CHAPITRE I

L'ANCIEiNNE FRANCE

Si. — Du rôle des Etals-Généraux à regard des

conventions internationales.

La théorie de Montesquieu, qui rattache aux coutumes des peuplades germaniques les origines du régime parlementaire, a été réfutée de nos jours à la suite de recherches historiques plus étendues. Le pouvoir royal, qui, chez les Germains, avait remplacé à Fépoque des grandes invasions la forme républicaine,, s'accrut à la suite de rétablissement des barbares. Le prestige que donne la conquête aux chefs victorieux, les changements de mœurs apportés par l'occupation chez les peuples nomades, le contact d'une nation pliée au joug du despotisme, et enfin Tappui de l'Eglise, firent bientôt du monarque franc un souverain absolu, dont le pouvoir, sans limite théorique, se trouvait seulement soumis aux hasards des révoltes que pouvait provoquer le mécontentement de Tarmée ou d'un aristocratie turbulente, hes placita mérovingiens ou carolingiens ne furent que des assemblées de fonctionnaires, convoquées par le roi qui requérait leur avis sur certains points. Mais jamais personne ne songea à contester au roi, entre autres prérogatives, celle de conclure des traités, qui, à cette époque, n'étaient guère que

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des traités de paix ou d'alliance : la seule sanction, brutale, était encore la révolte possible des troupes qu'une convention désavantageuse aurait trop vivement irritées. Ce droit s'affermit chez les premiers Capétiens, à mesure que le pouvoir royal acquit plus de stabilité.

Au début du XIV* siècle apparaissent les Etats-Généraux qui, avec les assemblées de notables, jouèrent un rôle important, quoique intermittent, dans l'ancienne France jusqu'en i6i4. Les Etats n'ayant jamais acquis (i) le droit de légiférer, ni même celui de voter Timpôt, ne purent évidemment avoir la prétention de sanctionner les clauses d'un traité qui eussent entraîné, par exemple, une charge pécuniaire. Mais une théorie très accréditée en France, surtout sous la Restauration, et qui compte, aujourd'hui encore, des partisans (2), prétend que, d'après les principes de l'ancienne monarchie, toute cession territoriale, pour être valable, devait être approuvée par les Etats Généraux. Cette fausse conception historique, dont les hbéraux de 1826 firent une arme de parti, va être examinée d'abord au point de vue des principes, et ensuite sur le terrain des faits.

D'après un ancien principe du droit féodal, le seigneur ne pouvait transmettre son droit de suzeraineté, du moins sans le consentement de son vassal ; mais, peu à peu, la doctrine de la patrimonialité des fiefs l'emporta pour des raisons pratiques (3). C'est l'ancien principe que certains seigneurs invoquèrent pour se soustraire à l'exécution du traité de Brétigny. Appliqué au domaine royal, ce système aurait eu pour effet de rendre nulles les aliénations consenties par le roi sans l'assentiment de ses sujets : c'est en effet ce qu'enseignent certains théoriciens (4). Mais il y a ici deux questions qu'il faut séparer soigneusement :

(i) La tentative éphémère de i355 est tout à fait exceptionnelle. (3) Cf. Pierre. Traité de droit politique..., p. ô^Q.

(3) EsMBiN, Eléments d'histoire du droit français, p. 209.

(4) Cf. Degrassalius cité par M. Esmein, op. cit,, p. SaS.

Dauzat. 6

82 LES CO:îSTITUTIO>'S de la FRANCE

I® Le pays, parTorgane de ses représentants, doit-il sanctionner les traités portant cession de territoire ? 2° La cession d'un territoire sera-t-elle valable en dehors du consentement des habitants cédés (i). C'est évidemment la seconde question que l'ancien droit féodal résolvait par la négative, et c'est ainsi qu'il faut interpréter les passages des juristes que l'on allègue dans ce sens, quoique le nouveau principe de la patrimonialité des fiefs ait amené de très bonne heure les suzerains à disposer de leurs vassaux. L'autre question ne pouvait se poser sous le régime féodal.

Un principe voisin que l'on invoque dans le même sens est Vinaliénabilité du domaine. Comme cette idée a donné lieu à des interprétations erronées dans la discussion de 1826 que nous examinerons plus loin, il nous faut rappeler ici quelques principes bien connus de droit public. Le domaine de l'Etat se compose du domaine public, et du domaine privé : dans le droit interne, le premier est inaliénable et imprescriptible, tandis que le second peut s'aliéner et se prescrire. Mais, au point de vue international, lorsqu'une cession de territoire a lieu, l'état cessionnaire devient propriétaire du domaine public et du do* maine privé de l'état cédant, compris dans le territoire cédé, aliénation valable qui résulte du traité. Si maintenant un roi est a la tête de l'Etat, il n'en aura pas moins son domaine propre, absolument indépendant de celui de l'Etat, et qu'il conservera en dépit de toute modification territoriale. Voilà les principes qui sont aujourd'hui universellement admis.

