LE CONSULAT ET L EMPIRE 19.Q

i8i4, un nouveçiu régime. Nous allons étudier successivement les principaux actes de la période napoléonienne.

S I. — La Constitution du 22 frimaire an VIII .

A la suite du 18 brumaire, Bonaparte sentit la nécessité de ménager les sentiments libertaires du peuple, et de réserver pour plus tard le régime despotique qu'il rêvait. Aussi la Constitution de Tan VIII, relativement libérale à une lecture superficielle, recelait-elle des germes d'autoritarisme, qui allaient se développer dans l'interprétation donnée aux textes. On sait que la rédaction fut un compromis entre les théories de Siéyès (i), imbu des idées révolutionnaires, et les doctrines autoritaires de Bonaparte. Cette transaction n'apparaît nulle part plus clairement que dans les dispositions relatives aux traités. Voici les textes :

Art. 49. — Le Gouvernement entretient des relations politiques au dehors, conduit les négociations, fait les stipulations préliminaires, signe, fait signer et conclut tous les traités de paix et d'alliance, de trêve, de neutralité, de commerce, et autres conventions.

Art. 5o. — Les déclarations de guerre, et les traités de paix, d'alliance, et de commerce, sont proposés, discutés, décrétés et promulgués comme des lois.

Seulement les discussions et délibérations sur ces objets, tant dans le Tribunat que dans le Corps législatif se font en comité

secret, quand le Gouvernement le demande.

Art. 5i. — Les articles secrets d'un traité ne peuvent être destructifs des articles patents.

(i) V. à ce sujet le curieux discours qu'il prononça à la Convention, le a thermidor an III.

Dauzàt. q

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Si on compare ces dispositions a celles de la Constitution de 1 an III, on voit que les prérogatives du pouvoir législatif sont amoindries : son droit de contrôle est limité aux traités de paix, d'alliance et de commerce; encore Bonaparte faisait-il cette concession sous la pression des circonstances, en comptant bien la retirer plus tard. L'approbation est substituée à la ratification : ceci n*est pas formellement exprimé dans la Constitution, mais résulte de l'interprétation que lui donnèrent les consuls, et de la pratique constamment suivie par eux.

11 semble toutefois, au premier abord, que ce dernier changement n'est qu'accessoire et intéresse seulement la rédaction des actes internationaux; un contrôle efficace ne doit-il pas être exercé sur les traités par le législateur, puisque l'article 5o reconnaît formellement le droit de discussion.^ Il n'en est rien cependant, car il faut toujours distinguer soigneusement dans les constitutions impériales Tapparence de la réalité. En effet ce droit théorique était annihilé en fait : les consuls ne présentaient les traités à l'approbation du législateur qu'après l'échange des ratifications. Dans ces conditions, tout se réduisait à un simple enregistrement, de la part non seulement du Corps législatif, qui ne discutait jamais, mais encore du Tribunat.

Le pouvoir du Gouvernement était encore fortifié par une prérogative nouvelle : la formation en comité secret était obligatoire lorsqu'il la demandait. Ainsi le pouvoir exécutif pouvait se soustraire au contrôle de l'opinion pubUque, et exercer une pression indirecte sur les Chambres lorsqu'il ne les sentait pas suffisamment dociles.

On maintenait l'ancienne règle, d'après laquelle les articles secrets d'un traité ne pouvaient être contraires aux articles patents : cette prohibition fut violée lors du traité franco-turc du 25 juin 1802. D'après l'article 5 de ce traité, la France et la Turquie se garantissaient l'intégrité de leurs possessions (stipulation d'alliance défensive) ; mais un article secret ajoutait que cette clause n'était pas obligatoire pour la Porte, laquelle

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ne pouvait s'engager que de son plein gré (i). On était, il est vrai, à la veille de Tacte constitutionnel qui allait créer une nouvelle situation juridique.

S 2. — Le Sénatusconsulte du iG thermidor an X.

Les formalités auxquelles la Constitution de Tan VIII soumettait les consuls parurent bientôt gênantes à Bonaparte, quoiqu'il n'eût rencontré à ce sujet aucune résistance au sein des Chambres. Aussi le sénatus-consulte du i6 thermidor an X vint-il établir un régime tout nouveau. Il di«posait :

Art. 58. — Le Premier Consul ratifie les traités de paix et d'alliance, après avoir pris Vavis du conseil privé.

Avant de les promulguer, il en donne connaissance au Sénat.

Ainsi la sanction législative était supprimée en principe, et remplacée par deux garanties à peu près illusoires : l'avis préalable du conseil privé (composé, dit l'article By, des consuls, de deux ministres, de deux sénateurs, de deux conseillers d'Etat et de deux grands officiers de la Légion d'honneur) qui, bien entendu, ne liait pas le chef de l'Etat, — et la communication obligatoire faite au Sénat avant la promulgation : cette communication est expressément mentionnée notamment dans les traités de Presbourg et de Vienne.

