CHAPITRE II

Les travaux préparatoires de la Constitution de 1791 sont particulièrement intéressants à notre point de vue : c'est alors que furent agitées pour la première fois, avec une ampleur et une variété qu'on ne saurait retrou ver dans la suite, les questions constitutionnelles soulevées par la conclusion des traités internationaux. Jusqu'alors cette prérogative, comme beaucoup d'autres, avait appartenu au roi seul. Maintenant qu'on édifiait la législation d'une France nouvelle, et qu'à côté de la puissance royale surgissait pour la première fois la puissance du peuple représenté par ses mandataires, toutes les solutions suggérées par les philosophes politiques, ou par l'étude des institutions étrangères, allaient être mises au jour, combattues, soutenues, dans une suite de débats fort instructifs sur l'état de l'opinion dans les classes instruites à la veille de la Révolution.

On sait à quelle occasion la discussion s'ouvrit. Un différend s'étant élevé entre l'Espagne et l'Angleterre, le roi jugea prudent d'armer i4 vaisseaux. La validité de cette mesure ne pouvait manquer d'être discutée par une Assemblée jalouse des droits qu'elle venait de conquérir. Des questions de principe furent soulevées, et l'Assemblée, dans sa séance du i5mai 1790, sur la proposition de Mirabeau, après avoir décrété d'envoyer son président au roi pour le remercier des mesures qu'il avait prises

LA CONSTITUANTE QO

en faveur du maintien de la paix, mit à l'ordre du jour comme question constitutionnelle la proposition suivante : la Nation doit-elle déléguer au roi Vexercice du droit de la paix et de la guerre ? Ainsi posée, la question était trop étroite ; mais les débats s'élargirent par la discussion, et du droit de faire la paix on en vint naturellement à examiner le droit de conclure toutes sortes de traités. Cet épisode mémorable de Thistoire parlementaire, dont nous omettrons tout ce qui concerne les déclarations de guerre, remplit plusieurs séances et donna lieu aux manifestations d'opinions les plus diverses (i).

Ce qui frappe tout d'abord, à un siècle de distance, dans les discours de la plupart des Constituants, c'est le sentimentalisme philosophique et "philanthropique dont ils étaient imbus, les utopies chimériques et souvent naïves qu'ils avaient puisées chez les écrivains en renom. Peu de .sens politique et pratique, surtout du côté des Girondins : on se bat pour des principes, presque pour des mots ; quant à l'application des théories, au côté positif de la législation, souvent on le dédaigne, lorsqu'on ne va pas jusqu'à le sacrifier volontairement. Ainsi Charles de Lameth, après avoir montré les dangers de mettre le droit en question entre les mains de l'Assemblée, s'écrie : (( Bravons ces inconvénients, plutôt que de consacrer le plus dangereux, le plus abominable des principes » (2). On va même jusqu'à nier l'utiUté des traités : Mirabeau se croit obligé, dans un passage curieux du grand discours que nous analyserons plus loin , d'en justifier la légitimité ; et Pétion de Villeneuve, en bon disciple de Rousseau, n'est pas loin de dire qu'il faut réduire au strict minimum le nombre des traités, actes dangereux. Surtout les conventions secrètes furent en butte aux attaques des orateurs ; les idées émises à ce sujet peuvent être condensées dans cet aphorisme de Pétion : « On n'a besoin d'être

(i) V. le Moniteur officiel du 16 au 2^ mai 1790, (2) Séance du 16 mai.