Il n'en était pas de même dans l'ancien droit, où le domaine de l'Etat et le domaine du roi étaient confondus, et où la dis-

(i) Cf. EsMEiN, FA. de dr. const., p. 58o : « La question que je viens d'examiner [Rôle des Chambres dans les cessions territoriales] est tout-à-fait distincte d'une autre que l'on confond souvent avec elle. II s'agit de savoir à quelles conditions une cession de territoire peut être moralement considérée comme légitime. On se place alors, non plus au point de vue du droit positif et national, mais au point de vue du droit naturel, ou tout au plus, du droit international. »

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tinction entre le domaine privé et le domaine public ne se fît jour qu'assez tard et assez confusément. Dans ces conditions, le principe de la patrimonialité des fiefs aurait produit des résultats désastreux, témoins les partages que les monarques francs faisaient entre leurs* fils, et les apanages pratiqués assez longtemps par les Capétiens. C'est pour abolir cette pratique déplorable que les légistes proclamèrent l'inaliénabilité du domaine de l'Etat : ils ne songèrent donc pas comme nous à la question des rapports entre les particuliers et l'Etat ; encore moins se placèrent-ils à un point de vue international, lorsqu'autour d'eux les royaumes se faisaient et se défaisaient si souvent au hasard des guerres. Mais on voulait empêcher le roi de considérer l'Etat comme son patrimoine et de le fractionner entre ses héritiers : de là furent formulés ces principes d'unité, d'indivisibilité, d'inaliénabilité que la Révolution plaça en tête de ses Constitutions, sans en comprendre la portée primitive. Peu à peu, la confusion diï domaine du roi et du domaine de l'Etat parut dangereuse même pour le domaine privé : aussi l'indisponibihté fut-elle étendue, cette fois dans un but précis de législation intérieure, au domaine privé de l'Etat, par l'Ordonnance de Moulins (i566) (i). Cette indisponibilité était absolue : aussi de nombreux actes cassèrent-ils les aliénations faites en violation de cette règle (édit d'avril 1667, arrêt du conseil du i4 janvier 1781, etc.). Tels étaient les vrais principes de l'ancienne monarchie (2).

Mais la royauté s'efforça de bonne heure d'en altérer le sens pour servir ses intérêts. Nous verrons plus loin que les rois cherchèrent souvent dans l'appui des Etats-Généraux un moyen

(i) Sauf une exception pour les biens du fetit domaine. Il y a déjà là une vague ébauche de la division Iripartite exposée plus haut.

(3) Après avoir sanctionné les anciennes règles par les lois du 33 nov.-!^*", doc. 1790, la Constituante admit pour l'avenir un principe nouveau, Taliénabilité, qu'elle consacra par la vente des biens nationaux. Dans la suite, ce principe fut restreint au domaine privé de l'État.

de se soustraire aux cessions de territoires qu'ils avaient consenties dans des traités antérieurs, et ils firent proclamer le principe de rinaliénabilité absolue du domaine par leurs légistes et par leurs chanceliers. Les Etats se rendaient volontiers complices du roi ; ceux de 1^67 envoyèrent un message au roi, le suppliant de décréter Tinaliénabilité de la Normandie (i). Cette façon de procéder est intéressante à noter, parce que les libéraux de la Restauration soutinrent plus tard que l'inaliénabilité du domaine était une inaliénabilité relative, c'est-à-dire que le domaine n'était inaliénable que par rapport au roi, et qu'il fallait le consentement des Etats pour valider une cession de territoire, rendue souvent nécessaire parles lois inéluctables de la guerre. Quelques théoriciens de la Révolution, seuls, soutinrent, comme nous le verrons dans la suite, le principe de rinaliénabilité absolue, principe qui ne fut, et qui ne pouvait être dans l'ancienne monarchie qu'une arme de combat, un moyen de défense dont on se servait dans des circonstances graves, lorsque le roi voulait trouver un prétexte juridique pour rompre un traité qui lui avait été imposé.