Cette sanction, toutefois, ne subsistait-elle pas pour les traités de commerce, qui sont restés en dehors des prévisions de l'article 58 du sénatus-consulte, et, par suite, semblent toujours régis par l'article 5o de la Constitution de l'an VIII ? On a soutenu pourtant le contraire avec beaucoup de force (2), etl'opinion me semble fondée. La pratique fut dans ce sens : on ne voit pas que Napoléon ait jamais demandé l'approbation des Chambres,

(i) Clercq, Becueil... I, p. 188.

(2) V. rapport <J» Troplong sur le Ses. du aS déc. i852.

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soit pour les traités de commerce, soit pour exécuter les clauses cojnmerciales des autres conventions. Aurait-il craint de s'attribuer ce droit par un texte formel, au moment où il était déjà tout-puissant, lui qui par simples décrets (i) établissait le blocus continental et ses conséquences commerciales incalculables ? Il est plus probable qu'il ne faut pas considérer Ténumération de V article 58 comme limitative : il a paru suffisant aux rédacteurs du sénatus-consulte de reproduire les deux premiers termes de l'article 49 de la Constitution. On a d'ailleurs fait remarquer très justement (2) que la même particularité se retrouvait dans l'article 4i du sénatus-consulte du 28 floréal an XII, qui statue : (( L'archi-chancelier d'Etat fait les fonctions de chancelier pour la promulgation des traités de paix et d'alliance, et les déclarations de guerre. » Or personne n'a douté que cette disposition ne s'étendît à tous les traités.

Quoi qu'il en soit, l'interprétation donnée ainsi à l'article 58 était suffisamment extensive : ce fut certainement par un abus de pouvoir que Napoléon rendit exécutoires de son chef les clauses des traités entraînant des charges pécuniaires. Une autre atteinte, portée au principe de la souveraineté nationale, base de la constitution de frimaire, concerne les modifications de territoire : les acquisitions que Bonaparte réalisa à la suite des diflerents traités conclus entre i8o3 et 181 4, ne furent sanctionnées par aucune assemblée ; personne ne songea à s'en plaindre, quoique, au point de vue juridique, les accroissements doivent être soumis aux mêmes règles que les cessions. Toutefois pour les annexions opérées en pleine paix en dehors d'un traité régulier, Napoléon eut recours à la forme du sénatus-consulte, afin de légaliser en quelque sorte un acte arbitraire : c'est ainsi, par exemple, que le sénatus-consulte du 21 janvier 1808 décréta l'annexion à la France des villes de

(i) Décrets de Berlin (21 nov. 1806) et de Vienne (17 déc. 1807). (2) Trop LONG, rapport précité. •*

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Kehl, Cassel, Wesel, Flessîngue. Ces actes appartenaient a la catégorie des sénatus-consultes organiques, et, par suite, devaient être votés à la majorité des deux tiers (i).

S 3. — L'Acte additionneL

Tel était le régime impérial, plus autocratique encore dans la réalité que dans les textes. Ce gouvernement de la force ne pouvait être maintenu que par le prestige de la victoire. Aussi cet édifice fragile s'eflbndra-t-il de lui-même au lendemain de l'invasion. Le Sénat ébaucha à la hâte une Constitutien égoïste et médiocre, qui fut présentée à Louis XVIII. Celui-ci ne l'accepta pas, (( car, disait-il, un grand nombre d'articles portent l'empreinte de la précipitation avec laquelle ils ont été rédigés (2) )) : en effet, il n'y est même pas question du droit de conclure les traités ; aussi n'aurons-nous pas à nous occuper de cet acte. En réalité, le refus du roi était dicté surtout par l'intention d'établir le gouvernement sur d'autres bases ; peu après il (( octroyait » la Charte de 181 4, dont nous nous occuperons bientôt. Mais à peine le nouveau régime commençait-il à fonctionner, que des événements imprévus vinrent en suspendre l'application. Napoléon revenait de l'île d'Elbe ; pour trouver un appui dans l'opinion publique, il fit préparer par Benjamin Constant une constitution libérale, qui devint l'Acte additionnel aux constitutions de l'Empire, du 22 avril 18 15.

Comme son titre l'indique, cet acte ne prétendait pas se substituer aux constitutions impériales : il s'y superposait, et abrogeait simplement les dispositions antérieures avec lesquelles il ne pouvait se concilier. L'Acte additionnel n'apporte qu'une modification expresse au régime antérieur des

(i) A. 56 du Ses. du 16 therm. an X.