gC LES CO>'STITLTIO>S DE LA FRANCE

mystérieux que lorsqu'on veut être injuste » (i). Avec de pareilles théories, on s'explique aisément la ruine si rapide du parti girondin. — Les défenseurs de la prérogative royale émettaient aussi parfois des arguments bien vides : tel le comte de Sérent, à Tinstar d'un confident de Racine, proclamant que le roi, à cause de sa gloire, n'abuserait jamais du droit qu'on lui confierait. — Mais en regard de ces orateurs qui nous semblent aujourd'hui bien peu propres à la vie parlementaire, il faut placer des hommes d'Etat d'un grand sens pratique ; avant tous les autres, une place d'honneur doit être réservée à Mirabeau. Ce grand politique s'efforce de montrer que la fraternité universelle, si chère aux utopistes de la fin du xviii" siècle, n'est qu'un beau rêve, et qu'en attendant sa réalisation, il faut nous organiser et songer à nous défendre. A l'Assemblée Constituante, le patriotisme, qui sera si yivace dans la suite de la période révolutionnaire, était à peu près étouffé par la philanthropie. Il faut rattacher à ces théories les prohibitions d'alliances offensives que l'on proposa, et la motion de Mirabeau lui-même, par laquelle a la Nation française renonçait à toute espèce de conquêtes )). Lorsque Cazalès, soutenant dans son discours la nécessité des guerres offensives, s'écria qu'il fallait songer à la France avant de songer aux autres peuples, un murmure général accueillit les paroles de l'orateur. Les rudes leçons des faits allaient bientôt se charger de dissiper les illusions utopiques de nos législateurs. — Toutefois il ne fautpasêtre trop sévère pour les Constituants. C'étaient, pour la plupart, des hommes instruits, mais sans aucune expérience des affaires publiques ; ils n'avaient derrière eux aucune tradition parlementaire pour les soutenir et les éclairer. Mais en revanche ils étaient animés de

(i) S. du 17 mai. — V. aussi Barnave citant celte phrase de Mably: « La politique de la Nation française doit exister, non dans le secret, mais dans la justice. » — Il aurait pu ajouter celle-ci encore plus topique : a Rien ne doit être secret chez un peuple bien gouverné ». (Op. cit., 1. VII, p. 826).

bonne volonté, de générosité, d'enthousiasme. Jamais Assemblée ne conçut une plus haute idée de sa mission : elle sentait qu'elle avait la tâche de réorganiser une France nouvelle ; elle avait Tambition non seulement de faire une œuvre utile à son pays, mais encore de régénérer l'humanité par la parole et par l'exemple . Qu'il y ait eu insuccès, il fallait s'y attendre : mais de tels sentiments rachètent bien des fautes et bien des erreurs. Nous venons de dire que les Assemblées de la Révolution ne pouvaient s'appuyer sur aucun passé parlementaire. Mais il y avait dans la monarchie mênje des traditions libérales, que nous avons passées en revue et que l'on pouvait invoquer; il y avait des constitutions étrangères, comme celles de l'Angleterre ou des Etats-Unis, que l'on pouvait prendre comme modèles. Quelle a été l'influence de ces diverses institutions sur l'esprit de la Constituante ? Elle fut très faible, si l'on considère Tisolement pohtique de cette Assemblée qui aurait dû, semble-t-il, chercher à se rapprocher des rares traditions existantes, ou des législations étrangères. Car on voulut rompre avec le passé et élaborer une œuvre rationnelle, je dirai même philosophique. On ne cite guère les institutions des autres nations que pour les critiquer (i) : la Constitution anglaise semblait à la majorité, trop peu libérale. La nouvelle constitution des Etats-Unis, si démocratique, n'est même pas citée : c'est là un fait très curieux, sur lequel nous ne pouvons insister, mais qui saute aux yeux de quiconque s'occupe des institutions révolutionnaires. On dédaigne — sauf Pétion — de s'appuyer sur les précédents des Etats- Généraux, qui fourniront aux Ubéraux de la Restauration des arguments si souvent répétés. Par contre les théoriciens sont fort en honneur. Tous les partis veulent s'approprier Montesquieu. (( Montesquieu — dit Charles de Lameth, un des membres de la gauche, — dont l'âme n'était pas aussi hardie que le

(i) V. SiEYÈs : Que l'esprit d'imitation n'est pas propre à nous bien conduire. (Qu est-ce que le Tiers-Élat)? — Titre du ch. iv, § 7.

Dàuzat. 7

génie était profond, n'apas dit nettement que l'exercice du droit de faire la paix ou la guerre devait appartenir au roi (i) ». Nous savons ce qu'il faut penser de cette assertion. Les conservateurs, comme Tabbé Maury, citeront Grotius et Puffendorf ; on alléguera que Mably est resté dans le domaine de la spéculation. C'est sur Mably, au contraire, que s'appuieront les réformateurs, comme Ghabroud ou Barnave.