Le caractère purement consultatif des Etats-Généraux apparaît dès le début de l'institution sous Philippe le Bel, qui convoque les trois ordres pour leur demander aide et conseil, mais en réalité afin de trouver en eux un appui moral dans sa lutte contre Boniface VIIL Toutefois, au cours du xiv^ siècle, on put croire un moment que les Etats-Généraux allaient jouer chez nous un rôle actif, et conquérir, comme le Parlement anglais, le pouvoir législatif, dont l'exercice eût été rendu possible par la périodicité de leurs réunions : nous voulons parler de la tentative si curieuse de i355, alors que, devant les désastres de la France, les Etats essayèrent de s'emparer de l'autorité. Au point de vue des traités, nous possédons trois textes précis, qui

(i) Picot, Hist. des États Gén., t. I, p. 333 et sq.

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semblent déjà soumettre les traités de paix et armistices à une sorte de sanction législative. Voici d'abord Tarticle t\ des reniontrances d'octobre i355, disposant qu'aucune trêve ne sera conclue que par le conseil des Etats (i).

Cette réclamation est sanctionnée par l'article 3i de l'ordonnance de décembre i355 :

Nous ne leur (aux ennemis) donrons trêves, ne abstinences, se nous n'en sommes bien conseilliez, et par plusieurs personnes des trois Estât,

Enfin l'ordonnance de mars i357, rendue après la bataille de Poitiers, porte dans son article 39 :

Nous promettons en bonne foy aux gens desdits trois Estais, que aux ennemis ne seront données trièves, ni abstinences, si ce n'est par leur bon advis et conseil (2).

Mais la royauté, à laquelle on avait arraché cette promesse, ne comptait pas se mettre sous la tutelle des Etats, pas plus à cet égard qu'à d'autres : elle voulait bien avoir recours à leur conseil, mais seulement lorsque cela lui serait utile, et n'entendait contracter aucune obligation. Aussi les articles précités restèrent-ils, comme beaucoup d'autres, lettre morte. Pour s'en rendre compte, il suffit de comparer la conduite de la royauté lors du traité de Londres, et lors du traité de Bréligny.

Quand le dauphin reçut, vers la fin d'avril i359, ^^ texte du traité de Londres, qui cédait la moitié de la France aux Anglais, il s'indigna contre les conditions imposées à son père, et, ne se sentant pas l'autorité suffisante pour refuser la ratification, il résolut de s'appuyer sur l'opinion publique dont le sentiment n'était pas douteux. Dans ce but furent convoqués les Etats; le caractère même delà communication montre bien que la royauté n'entendait pas se soumettre à un contrôle, mais venait seulement chercher un soutien moral chez ses sujets. « Le 26 mai,

(i) Picot, op. cit. y t. I, p. 86-87.

(3) Picot, op. cit., t. I, p. 178.

(( le régent se rendit au palais. Il s'arrêta sur le perron de mar- (( bre : autour de lui se trouvaient les trois Etats, et une foule (( nombreuse remplissait la cour. En présence de tout le peuple, (( Guillaume de Dormans, avocat du roi au Parlement, lut le (( traité de paix qui divisait le royaume en deux parts, pour en (( livrer une aux ennemis de la France ».

(( Cette lecture indigna le peuple. Les Etats répondirent que le traité n'était <( passable ni faisable », et, dans leur patriotisme enthousiasme, (( ordennèrent à faire bonne guerre aux Anglois » (i).

Au contraire, après le traité de Brétigny, le roi, qui voulait exécuter la convention conclue, se passa du consentement des Etats^-et se garda bien de solliciter un avis dont il n'avait pas besoin et qui eût pu lui être défavorable.

Cependant il est peu probable que cette dernière raison se présenta à Tesprit du roi, car il était facile à un pouvoir fort d exercer une pression sur les Etats-Généraux, pour les amener à voter dans le sens désiré. Ceci apparut clairement en 1^20. Le traité de Troyes renvoyait, par une clause expresse, à la ratification des Etats : les Anglais voulaient donner une force plus grande à la convention, en la 'revêtant de la sanction de l'opinion publique ; ils se réservaient d'ailleurs d'employer les moyens nécessaires pour arriver à leur but, et l'événement prouva qu'ils ne s'étaient pas trompés dans leurs prévisions : lâcheté ou corruption, les Etats de i420, « expression delà faiblesse et de la déroute au milieu de laquelle ils avaient été élus (2) », reconnurent Henri V pour roi de France et votèrent les subsides demandés. Les contemporains n'attachèrent aucune valeur à cette approbation : à peine ces Etats sont-ils mentionnés dans Monstrelet et Juvénal des Ursins ; le Journal d'un bourgeois de Paris, Pierre de Fénin (panetier du roi) n'en parlent

(i) Picot, op. cit., l I, p. 8i.

