CHAPITRE III

Mais il n'en fut pas ainsi. On sait dans quelles circonstances, après une existence éphémère et agitée, T Assemblée législative dut se séparer pour faire place à une Convention Nationale, chargée de doter la France d'une constitution républicaine. La grande assemblée, qui incarna presque en elle la Révolution, a été très diversement jugée : on ne peut nier cependant qu'elle a accompli de grandes choses et qu'elle fut composée d'hommes supérieurs. Le contact des faits, en dissipant si brutalement les généreuses illusions philosophiques des Conventionnels, trempa leurs caractères, et leur donna cette énergie farouche, qui, exaspérée par l'accumulation des obstacles, a dicté les mesures de la Terreur. La philanthropie fit rapidement place au patriotisme le plus ardent, je dirais presque le plus intransigeant ; toutefois les anciennes conceptions à priori, héritage des philosophes du xviii' siècle, étaient encore assez vivaces pour que Barère pût dire dans la séance du i8 juin 1793 : c( J'invite la Convention à ne pas oublier la position de la France au milieu de l'Europe ; vous n'êtes pas seulement une Assemblée philosophique et législative, vous êtes une Assemblée poKtique ». Plus tard, dans la discussion de la loi de ventôse an III, Lareveillère-Lepeau, malmenant assez rudement ceux qui avaient toujours l'antiquité à la bouche, s'écriera : <( Ne

comparons que ce qui peut Têlre ». L'expérience enseigna aussi aux Conventionnels à rédiger plus clairement les textes de lois, qui s'améliorent sensiblement dans cette période. Enfin et surtout, elle leur apprit à corriger franchement leurs erreurs : notre matière en offre un exemple frappant ; nous voulons parler du revirement qui, par la loi du 27 ventôse an III, permit au pouvoir exécutif de conclure des clauses secrètes. En effet le projet de constitution girondine, et la constitution montagnarde du 2/i juin 1793, mettaient, au point de vue de la confection des traités, le pouvoir exécutif dans la dépendance du législatif ; les divers actes qui établirent le gouvernement révolutionnaire concentrèrent encore davantage les pouvoirs entre les mains de la Convention. Les inconvénients de ce dernier système amenèrent les réformes de la loi de ventôse ; des dispositions analogues se retrouvent dans la constitution du 5 fructidor. Enfin, avant d'aborder les institutions du Consulat, nous aurons Toccasion d'examiner un projet de loi, discuté à la veille du coup d'Etat, l'un des produits les plus curieux de l'esprit révolutionnaire.

S I . — Le projet de constitution girondine.

On lit dans l'art. VI, sect. 11, tit. VII de ce projet :

Seront désignés sous le nom particulier de décrets, les actes du corps législatif, concernant :

... 3** Les déclarations de guerre, la ratification des traités, et tout ce qui a rapport aux étrangers.

Sans contestation possible, c'est bien le droit de ratification qui est ici consacré ; mais à cette prérogative s'en ajoute une autre beaucoup plus importante : d'après les articles vin et IX du titre XIII, qui confirment le droit de ratification d'une manière explicite, le corps législatif doit autoriser, par un décret spécial, les ouvertures de négociations. Voici ces textes :

Art. VIII. — Aucune négociation ne pourra être entamée, aucune suspension d'hostilité ne pourra être accordée, sinon en vertu d'un décret du corps législatif, qui ne pourra statuer sur ces objets, qu'après avoir entendu le conseil exécutif.

Art. IX. — Les conventions et traités de paix, d'alliance et de commerce seront négociés, au nom de la République Française, par des agents du conseil exécutif, et chargés de ses instructions ; mais leur exécution sera suspendue, et ne pourra avoir lieu qu après la ratification du corps législatif.

Remarquons encore ici que rénumération (( traité de paix, d'alliance et de commerce», n'est évidemment pas limitative, puisque les simples armistices doivent être autorisés par FAssemblée. Il faut aussi noter que l'article ix, infine, prohibeTexécution provisoire des traités. Il est probable en outre, quoiqu'il n'y ait aucune disposition à cet égard, que, dans l'esprit des rédacteurs, un droit de contrôle de l'Assemblée sur la marche des négociations devait corroborer le droit d'autoriser leur ouverture. L'œuvre girondine consacrait ainsi le premier mode de sanction législative que nous avons étudié dans ce travail. Il y a donc un abîme entre cette constitution et celle de 1791, quoiqu'un examen superficiel puisse établir, d'après les termes employés, une analogie trompeuse. Les Girondins, renonçant désormais à leurs anciennes concessions de 1790, cherchent à appliquer leurs véritables théories. Le principe général qui a dicté les textes précités, ressort nettement du passage suivant du rapport de Condorcet : « Ces agents (le conseil exécutif) doivent être essentiellement subordonnés aux dépositaires de la puissance législative, ou le principe d'unité d'action serait violé. Ce conseil doit être la main avec laquelle les législateurs agissent, l'œil avec lequel ils doivent observer les détails de l'exécution de leurs décrets (1). »

(i) Rapport lu à la Convention le i5 fév. 1793.