Dans la multitude des opinions qui furent professées lors de cette discussion mémorable, il serait impossible, je crois, même après le plus minutieux examen, de trouver un seul orateur qui ait soutenu, au point de vue de la confection des traités, la théorie du pouvoir absolu du roi, tant une limitation constitutionnelle paraissait universellement nécessaire, et tant le courant réformateur entraînait même les plus réfractaires dans sa marche irrésistible ! Tout au plus essaya-t-on timidement de proposer une sorte de question préalable : d'après l'abbé Maury, les simples représentants de la nation ne peuvent délibérer que sur les propositions des cahiers (c'est la théorie du mandat impératif) ; or jamais, dans les bailliages, on n'a discuté cette prérogative de la couronne, à laquelle, par conséquent, l'Assemblée ne saurait porter atteinte. Il allégua aussi que la mise à l'ordre du jour était irrégulière, et qu'on aurait dû soumettre préalablement la question au comité de constitution. — Ges protestations platoniques n'avaient aucune chance de succès. Aussi les conservateurs durent-ils, s'ils ne voulaient pas rester impuissants, entrer en lutte directe avec leurs adversaires : ils préconisèrent généralement le système anglais. G est en effet le seul parti qui chercha à appuyer ses opinions sur des faits positifs plutôt que sur des théories. Les traités portant promesse de subsides, ou entraînant des charges pécuniaires, devront être sanctionnés par l'Assemblée (Glermont-Tonnerre, Maury). G e dernier orateur ajoute : « Le refus de l'impôt, c'est le bouclier de la liberté

(i) Séance du 16 mai.

LA CONSTITUANTE QJ)

publique (i) ». On admet généralement comme conséquence la même règle pour les traités de commerce : ils doivent être seule- . ment négociés par le roi (comte de Sérent) ; ils peuvent être publiquement discutés (Sinetti) ; les clauses préjudiciables aux intérêts du commerce doivent être soumises à l'approbation législative (Grillon) ; les traités de commerce doivent être (( discutés et consommés par l'Assemblée (2) » (abbé de Montesquiou) . La même idée est exprimée par d'autres orateurs. D'après la motion de Malouet, les traités d'alliance devront être approuvés par l'Assemblée a lorsqu'ils contiendront des engagements de défense et de secours mutuels (3) ». La limitation, le correctif apporté par le jeu du gouvernement parlementaire, semble avoir été a peine entrevu par les Constituants, résultat évident de l'esprit dans lequel fut conçue la Constitution de 1791. En résumé, les institutions anglaises que ces orateurs avaient en vue, sont parfois assez sensiblement défigurées : c'est souvent le système de Yapprobation limitée qui est substitué au système anglais de V exécution.

Une autre restriction, de tradition bien française celle-là, fut souvent ajoutée aux précédentes : il s'agit des cessions de territoire, pour lesquelles Malouet, Cler mont-Tonnerre, Crillon reconnaissent la nécessité d'une sanction législative . Quelques-un s , plus hardis, ajoutaient à cette liste les traités d'alliance, particulièrement suspects à cette époque (4), où on craignait devoir les rois combiner leurs efforts pour étouffer la liberté des peuples : ce fut l'avis del'abbé de Montesquiou. Diverses autres restrictions furent proposées : d'après Clermont-Tonnerre, les clauses offensives seraient prohibées dans les traités d'alliance; suivant l'opinion de Custine, le roi devait rendre compte à l'Assemblée,

(i) Séance du 18 mai.

(a) Séance du 19.

(3) Séance du 17.

(4) V. entre-autres l'opinion de Pétion dans la séance du 17.

lOO LES CONSTITUTIONS DE LA FRANCE

dans les huit jours, de toutes les conventions conclues ; Harambure poussa même les concessions jusqu a permettre le renouvellement annuel, par le législateur, de la prérogative royale, et à conseiller la nomination d'un comité, élu par l'Assemblée et chargé de la renseigner sur les agissements du conseil du roi, aux séances duquel ses membres auraient le droit d'assister sans voix délibérative. Cet espionnage officiel fut vivement attaqué par le marquis de laGaUssonnière.

Tous les orateurs précédents étaient d'accord sur un point : à part les restrictions, qui variaient suivant chacun d'eux, le droit de conclure les traités devait appartenir exclusivement au roi. Ils justifiaient d'abord cette proposition par l'autorité de la traditioi\, qu'ils avaient beau jeu de faire parler en leur faveur; mais cette méthode pouvait être dangereuse, et ils se servaient surtout d'arguments théoriques. Ainsi le comte de Sérent, après avoir reconnu que le droit de conclure les traités appartenait en principe au peuple, s'empressait d'ajouter (( que les droits de la nation ne sont pas ceux de ses représentants (i) ». Ceux-ci, comme le roi, n'ont qu'un pouvoir délégué ; le peuple peut donc déléguer son droit à celui des deux pouvoirs qu'il lui plaît de désigner ; or il est plus avantageux de le déléguer au roi. Les raisons pratiques données en faveur de cette solution sont intéressantes à noter. L'orateur précédent, dans son discours fort intéressant, signalait entre autres dangers celui de la corruption étrangère, qui, selon lui, s'exerce avec une grande facilité sur les Assemblées ; il rappelait, à l'appui de son assertion, l'exemple de la Suède et des diètes polonaises : voilà un argument qui risquerait fort aujourd'hui de compromettre la cause qu'il servirait. On parla aussi de la difficulté pour une Assemblée de diriger des négociations, et de l'impossibilité, avec le même système adverse, de conserver le secret nécessaire à beaucoup de conventions diplomatiques.

