xviii" siècle, et que la Restauration française devait s'approprier en partie.

(i) EsMEiTi, op. cit., p. 578. — Ce droit n'existe pas, évidemment, à l'égard des traités secrets.

(2) ToDD, op. cit., p. 571. — V. aussi, au § 3, le projet de convention concernant l'abolition de la traite des noirs.

Enfin les Chambres peuvent exprimer, par une motion spontanée, leur opinion sur tout traité conclu et publié qui ne leur a pas été communiqué. Cette motion peut se produire sous forme de blâme, adressé aux ministres signataires de la convention réprouvée par le Parlement. Telle fut la motion de censure, déposée par lord Petty, le 22 février 1809, à propos de la convention de Cintra (i).

En dernière analyse, la Chambre possède encore le droit d'accusation pénale envers les ministres : la procédure d'i/wpeachment subsiste toujours. Mais elle est plus que jamais inusitée dans la pratique et n'aurait chance de reparaître que dans une situation exceptionnelle.

Tel est le contrôle puissant exercé, grâce aux institutions parlementaires, par les Chambres anglaises sur la prérogative de la Couronne, qui, toujours absolue en droit, se trouve en fait singulièrement restreinte.

S 3. — Limitation résultant de l'exécution de certaines clauses.

S'il est aujourd'hui un principe admis par tous les théoriciens anglais, c'est qu'un traité ne peut modifier la législation en vigueur sans avoir été revêtu de la sanction du Parlement (2). Les applications courantes ont lieu pour les traités d'extradition et les traités de commerce, qui entraînent presque toujours une modification des tarifs (3). On peut citer d'autres exemples. Ainsi, en 1826, WeUington, envoyé à Saint-Pétersbourg à

(i) ToDD, op. cit., ibid.

(3) Anson, op. cit., p. a8o. — Todd, op. cit., p. 670.

(3) Le principe est tout à fait évident pour les traites qui porteraient une promesse de subsides : mais ce cas est d'une application très rare. ■ — Certains traités de commerce, ne modifiant pas les tarifs, ne furent pas soumis au Parlement : tels le traité du 3o mai i865 avec le ZoUverein, et celui du 16 déc. l865 avec l'Autriche,

. LA CONSTITUTION' ANGLAISE AU XlX** SIECLE ^3

propos des affaires d'Orient, ne voulut pas conclure un traité par lequel la Grande-Bretagne aurait garanti la liberté de la Grèce, parce que, disait-il, Tintervention du Parlement, dont il ne saurait se passer, pourrait occasionner des complications (i) : on considérait donc qu'une semblable convention entraînait pour TEtat des charges éventuelles que le pouvoir législatif devait autoriser. Le traité qui garantissait l'emprunt grec (1882) fut soumis à la sanction du Parlement : il engageait en effet, d'une façon indirecte, les finances britanniques.

La Couronne peut-elle accorder à des étrangers des immunités vis-à-vis de la loi anglaise ? La solution négative semble s'imposer. Cette question fut posée devant la jurisprudence à l'occasion de l'affaire du Parlement Belge. Par une convention avec le roi des Belges, la reine d'Angleterre avait accordé les immunités dont jouissent les vaisseaux publics, à un navire que la cour belge reconnaissait pour un bâtiment privé : par suite, en cas de collision, un sujet britannique ne pouvait former contre lui une demande en dommages-intérêts pour avaries. C'est cependant ce qui eut lieu, et sir Robert Phillimore donna raison au demandeur, pour ce motif, que la prérogative royale de faire les traités ne pouvait comporter une telle extension, Son jugement fut cassé par la Cour d'Appel, mais pour un motif de fait : la Cour prétendit que le vaisseau était affecté à un service public, mais elle ne se prononça pas sur le point de droit qui avait motivé le jugement de sir Robert Phillimore (2).

Les traités qui doivent être revêtus de la sanction législative, étaient d'abord toujours présentés au Parlement après leur ratification : c'est ainsi qu'en i865, le Gouvernement crut devoir expliquer à la Chambre pourquoi il lui présentait un traité, — portant modification de la taxe des sucres, — non

(i) M. Renault.

(2) Anson, ùp. cit., p. 280.

encore ratifié ; il entendait bien ne pas créer par la un précédent (i). Toutefois, aujourd'hui, on présente indiflFéremment les traités au Parlement avant ou après l'échange des ratifications (2). Dans le second cas, le Gouvernement a depuis longtemps Tusage de réserver, par une clause formelle du traité, l'approbation législative, notamment lors du traité de i833, qui garantissait l'emprunt grec. Cette habitude est même devenue obligatoire dans un cas, depuis que la Chambre des Communes, pour le contrôle des dépenses, a adopté le standing order du 1 3 juillet 1869, d'après lequel a dans tout traité relatif au transport maritime des dépêches ou aux services des télégraphes sous-marins, dont la durée doit excéder une année, et qui impose une charge pécuniaire au Trésor, le Gouvernement est tenu d'insérer un article portant que le contrat ne sera valable qu'aprèsavoirétéapprouvé par la Chambre des Communes » (3). Mais, si le Parlement se montre jaloux de son droit de sanction, en revanche il s'abstient de toute intervention dans les traités pendente .conditione, et s'interdit même de délibérer sur des matières qui appartiennent aux négociations. En vertu de ce principe, en 1839, sur la proposition de Wellington, on renvoya au Gouvernement un projet que celui-ci avait soumis aux Chambres ; et, pour bien montrer qu'ils n'étaient pas hostiles à la proposition du Gouvernement — il s'agissait de l'abolition de la traite des esclaves — les députés exprimèrent dans leur motion le désir qu'ils avaient de voir le pouvoir exécutif hâter la solution de cette question. Les ministres levèrent les scrupules des Chambres en modifiant le projet, qui fut ensuite voté sans difficulté (4).

Tel est, dans ses traits essentiels, l'état actuel de la constitution

(i) ToDD, Op. cit., p. 573.

(2) Anson, op. cit., p. 279.

(3) Franqueville, op. cit., III, 280.

(4) ToDD, op. cit., p. 5'74.

anglaise. On a pu voir comment, sans qu'aucun texte vînt la limiter, la prérogative royale, absolue au début, fut progressivement amoindrie, par le mécanisme des diverses institutions : aujourd'hui elle est presque soumise au même contrôle que dans les constitutions les plus restrictives. On comprend quun régime si souple et si libéral ait attiré de tout temps les yeux des 'théoriciens politiques ; mais il ne faut pas oublier ce que nous avons dit au début : c'est le système anglais de la fin du xvui® siècle, qui fut surtout imité en Europe. Nous allons le retrouver en France, prôné sous la Constituante, et appliqué avec l'Acte additionnel, les deux Chartes et le sénatus-consulte de 1870, mais accompagné, il est vrai, d'importantes modifications.