IIO LES CONSTITUTIONS DE LA FRAIVCE

Toutefois, par Tarticle x, le législateur apportait une exception aux règles qu'il venait d'établir :

Art. X. — Les capitulations en suspensions d'armes momentanées, consenties par les généraux, sont seules exceptées dés articles précédents.

Ainsi les généraux avaient la faculté de conclure, de leur seule autorité, des armistices, immédiatement exécutoires, et le conseil exécutif ne le pouvait pas. La principale raison de cette différence consiste dans les nécessités de la guerre : le général peut n'avoir pas le temps ou être inatériellement empêché d'en référer à son gouvernement. Au contraire, pensaient les rédacteurs du projet, du moment qu'un armistice peut être accordé par le conseil exécutif, rien n'empêche qu'il ne le soit par l'Assemblée. Il faut ajouter aussi que, depuis les événements qui précipitèrent la fin de la Législative, les représentants se défiaient beaucoup du pouvoir exécutif.

Enfin, la Constitution girondine restreignait le pouvoir du législateur par une disposition philanthropique. D'après la Constitution de 1791, la nation française renonçait aux conquêtes. Nous retrouvons ici le même principe, mais avec une restriction considérable : sauf avec le consentement des peuples. Les temps avaient changé : devant l'invasion étrangère, le patriotisme s'était réveillé; les rapides succès de nos armes en 1792 faisaient déjà prévoir des annexions possibles. Toutefois la Constitution réservait la volonté des nations annexées.

Telle était l'œuvre girondine. De tous les articles que nous avons cités, aucun ne vint en discussion devant la Convention, car les débats furent interrompus par les événements du 3i mai. Mais nous allons retrouver, dans des actes postérieurs, le principe que nous avons signalé.

S 2. — La constitution montagnarde du 24 juin 1793. Dans son laconisme voulu — le rapporteur prétendait que

LA CONVENTION ET LE DIRECTOmE III

les constitutions les plus brèves sont les meilleures — la constitution montagnarde substituée au projet girondin, renferme une seule disposition qui nous intéresse :

Art. 55. — Sont désignés sous le nom particulier de décrets,

les actes du corps législatif concernant : La ratification des

traités.

Ainsi le principe d'après lequel la ratification appartenait au législateur, paraissait si évident et si universellement adopté, qu'on trouva inutile de le consacrer par une disposition impérative : on se contenta de le sanctionner implicitement. Le droit actif, reconnu par la constitution précédente au corps législatif sur l'ouverture (et suivant nous sur la marche des négociations), existe-t-il ici ? Cela nous paraît hors de doute : quoique l'œuvre montagnarde s'inspire sur plusieurs points de principes différents, au moins prit-elle soin, malgré sa concision, de les marquer nettement. Au contraire notre texte semble bien se référer à des précédents connus et universellement admis. D'ailleurs un système analogue va fonctionner avec le gouvernement révolutionnaire.

Lors de la discussion de l'article 55, on avait demandé que la ratification des traités fût mise au nombre des lois, c'est-àdire soumise au référendum populaire : cette demande ne fut pas prise en considération (i). Grégoire réclama une déclaration de droit des gens, c'est-à-dire, une déclaration de principe au sujet des conquêtes, analogue à celles que nous avons analysées antérieurement. Mais cette proposition n'eut aucun succès : la fraternité universelle avait fait son temps lors de r (( Année terrible » , et Barère répondit assez durement à Grégoire qu' « il ne fallait pas s'extravaser en opinions

(i) Séance du i5 juin. — L*a. 54» al- 6, met au nombre des lois « toute nouvelle distribution générale du territoire français ». Faut-il en conclure que toute modification du territoire, au point de vue extérieur, doit être approuvée par le peuple ? Peut-être, quoique ce texte peu clair ne soit pas expliqué dans les travaux préparatoires. — L'ai. 6 du projet mettait les alliances au nombre des lois.

philanthropiques (i) )). Toutefois, si on repoussa le principe humanitaire, on le remplaça par un autre, dicté cette fois par Torgueil patriotique, mais qui soulève des critiques encore plus fondées que le précédent : je veux parler de l'article 121 :

Art. I3T. — // (le peuple français) ne fait point la paix avec un ennemi qui occupe son territoire.

Mercier s'attaqua à cette disposition, dont il montra les dangers. Dans certaines circonstances, on peut conclure un traité avantageux avec un ennemi qui occupe notre territoire : il ne faut pas qu'une fierté maladroite nous empêche de saisir une occasion utile : d'ailleurs des revers peuvent nous mettre dans la nécessité absolue de faire la paix dans ces conditions, ce Avezvous fait un traité avec la victoire ? — Nous en avons fait un avec la mort », répondit Bazire, aux applaudissements frénétiques de la Montagne. Le mouvement oratoire était beau : l'article fut voté (2).

S 3. — Le Gouvernement révolutionnaire.