(i) Séance du i6 mai.

LA CONSTITUANTE '" lOI

Dans le camp opposé, on s'éleva vivement contre ces théories, et on demanda que Texercice du droit de conclure les traités fût délégué aux représentants du peuple. En agissant ainsi, les réformateurs mettent tous hors de cause la personne de Louis XVI, et entendent faire exclusivement une œuvre de valeur générale. La décision que nous allons prendre sur cette question, dit Barnave, doit être conforme aux principes généraux de la Constitution, que nous avons votés: or ils s'opposent à ce que cette prérogative soit concentrée entre les mains du roi. Et Charles de Lameth ajoute : le droit de paix [et de guerre] est la manifestation du vœu général de la nation ; il ne peut être délégué qu'à ses représentants. Enfin, Pétion signala avec force les résultats funestes de l'omnipotence royale, qui aboutissait à la conclusion de traités désastreux comme celui de Paris (1763). Pour lui, le droit qu'a le Parlement de refuser les subsides, est illusoire en présence de faits accomplis. En Angleterre, (( toujours la cour a étouffé les réclamations du peuple (i) )). Nous savons enfin comment ces divers orateurs jugeaient les conventions secrètes (2).

Ici encore, les systèmes proposés varient, car il ne suffit pas de déclarer (ce dont plusieurs orateurs se contentèrent) (3) que le droit de conclure des traités doit être délégué à l'Assemblée : il faut encore organiser le fonctionnement de l'institution. Quelques-uns allèrent jusqu'à proposer que les représentants dirigeraient les négociations : ce premier système fut soutenu par Jallet, suivant lequel aucune négociation ne pouvait être commencée sans le consentement de l'Assemblée, et par Sillery, qui, après un discours sentimental dans le goût de l'époque, déposa la motion suivante : « Le roi, comme chargé du pouvoir (k exécutif, a le droit de prendre toutes les précautions néces-

(i) Séance du 17 mai.

(2) V. supra, p. 95.

(3) Charles do Lameth, Rewbell.

(( saires pour la sûreté du royaume ; TAssemblée nationale nomce mera un comité politique pour conférer avec le ministre des af- (( faires étrangères, afin que, d'après son rapport, l'Assemblée <( nationale puisse délibérer (i) ». Voilà déjà en germe le Comité de Salut public. C'était la conséquence rationnelle du principe admis.

Toutefois, beaucoup d'orateurs reculèrent devant ce résultat. Saint-Fargeau préconisa un système mixte : le roi pourra négocier et conclure les traités de paix « sous la condition de la ratification de la législature » . « Le corps législatif exercera seul le droit de faire... des traités d'alliance et de commerce (2) ». Mais la plupart des membres de la gauche se contentèrent de réclamer le système de la ratification, entraînant le droit de discuter le traité, espérant ainsi convertir à leurs opinions une Assemblée en majorité modérée. Dans ce sens furent conçues les motions de Goupil de Préfeln : <( Le roi pourra proposer et ac- (( cepter des traités ; mais ils ne deviendront obligatoires que par (( la ratification du Corps législatif (3) » — de Pétion : « Le pouce voir exécutif proposera les conditions de la paix ainsi que les (( projets de traités et d'alliance. Le Corps législatif pourra /aire (( des modifications, admettre ou rejeter » — de Barnave : « Au (( roi... appartient le droit... de commencer les négociations, (( de nommer les ambassadeurs, de signer les traités, de propo- (( ser au Corps législatif sur la paix et la guerre les propositions (( qui lui paraîtront convenables ; mais le Corps législatif exerce cera exclusivement le droit de déclarer la guerre et la paix, ce et de conclure les traités (4) ». Chabroud et Regnaud parlèrent dans le même sens. C'est autour de la motion de Barnave qu'on se rallia, texte inférieur au projet clair et conck de Pétion.