(2) Déclaration de Saint-Ouen,

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traités : « Aucune portion d'un territoire ne peut être échangée qu'en vertu d'une loi » (t. III, a. 35), corollaire logique du principe de la souveraineté nationale posé par la Constitution de Tan VIII. D'autres changements sont impliqués par le rétablissement des institutions parlementaires. Au moyen de la responsabilité ministérielle, un contrôle sérieux allait être exercé sur le pouvoir exécutif qui ne pourrait plus, par la voie indirecte des traités comme par toute autre, accomplir illégalement les actes qui ressortissent au législateur. Benjamin Constant, qui publia au lendemain de sa promulgation une sorte de commentaire de sa constitution (i), après avoir reconnu et justifié en principe la prérogative du chef de l'Etat, s'exprime ainsi à ce sujet : (( Les clauses du traité étant à la discrétion du pouvoir royal, s'il pouvait rendre obligatoires pour la nation des clauses qui influeraient sur sa situation intérieure, aucune constitution ne pourrait subsister. Un roi superstitieux traiterait avec un de ses voisins pour supprimer la tolérance religieuse. Un roi ennemi de la liberté de la presse traiterait avec un autre pour soumettre les écrivains aux plus oppressives restrictions. Ainsi tous les actes constitutionnels pourraient être rapportés, sans distinction et d'un trait de plume. Le despotisme et la persécution reviendraient du dehors, masqués en traités de paix, et les ambassadeurs du roi seraient le véritable pouvoir législatif d'un tel peuple (2). ))

Ces dispositions ne furent pas appliquées : le canon de Waterloo porta le coup de mort à la nouvelle constitution. A l'annonce du désastre, les Chambres, qui trouvaient insuffisantes les concessions de Napoléon, élaborèrent aussitôt un nouveau projet.

(i) Principes de politique applicables à tous les gouvernements représentatifs et particulièrement à Ifl constitution actuelle de la France^ mai i8i5. — Tous ses opuscules politiques ont été réunis dans l'édition de Laboulaye sous le titre de : Cours de politique constitutionnelle.

(2) Cours de pol. const., t. I, p. 3oo.

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S 4- — Le projet de constitution du 29 juin 181 5.

Ce projet, dont la discussion, arrêtée par la seconde invasion, rie fut jamais reprise, est bien supérieur à l'œuvre ébauchée Tannée précédente par le Sénat impérial. Au sujet des traités internationaux, la rédaction définitive adoptée par la Chambre était ainsi conçue :

Art. 25. — Les déclarations de guerre et les traités de paix et d'alliance sont présentés à l'approbation des Chambres,

Les traités de commerce sont délibérés dans la forme des lois.

Jamais les articles patens d'un traité ne peuvent être détruits ni modifiés par des articles secrets.

Art. 26. — Le monarque ne peut céder ni échanger aucune partie du territoire de la France, ni réunir à ce territoire aucun pays conquis ou cédé, qu'avec l'approbation des deux Chambres,

C'était le système de l'approbation législative étendue, en principe, à tous les traités. Si l'on veut se convaincre que l'énumération de l'art. 25, al. i, n'est pas hmitative, il sulBt de faire remarquer que c'est précisément dans cette intention que furent ajoutés les mots (( et d'alliance », qui ne figuraient pas dans le projet primitif (i). 11 paraissait inutile de citer les traités de trêve et de neutralité, comme les constitutions de l'an III et de l'an VIII ; les autres catégories de traités étaient encore peu usitées.

Une règle spéciale était établie pour les traités de commerce : si on les traitait comme des lois, c'était afin d'exercer sur eux un contrôle minutieux, et de les discuter sans doute article par article, — droit qui paraissait dangereux à l'égard des autres conventions internationales.

Toutefois la sanction législative cessait, à l'égard des articles

(i) Séance du 6 juillet.

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secrets, implicitement consacrés par Tarticle aS, al. 3, qui reproduisait l'ancienne règle de la loi de ventôse : il était utile, en effet, de dire expressément que les articles secrets ne pourraient être contraires aux articles patents, car nous avons vu cette défense violée sous le régime consulaire.

Enfin une disposition formelle régissait toutes les modifications de territoire, qui devaient être approuvées par les Chambres. Cet article, qui montre clairement l'état de l'opinion en i8i5, est un des plus intéressants de cette œuvre intelligente, qui malheureusement ne fut jamais appliquée (i). Le retour des Bourbons, en i8i5, nous ramena sous le régime de la Charte.

(i) Dans celte même Chambre des représentants de i8i5, s'éleva une discussion intéressante au sujet des attributions respectives des deux pouvoirs en matière de négociations. On avait proposé d envoyer aux coalisés une commission élue pour traiter avec eux. M. Regnault, au nom du principe de la séparation des pouvoirs, s'éleva contre cette proposition, et déclara que cette commission devait être nommée par le conseil exécutif. Et M. Flaugergues ajouta: « Le conseil exécutif respectera vos pouvoirs; vous respecterez son indépendance; sans cela, n'ayant ni règle ni frein, vous serez demain assemblée nationale, après demain Convention, et vous serez dévorés par l'anarchie. » On voit que, même en i8i5, les souvenirs révolutionnaires de lomnipotence législative étaient encore vivaces.