Pas plus que le projet girondin, la constitution votée le 24 juin 1793 n'eut à subir l'épreuve de l'application. La Convention reconnut que, dans l'état exceptionnel où se trouvait la France, on avait besoin d'un gouvernement spécial, et, par une série d'actes, elle organisa le gouvernement révolutionnaire, dont nous allons examiner rapidement le fonctionnement à notre point de vue.

En premier lieu, la loi du 19 vendémiaire an II statua :

Art. I. — Le gouvernement provisoire de la France est révolutionnaire jusqu'à la paix.

Art. 3. — Toute mesure de sûreté doit être prise par le con-

(i) Séance du 18 juin.

(2) Séance du i8 juin.

LA CONVENTION ET LE DiKECTOIRE IIO

seil exécutif provisoire sous V autorisation du comité (de Salut public), qui en rendra compte à la Convention.

Ce texte ne vise pas spécialement les traités internationaux, mais il est à présumer qu'ils rentrent dans la règle générale énoncée par l'article 3. C'est le système inauguré par le projet girondin, avec une différence : l'autorisation législative, nécessaire pour habiliter les actes du pouvoir exécutif, était déléguée par l'Assemblée, qui reconnaissait l'impossibilité d'exercer ellemême ce droit, à un comité de 12 membres, élu dans son sein, et renouvelé par quart tous les mois : cette dernière disposition avait pour but, tout en évitant les inconvénients d'un renouvellement intégral, d'empêcher les membres du comité de se rendre indépendants de la Convention et d'oubher le lien qui les y rattachait. Le comité de surveillance, réclamé par quelques membres de la Constituante, était donc bien dépassé : le nouvel organe, quoique subordonné à la Convention, avait un rôle essentiellement actif.

Il était à prévoir que cet organe absorberait peu à peu les attributions du conseil exécutif. Un premier pas fut fait dans cette voie par le décret du i4 frimaire an II, dont la prétention était surtout, d'après le rédacteur Billaud-Varennes, de (( substituer la rapidité aux lenteurs des formes » , et de donner (( plus d'activité, plus de nerf au gouvernement ( i ) ». On concentrait davantage les pouvoirs entre les mains du législateur : (( La Convention nationale est le centre unique de l'impulsion du Gouvernement (2) ». Quant aux relations extérieures, ce décret établissait un système différent de celui impliqué par la loi de vendémiaire : l'article i de la section III attribuait en effet expressément au comité la direction des négociations :

Le comité de Salut public est particulièrement chargé des opérations majeures en diplomatie, et il traitera directement ce qui dépend des mêmes opérations.

(i) Rapport lu à la Convention dans la séance du i4 frimaire an II. (2) A. I, sect. II, du décret.

Dauzat, 8

Il4 LES CONSTITUTIONS DE LA FRANCE

Le caractère juridique du comité est désormais mixte : participant du pouvoir législatif par ses origines et les liens étroits qui Vy rattachent — ses membres redevenant législateurs dès qu'ils siègent à la Convention — , il tend à se revêtir de plus en plus des attributions qui caractérisent le pouvoir exécutif. Désormais le conseil exécutif devenait un rouge inutile : il fut supprimé par le décret du 1 2 germinal an II (rendu sur la proposition de Carnot), qui remplaçait en outre les 6 ministères, (( institutions incompatibles avec un gouvernement républicain )), par 12 commissions : celles-ci, subordonnées au comité du Salut public, correspondent avec lui, et lui rendent compte de leurs opérations, qu'il peut annuler ou modifier. La commission des relations extérieures est composée d'un seul commissaire, qui joue exactement le rôle d'un ministre des affaires étrangères. Cette situation est conservée par la loi du 7 fructidor an II, qui dispose (t. II, art, i) :

Le comité de Salut public a la direction des affaires extérieures, quant à la partie politique.

Constitué par ces divers textes, le comité de Salut public prenait ainsi le rôle du pouvoir exécutif, à l'égard des relations extérieures. Mais c'était un pouvoir exécutif placé sous la tutelle jalouse du législateur.

S 4. — Le décret du ^^ ventôse an IIL

Les inconvénients de ce régime ne tardèrent pas à se faire sentir. Les victoires extraordinaires des armées françaises invitaient les coalisés à la paix; l'heure des négociations était proche, et le comité sentait qu'il ne jouissait pas d'une indépendance suffisante pour conclure les traités avantageux auxquels nous pouvions prétendre. Il fallait, en effet, pouvoir ménager, par des conventions secrètes, la susceptibilité des diverses puissances coahsées qui, l'une par rapport à l'autre, ne voulaient pas exprimer

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ouvertement ce qu'elles consentaient à déclarer dans des clauses soustraites à la publicité. Le pouvoir de conclure des conventions secrètes fut donné au comité, sous des restrictions importantes, par le décret du 27 ventôse an III. Mais cette réforme rencontra une vive opposition dans la Convention : nous allons analyser rapidement les débats qui eurent lieu à ce sujet.