(i) Séance du 17.

(2) Séance du 19.

(3) Séance du 17.

(4^ Moniteur du a 3, p. 579.

LA CONSTITUANTE Io3

Entre les deux partis vint se placer Mirabeau, autour duquel, pour faire échec aux Girondins, se rangèrent les partisans de la prérogative royale ; il fit voter, après un discours plein de sens politique, un texte, repris par le Constitution de 1791, qui consacrait le principe de Y approbation législative étendue à tous les traités. La théorie que nous soutenons ici est contraire à l'opinion courante, qui, s'attachant à la lettre de la motion de Mirabeau et de l'article 3 delà section I du chapitre 3 du titre III (i) de la constitution du 3 septembre 1791, prétend que cette constitution a consacré le principe de la ratification : mais nous la croyons seule conforme à Tesprit de ces diverses dispositions. Dans le grand duel oratoire entre Mirabeau, soutenu par Lafayette, et les Girondins, représentés par Bamave, c'étaient ces derniers, nous l'avons surabondamment prouvé, qui soutenaient la théorie de la ratification. Pour que la lutte fût si vive, il fallait que Mirabeau s'attachât à un principe foncièrement différent, que nous allons essayer de dégager de son discours. Notons dès à présent que ce discours si remarquable fut l'objet des attaques les plus violentes de la part des ennemis de Mirabeau (2), qui ne lui pardonnaient pas de s'être séparé des réformateurs les plus avancés. On chercha même à le dénaturer, et l'écho de ces opinions erronées se retrouve jusque dans des ouvrages contemporains (3).

Mirabeau commence par établir la nécessité du concours des deux pouvoirs dans la confection des traités : sans cette coopération, la question serait insoluble. Comment les deux pouvoirs participeront-ils à l'exercice de ce droit ? « S'il nous faut encore des traités, dit Mirabeau, celui-là seul pourra les préparer, les arrêter, qui aura le droit de les négocier... Ces traités vous

(i) Corroboré par l'a. 3, sect. III, ch. 4 clu même titre. (3) V. entre autres le discours de Biauzat.

(3) Cf. Maréchal, ffist. cont,^ t. I, p. 76: « Il [Mirabeau] essaya aussi, mais vainement, de faire décerner au roi le droit exclusif de paix et de guerre. »

seront notifiés sur-le-champ ; ces traités n'auront de force qu'autant que le corps législatif les approuvera. Voilà encore les justes bornes du concours entre les deux pouvoirs ; et ce ne sera pas même assez de refuser l'approbation d'un traité dangereux : la responsabilité des ministres vous offre encore ici le moyen de punir son coupable auteur (i) ». C'est la théorie de l'approbation dans toute sa netteté ; à la responsabilité ministérielle, Mirabeau ajoute encore, comme tempérament de la prérogative royale, le droit pour l'Assemblée de requérir du roi la négociation de la paix. Mais voici un passage encore plus topique, s'il se peut. On sait que, dans la théorie moderne, l'approbation législative précède généralement la ratification du pouvoir exécutif. Or Mirabeau concevait l'approbation de l'Assemblée comme devant suivre la ratification du traité. Ceci ressort de l'argument suivant qu'il produit en faveur de son système : « Je n'examine pas s'il serait plus avantageux qu'un traité ne fût conclu qu'après l'approbation du corps législatif; car qui ne sent que le résultat est le même, et qu'il est bien plus avantageux pour nous-mêmes qu'un traité devienne irrévocable par cela seul que le corps législatif l'aura accepté, que si, même après approbation, les autres puissances avaient encore le droit de la refuser.^ » (2) Si, en effet, le traité présenté à l'Assemblée ne peut plus être révoqué par la ou les Puissances contractantes, c'est que l'échange des ratifications a eu lieu ; car à partir de ce moment seulement les poUicitants sont définitivement liés , et ne peuvent plus retirer leurs offres (3) . La théorie de Mirabeau, adoptée par l'Assemblée, que l'on nous présente comme enlevant au roi le droit de ratification, est donc moins respectueuse de la puissance législative que nos usages actuels, d'après lesquels l'échange des ratifications n'a

(i) Moniteur du 21 mai, p. 672, col. i.

(2) Moniteur du 21, p. 672, col. 2.

(3) V. supra, p. 89.