(2) Picot, op. cit., î, 289.

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pas(i). Notons en passant qu'au point de vue juridique, il ne s'agissait pas d'une cession territoriale, mais d'un changement de dynastie; beaucoup d'orateurs parlementaires l'oublieront de nos jours.

On ne trouve plus d'exemple de l'intervention des Etats- Généraux en matière de traités jusqu'en 1^67 ; encore ne s'agitil pas d'un traité international. Par la paix de Conflans (i465), le roi avait cédé la Normandie au duc de Berry ; mais il s'en saisit de nouveau deux ans après, en invoquant le principe de l'inaliénabilité. Les Etats de Tours, convoqués par Louis XI pour s'assurer un appui dans sa lutte contre les grands feudataires, approuvèrent la conduite du roi, qui d'ailleurs donna à son frère, pour droit d'apanage, une somme d'argent. Dans cette circonstance le principe de l'inaliénabilité était justement invoqué, puisque, comme nous l'avons vu plus haut, il avait été précisément créé pour abolir la coutume féodale des apanages : là non plus, il n'y avait pas cession de territoire à un souverain étranger (2). — Le principe de l'indivisibilité du royaume fut de nouveau proclamé par les Etats de i5o6 (3).

Le traité de Madrid, au contraire, conclu en i526, consacrait une véritable diminution du royaume, par l'abandon de la Bourgogne à Charles-Quint. Le traité réservait, par une clause formelle, l'approbation des Etats du pays cédé (art. 5 et 6), et on eut de bonnes raisons pour soupçonner François I*"" d'avoir fait insérer cette clause, afin de se ménager une chance de dédit vis-à-vis d'une convention qu'il ne voulait pas exécuter. Cette idée a été exprimée en termes très frappants par un orateur de la Chambre des députés en 1826 : Le roi, dit-il, (( chercha dans ses sujets une résistance qu'il ne pouvait sans

(i) Picot, id. ihid.

(2) Picot, op. cit., t. I, p. 333 et sq.

(3) Picot, op. cit. y H, i48. — Ils formèrent aussi le vœu (qui leur avait sans doute été suggéré) que Louis XII rompît le traité conclu avec Maximilien, comme étant « pernicieux » pour le royaume.

scrupule exercer lui-même ; il chargea les Etats de dégager sa conscience, il les excita lui-même à se saisir d'un pouvoir capable de le contraindre, et, balançant le sacrifice d'une province avec le sacrifice d'un principe, il dit à son peuple : (( Usurpez mes droits, pour qu'on n'usurpe pas mon empire (i). )) — Toutefois l'orateur semble n'avoir pas remarqué que c'est le consentement des Etats de Bourgogne (2) qui était requis par le traité, et qui fut refusé : il est tombé dans la confusion que nous signalions au début. Il n'y a ici, en effet, rien d'analogue à une sanction législative : c'est seulement l'application de ce principe de droit international, que les peuples ne doivent pas être annexés sans leur consentement.

Pour la première fois, depuis i357, les Etats d'Orléans « dépassent la hardiesse de leurs prédécesseurs en revendiquant énergiquement le droit de paix et de guerre (3). » Remarquons toutefois que c'est surtout le droit de guerre que les Etats veulent réglementer : à cette seule revendication s'attachent les Etats de Blois de 1676 (4). Ces protestations restèrent naturellement sans résultat, et on ne voit plus aucune de ces assemblées s'occuper de questions internationales. Il serait oiseux d'énumércr la longue liste de traités, portant ou non modification de territoire, que nos rois conclurent de leur seule autorité : l'enregistrement par le Parlement, qui avait d'abord semblé être une garantie nécessaire (5), ne fut plus requis à partir du xvii® siècle (6).

(i) Discours prononcé par M. de Frénilly à la Chambre des députes dans la séance du 7 mars 1826.

(2) 11 convient cependant d'ajouter que le traité de Madrid fut déclaré nul par l'assemblée de notables réunie à Cognac.

(3) Picot, op. cit., t. 11, p. 225.

(A) Picot, op. cit., II, 96.

(5) On sait que les Parlements avaient le droit de discuter les édits qu'ils enregistraient. C'est ce que le comte de Kergorlay a mis en lumière à la Chambre des Pairs, le 20 avril 1826, en rappelant que le procureur général Saboteri avait usé de ce droit auprès du Parlement de Toulouse pour les traités de Madrid et de Cambrai.

(6) Il fut encore exigé au traité des Pyrénées (1659).