Le rapporteur, Cambacérès, défend vivement Futilité du projet proposé : ce J'ai reconnu, dit-il, pendant les quatre mois que j'y suis resté [dans le comité de Salut public], qu'il était entièrement paralysé, qu'il n'avail aucun moyen de traiter avec les puissances étrangères (i) ». En conséquence il demande à la Convention de donner son avis sur ces trois questions : 1° Y aura-t-il des articles secrets? — 2° Quel sera leur objet .»^ — 3** Le comité de Salut public les conclura-t-il seul, ou d'après l'avis d'une commission ou d'un second comité?

Sur le premier point, Cambacérès rencontra de vives résistances. Toutefois la nécessité même des conventions secrètes ne fut combattue que par un petit nombre d'orateurs (Duhem, Villetard) : la majorité de l'assemblée ne professait plus à cet égard les opinions émises par Pétion à la Constituante (2). Tout au plus Cambacérès disait-il encore que l'absence de secret serait possible, s'il n'y avait que des démocraties en présence (3). L'utilité des conventions secrètes fut surabondamment démontrée (Boursault, Roux, Desrues) : les nations étrangères peuvent ne vouloir traiter qu'à cette condition. (( Il n'est presque pas un seul traité de paix, disait Chazal, qui ne soit très susceptible de prendre des clauses secrètes » (4). Et Merlin de Thionville ajoutait avec sa rude franchise : « 11 n'y a que les ennemis de la paix qui s'opposent à ce qu'il y ait des articles secrets dans les trai-

(i) Séance du 22 ventôse.

(2) V. supra, p. 95.

(3) Séance du 27 ventôse.

(4) S. du 23.

Il6 LES CONSTITUTIONS DE LA FRANCE

tés (i) )). — Mais on répugnait à confier ce droit aux membres du comité : l'amovibilité de ses membres, et le roulement mensuel ne paraissaient pas être des garanties suffisantes. Cambacérès eut beau s'étonner qu'on suspectât les membres d'un comité, qui avait donné tant de preuves de son zèle (2) : Chazal et Hermann réclamèrent que la Convention ratifiât elle-même les clauses secrètes, « et qu'elle décrétât tout au plus que, pour les passer, elle se formerait en comité général (3). » La discussion en séance publique fut réclamée par Duroy, qui s'écriait : <( Pour moi, je ne voudrais par partir d'ici, après avoir voté sur ce que j'ignorais (4). » Mais c'était la négation même des clauses secrètes (5) : la Convention rejeta ce système, ainsi que la discussion en comité secret, qui paraissait ouvrir des portes à la divulgation. La ratification d'une convention secrète, dont on ne connaîtrait pas l'objet, était illusoire pour la Convention, et pouvait inquiéter les Gouvernements contractants : on décida donc que les clauses secrètes, conclues par le comité dans les limites qu'on lui assignait, seraient exécutées comme si elles avaient été ratifiées par l'Assemblée. On assimila, a ce point de vue, les traités définitifs aux conventions préparatoires, auxquelles seules certains orateurs voulaient limiter la nouvelle règle (AUitte, Audoin).

Devait-on déterminer à l'avance la sphère des conventions secrètes ? Oui, répondirent quelques-uns. Ainsi les articles secrets, d'après Gaston, ne pourraient s'appliquera des modifications de territoire ; selon Ricard « aucun article secret ne pourra porter atteinte à l'unité, à l'indivisibilité de la République, et à la con-

(i) Séance du 28 ventôse.

(2) On avait formulé la crainte que le comité ne s'entendît avec l'étranger pour marcher sur la Convention.

(3) Discours de Chazal, s. du 28.

(4) S. du 28.

(5) « Je suppose, disait Boissy dans la séance du 26, que nous convenions avec le gouvernement d'une nation de faire une descente en Angleterre, faudra-t-il venir le dire à la Convention ? »

stitution de 1793 (i), » Mais le danger de ce procédé fut nettement mis en lumière par Bourdon (de TOise) : « 11 me semble qu'il serait très indiscret de fixer le cas où il pourra y avoir lieu à faire des articles secrets, car ce serait dire à l'Europe, qui calculerait les circonstances où nous serions, les articles secrets qui auraient été signés (i). » On se rallia donc à l'opinion de Cambacérès, suivant lequel l'objet des articles secrets devait être présenté négativement, et on adopta la prohibition suivante : les articles secrets n'annuleront ni n'atténueront les articles patents (2).

Toutefois, par un sentiment contraire à celui qui a généralement animé les dépositaires du pouvoir exécutif, le comité de Salut public voyait comme à regret s'accroître dans des proportions si considérables son indépendance vis-à-vis de la Convention. Ses membres sentaient en effet la lourde responsabilité qui allait peser sur eux, et qui, à l'époque révolutionnaire, pouvait entraîner des sanctions terribles. Aussi, malgré l'opposition qu'il rencontra, Cambacérès persista-t-il à réclamer, au nom du comité de Salut public, l'adjonction à ce comité d'une commission ou du comité de législation, dont le concours et l'avis favorable seraient nécessaires pour la confection d'articles secrets. Voici la rédaction définitive de cette partie de son projet :

a. 6. Dans le cas où les traités doivent renfermer des articles secrets, ou lorsqu'il s'agit de contracter, avec des gouvernements étrangers, des engagements qui ne peuvent être rendus publics, le comité de Salut public instruit de l'objet de la négociation le comité de législation,

7 . Ce comité examine si F opération projetée est conforme aux principes du gouvernement républicain, et si elle doit demeurer secrette.

Il donne par écrit son avis sur ces deux points.

(i) S. du 26.

(2) V. aussi, infra, la disposition purement platonique de l'a. 4*

Il8 LES CONSTITUTIONS DE LA FRANCE

8. D'après l'avis du comité de législation, le comité de Salut public est autorisé à terminer définitivement la négociation, et les conditions quil arrête sont exécutoires,

9. Lorsque le comité de Salut public rend compte à la Convention nationale des mesures qu'il a prises, il est tenu de lui représenter l'avis du comité de législation (i).

Cette organisation de comités se surveillant les uns les autres, et cherchant à rejeter l'un sur Tautre une responsabilité que personne ne veut assumer entière, nous semble singulière aujourd'hui. Elle faillit pourtant être adoptée devant l'insistance de Cambacérès. Merlin de Thion ville et Prieur de la Marne montrèrent les inconvénients de ce système : la création d'une Commission ou l'adjonction d'un second comité donnerait l'éveil aux puissances ennemies, pourrait permettre à la minorité de faire la loi, affaiblirait l'autorité du gouvernement, et compromettrait le secret. Les membres du comité doivent assumer cette responsabilité qu'ils déclinent (2). a Cette délicatesse [des membres du comité], ajoute Laréveillère-Lepeau, dans un discours fort judicieux, est assurément bien louable » ; mais il faut voir avant tout l'intérêt et le vœu du peuple, et prendre ce toutes les mesures qui sont avouées par la justice et la raison, et commandées par les circonstances ; car qui veut la fin, veut les moyens. » Si la paix est avantageuse, « vous avez, non seulement le droit, mais je dis plus, le devoir d'y consentir. )) Par suite, il rejette la création d'une commission ; mais il admet — cela semble chez lui une concession — l'adjonction du comité de législation. Toutefois, ici encore, il signale un danger : «Son adjonction aura toujours... l'inconvénient de faire savoir aux puissances non contractantes l'existence de ces articles [secrets] (3). » — Par la question préalable, la Convention repoussa les deux systèmes de contrôle.

(i) Séance du aS.

(2) Séance du as.

(3) Séance du a6.

L'Assemblée accordait donc, sur ce point, au comité de Salut pubbc, une indépendance plus grande que celui-ci ne l'aurait désiré. A d'autres égards, au contre, le comité avait sollicité une extension de ses pouvoirs : il s'agissait de le délivrer de l'autorisation préalable de la Convention pour entamer les négociations, et en second lieu de lui donner la faculté de conclure, de sa seule autorité, (( des stipulations préliminaires et particulières, telles que des armistices, des neutralisations » (a, 3 du projet). La première réforme ne rencontra aucune opposition : tout le monde en sentait la nécessité et l'urgence. La seconde, au contraire, souleva des critiques : Prieur delà Marne craignait que les armistices ainsi conclus ne vinssent à dégénérer en trêves indéfinies ; Pelet s'attaqua au mot « neutralisation » selon lui, ce terme donnerait à entendre que le comité a peut conclure une neutralité réelle, avec l'Autriche ou la Prusse, par exemple». A la première objection, Cambacérès répondit qu'il était nécessaire d'accorder au comité un droit qui appartenait aux généraux; toutefois, pour écarter l'interprétation alléguée par Prieur, il proposa et obtint l'addition du mot (( trêve » à l'article i , où étaient énumérés les traités que le comité pouvait seulement négocier, et dont la ratification était réservée à la Convention. En ce qui concerne la critique de Pelet, Cambacérès fit ajouter à l'article 3 après le mot « neutralisation » le membre de phrase (c y relative pendant le temps de la négociation )) pour ne laisser planer aucun doute sur le caractère de ces conventions préliminaires.

Voici, dans son ensemble, le texte de cet important décret : Art. I. — Le comité de Salut public, chargé par la loi du 7 fructidor de la direction des relations extérieures, négocie, au nom de la République, les trcdtés de paix, de trêve, d'alliance, de neutralité, de commerce (i),

(i) L*énumération, pas plus limitative que celle de Mirabeau, a augmenté : elle a semblé nécessaire, pour former une opposition nette avec la disposition de Ta. 3.

120 LES C0^8TITUTI0^'S DE Ul FRANCE

// en arrête les conditions.

Art. 2. — Il prend toutes les mesures nécessaires pour faciliter et pour accélérer la conclusion de ces traités.

Art. 3. — // est autorisé (i) à faire des stipulations préliminaires et particulières, telles que des armisticeSy des neutralisations y relatives pendant le temps de la négociation, et des conventions secrètes.

Art. 4. — Les engagements secrets contractés avec des Gouvernements étrangers ne peuvent avoir pour objet que d'assurer la défense de la RépubliquCy ou d'accroître ses moyens de prospérité.

Art. 5. — Dans le cas oà les traités renferment des articles secrets, les dispositions de ces articles ne peuvent être ni contraires aux articles patens, ni les atténuer.

Art. 6, — Les traités sont signés, soit par les membres du comité, lorsqu'ils ont traité directement avec les envoyés des puissances étrangères, soit par les ministres plénipotentiaires auxquels le comité a délégué à cet effet des pouvoirs.

Art. 7. — Les traités ne sont valables qu'après avoir été examinés, ratifiés et confirmés par la Convention nationale, sur le rapport du comité de Salut public.

Art. 8. — Néanmoins, les conditions arrêtées dans les engagements secrets reçoivent leur exécution, comme si elles avaient été ratifiées.

Art. 9. — Aussitôt que les circonstances permettent de rendre publiques les opérations politiques qui ont donné lieu à des conventions secrètes, le comité rend compte à la Convention nationale de l'objet de la négociation et des mesures qu'il a prises.

Cet acte législatif marque le début d'une nouvelle phase de la période révolutionnaire : la Convention a donné une large indépendance au pouvoir exécutif provisoire qu'elle avait

(i) C'est ainsi une autorisation générale, qui est substituée à l'autorisation spéciale, pour habiliter le comité une fois pour toutes.

créé, et consacré notre deuxième système, celui de la ratification législative. Toutefois la reddition de compte à l'Assemblée, toujours exigée du comité, laissait celui-ci dans une subordination inconnue au pouvoir exécutif des régimes parlementai res; d'autre part l'origine des membres du comité donnait toujours à cet organe un aspect singulier et hybride, qui en dénotait le caractère provisoire.

L'influence du décret de ventôse se fit bientôt sentir : c'est sous ce régime que furent conclus les traités de Bâle. L'esprit des législateurs avait été avant tout guidé, dans ces débats, par des considérations politiques, et des motifs pratiques : ce décret fut l'instrument avec lequel la Convention prépara les heureux traités de 1795.

S 5. — La Constitution du 5 fructidor an III,

La constitution de l'an III reproduit approximativement, en les condensant quelque peu, les articles si clairs et si précis du décret de ventôse. On reconnaissait à ce moment la nécessité d'un pouvoir exécutif indépendant et fort; c'est cette idée nouvelle que Boissy d'Anglas, rapporteur, exprime dans sa critique de la constitution de 1798 : « Ce conseil exécutif sans dignité, sans force, sans stabilité, se divise en un tel nombre de membres que le secret et la promptitude de l'action ne peuvent jamais devenir son partage. » Le même orateur censure à bon droit l'œuvre, concise jusqu'à l'obscurité, d'Hérault de Séchelles: (( Aucun principe n'est posé relativement à nos rapports avec l'es puissances étrangères ; on ne sait qui doit déclarer la guerre; on ne sait qui doit proposer la paix. » Il faut au contraire « environner le pouvoir exécutif d'une autorité et d'une dignité qui le fassent respecter au dedans et considérer au dehors, sans qu'il puisse inspirer d'alarmes à la liberté : voilà le but sage et glorieux vers lequel doivent se diriger toutes vos méditations. »

Après rexpérience de romnipolence législative, on éprouvait donc, par une réaction normale, le besoin de renforcer le pouvoir exécutif. On était toujours inspiré par les idées directrices du décret de ventôse ; voici en effet comment s'exprime le rapporteur à ce sujet : (( Nous vous proposons de confier au Directoire... le soin et la conduite des négociations, avec la même latitude de pouvoirs dont votre comité de Salut public est actuellement investi, (i). »

On était au fond d'accord sur les principes, et personne ne vint contredire Thibaudeau, lorsqu'il soutint la nécessité des clauses secrètes, incompatibles avec la publicité des débats d'une assemblée délibérante (2). Pourtant la limitation imposée au Directoire dans la conclusion des conventions secrètes (les articles secrets ne pourront détruire les articles patents), pai'ut insuffisante à quelques-uns. Eschasseriaux demanda que cette prérogative fût restreinte par l'addition suivante : « 11 ne sera inséré dans les traités ou conventions secrètes avec les puissances étrangères aucune clause ou disposition qui porte atteinte à la liberté, à la souveraineté du peuple français et à l'intégralité de son territoire ». Des motions analogues avaient été proposées lors du décret de ventôse. Daunou critiqua celle-ci : la responsabilité du Directoire est suffisante ; il faut lui laisser une certaine latitude : « Pensez- vous, ajoutait-il, que le comité de Salut public aurait pu faire des traités de paix si avantageux pour la République, si, parla loi que vous avez rendue sur le rapport de Cambacérès, vous ne lui aviez par. donné une aussi grande latitude.^^ (3). » Lanjuinais fît remarquer qu'il pouvait y avoir

(i) Séance du 5 messidor an III. — et Daunou ajoutait : « Celte loi [du 27 ventôse] est copiée presque mot pour mot dans ce titre de la Constitution » (S. du n thermidor).

(2) Séance du n thermidor. — Sur les idées de Thibaudeau à cet égard, v. pour plus de détails, ses Mémoires sur ta Convention et le Directoire j t. I, p. 175-176.

(3) Séance du 11 thermidor.

des échanges coloniaux très avantageux. Mais cette question de modification territoriale qui venait d'être soulevée, ne pouvait manquer d'être résolue par la Convention dans un sens favorable à la sanction législative. Peut-on, s'écria Isoré, céder (( les habitants de vos frontières qui ont combattu pour la liberté ? — Non, non », répondit-on de toutes parts. Aussi l'Assemblée, tout en n'adoptant pas la motion d'Eschasseriaux(i), en retint pourtant la dernière partie, et on ajouta que les clauses secrètes ne pourraient contenir aucune aliénation de territoire (2).

Voici l'ensemble de ces dispositions :

Art. 33o. — // [le Directoire] est autorisé à faire les stipulations préliminaires, telles que des armistices, des neutralisations ; il peut arrêter aussi des conventions secrètes.

Art. 33i. — Le Directoire exécutif arrête , signe ou fait signer , avec les puissances étrangères, tous tes traités de paix, d'alliance, de trêve, de neutralité, de commerce, et autres conventions qu'il juge nécessaires au bien de VEtat,

Ces traités et conventions sont négociés, au nom de la Republique française, par des agents diplomatiques nommés par le Directoire exécutif et chargés de ses instructions.

Art. 332. — Dans le cas ou un traité renferme des articles secrets, les dispositions de ces articles ne peuvent être destructives des articles patens, ni contenir aucune aliénation du territoire de la République,

Art. 333. — Les traités ne sont valables qu'après avoir été examinés et ratifiés par le Corps législatif; néanmoins les conditions secrètes peuvent recevoir provisoirement leur exécution, dès l'instant même ou elles sont arrêtées par le Directoire,

(i) La G. de Tan III ne renferme même pas de disposition analogue à celle de l'a. 4 du décret de ventôse : on avait reconnu l'inutilité de ces prohibitions dépourvues de sanction, dont le caractère vague pouvait inspirer des doutes aux gouvernements étuftngers sur la capacité de négocier de notre pouvoir exécutif.

(2) Séance du 11 thermidor.

Art. 334. — L'un et Vautre Conseil législatif ne délibèrent sur la guerre ni sur la paix quen comité général.

Aux différences qui séparent ce texte de la loi de ventôse, et que nous avons déjà signalées, ajoutons-en quelques autres. Certaines dispositions jugées inutiles ont été supprimées (a//^nua/îon des articles patents ; neutralisations y relatives,.,, spécification superflue en présence des mots trêve et neutralité de Tart. i). Une modification plus importante résulte de l'article 334 de la constitution : désormais la formation en comité général, qui, auparavant, était facultative pour l'Assemblée, passe au rang de principe constitutionnel dès qu'il s'agit de délibérer sur un traité de paix. Enfin il résulte de la Constitution même que le Directoire n'est plus aussi dépendant du pouvoir législatif que le Comité de Salut public : on a institué un pouvoir exécutif libre et nettement défini, on a consacré clairement le système de la ratification législative, restreinte par la faculté laissée au Directoire de conclure dans certaines limites des conventions secrètes. Tel est le système qui fut appliqué (i) pour le traité de Campo-Formio.

§ 6. — Le projet de loi de vendémiaire an VIIL

Les deux conseils qui succédèrent à la Convention étaient bien inférieurs à la grande assemblée révolutionnaire : beaucoup d'hommes éminents avaient disparu de la scène, soit entraînés dans la tourmente, soit retirés de la vie publique par lassitude ou par dégoût. Le Conseil des Cinq-Cents se montra indécis,, irascible, sujet aux entraînements soudains et aux revirements brusques. Cet état d'esprit apparaît clairement dans le projet de loi suivant présenté, à la veille du Coup d'Etat, par Garrau au nom de la commission qu'avait nommée l'assemblée, anxieuse déjà des projets de Bonaparte :

(i) Il va sans dire que le traité devait être ratifie à la fois par les Anciens et par les Cinq-Cents (arg. des mots : Corps législatif, a. 333).

Sont déclarés traîtres à la patrie, et seront punis de mort tous négociateurs, ministres, généraux, directeurs, représentants du peuple et tous citoyens français, qui proposeraient, recevraient, appuyeraient ou signeraient un traité de paix, portant atteinte à la constitution de Van 3 et à Vintégralité du territoire de la République.

Dans ce texte, nous laisserons de côté la partie criminelle, qui souleva de vives critiques, pour nous occuper uniquement de la question politique.

Jard Panvillicrs voulut soustraire les représentants à la règle, par ce motif, qu'ils ne ratifient que des traités conclus ; à quoi Garrau répondit: ils peuvent influencer les négociateurs. On trouva même que le texte n'était pas assez compréhensif, et Grandmaison proposa d'entendre par territoire même les colonies qu'occupaient alors les Anglais, telles que Sainte-Lucie, la Martinique, la Guadeloupe. Toutefois, sur l'observation de Chollet que l'occupation d'une île ne pouvait pourtant pas empêcher la paix continentale, le Conseil décida de se former en comité secret.

Cette résolution n'était pas plus tôt adoptée que Joubert et Grandmaison montent à la tribune : après les paroles de Chollet, s'écrient-ils, la résolution de vous former en comité secret aura un eflet désastreux sur les nations étrangères, qui vous croiront prêts à toutes les transactions. Aussitôt l'Assemblée revient sur son vote et la discussion continue. Enfin ces débats contradictoires se terminent par le vote de l'article amendé, sur la proposition de Betz, par l'addition au mot « territoire » des mots « réuni par les lois »; car, remarquait l'orateur, (( nous avons eu les départements de la mer Egée, de Corfou, de Cithère, et sans doute il n'est pas dans votre intention de les regarder comme parties intégrantes du territoire, et sans lesquelles vous ne pourriez consentir à la paix (i) ».

(i) Séance du 2 vendémiaire an VIII.

Au conseil des Anciens, Laussat s'exprima ainsi sur le but du projet de loi : « Cet objet a été d'empêcher, d'une part, que les puissances étrangères, dans leurs relations avec la France, ne pussent abuser des opinions qu'elles entendraient donner dans le conseil, et, d'autre part, leur ôter l'espérance, les moyens, et les raisons même d'y influer jamais. » Le même orateur ajoutait que la discussion devait s'ouvrir en comité général, d'après l'article 334 de la Constitution; mais l!Assemblée se prononça en faveur des débats publics, parce que, comme le disait Philipp, il s'agissait d'un principe, et non d'une négociation (i).

Le rapporteur Cornet conclut au rejet de la proposition. L'urgence, dit-il, a été déterminée par des bruits de coup d'Etat : mais la loi ne doit pas, ne peut pas décemment prévoir le cas d'un coup d'Etat. La loi ne saurait lier le législateur de l'avenir pour la question territoriale : un semblable projet pourrait faire craindre qu'on ne voulût perpétuer la guerre. L'orateur montre ensuite que la proposition est inconstitutionnelle à plusieurs pointsde vue, spécialement au regard de la Déclaration des droits. Il est impossible de prétendre que le territoire ne sera jamais aliéné : (( c'est à la victoire que vous devez cet accroissement ; la victoire peut l'ôter ». Il peut y avoir des échanges territoriaux avantageux. Enfin Cornet termine par une considération saisissante, en montrant que la loi immobiliserait les négociateurs : (( L'Autriche les a fait assassiner; à présent elle pourra, par des procès-verbaux falsifiés, s'en faire justice par nous-mêmes. »

Seul de la Commission, Letourneux soutient le projet. Pour lui, la Constitution défend toute aUénation de territoire (2). Il termine son discours par cette phrase déclamatoire : (( Si nous

(i) Séance du 16 vendémiaire.

(2) Cornet avait répondu par avance à cette objection en montrant que les mots « unité et indivisibilité » n'avaient été inscrits en tête des Constitutions que par crainte du fédéralisme.

devons avoir un temple de Janus, il faut qu'ouvert ou fermé, on lise sur son frontispice ces mots gravés par le génie de la liberté : « Le peuple français refuse la paix à rennemi qui veut envahir son territoire ou Woler sa Constitution. »

L'Assemblée indécise vola rajoumement (i).

A la reprise de la discussion, le Conseil entendit la lecture faite par Laussat, d'un discours de Baudin, mort récemment, qui combattait la résolution ; toutefois un deuxième ajournement fut décrété (2).

Enfin le 2 brumaire. Porcher détermina le refus de l'Assemblée. Il démontra que la résolution était inconstitutionnelle, parce qu'elle empiétait sur les pouvoirs et l'initiative du directoire ; puis il en exposa les dangers pratiques : « Il est inouï qu'au fort delà mêlée un peuple entier ait juré de périr plutôt que de céder une portion de son territoire ! Que d'autres voient là de la grandeur, moi je n'y vois que de la folie... L'amour de la patrie n'exige pas que, par une coupable opiniâtreté à conserver une modique portion de territoire, on expose l'Etat tout entier; comme l'amour de soi-même n'exige pas qu'on se refuse au sacrifice d'un bras ou d'une jambe pour conserver le corps. » Et il ajoutait : (( Si les constituants de l'an III avaient décrété l'inahénabilité du territoire, ils auraient dû décréter aussi l'invincibilité de ceux chargés de le défendre » (3).

A une très grande majorité, la résolution est rejetée.

(i) Séance du i6 vendémiaire.

(2) Séance du 28.

(3) Moniteur du 5 brumaire.