CHAPITRE V

Le régime inauguré parla Charte de 1824, reproduite parla Charte de i83o dans ses dispositions essentielles, était libéral si on le compare au despotisme napoléonien ; mais à côté des deux Chambres, elle plaçait un pouvoir exécutif très fort, surtout au point de vue des relations internationales. « L'autorité, disait V Exposé des motifs (i), doit avoir assez de force pour ... imposer à tous les ennemis qui menaceraient son repos et son bonheur. » Nous allons voir comment ce principe fut appliqué, en particulier, à la confection des traités. Le système de la Charte, qui vécut jusqu'en i848, donna lieu à des controverses pratiques et des discussions parlementaires, qui n'avaient pas eu le temps de s'élever sous les régimes éphémères de la Révolution.

S I. — Commentaire: reproduction de la théorie anglaise.

D'après l'article i4 de la Charte, le Roi est le chef suprême de VÉtat,,,, fait les traités de paix, d'alliance et de commerce (2).

(i) Lu par le chancelier le 4 juin 181 4.

(2) Notons encore ici que, comme pour beaucoup d'autres textes antérieurs,

l38 LES CONSTITUTIONS DE LA FRANCE

Aucun texte ne prévoit de sanction législative. En Tabsence de travaux préparatoires, il faut donc nous laisser guider par l'esprit général qui a présidé à la rédaction de la Charte. Louis XVllI était un grand admirateur du système anglais, dont il s'est évidemment inspiré : or, d'après cette théorie, le droit de conclure définitivement les traités appartient à la Couronne, et le Parlement n'a, à cet égard, qu'un contrôle indirect. jNous sommes donc fondé à admettre que la Charte a voulu consacrer cette règle : nous allons rechercher quelles limitations il faut apporter au principe.

La Charte inaugurait véritablement en France le régime parlementaire. Grâce au fonctionnement du gouvernement de cabinet, les deux Chambres pouvaient exercer leur contrôle sur les actes du pouvoir exécutif, et en particulier sur les traités. Nous connaissons ces divers moyens, en particulier le jeu des interpellations, et ses résultats (moyen de sanction indirecte ou de prévention).

11 ne semble pas que, comme en Angleterre, le Parlement se soit reconnu le droit d'exiger la communication d'un traité ; tout au plus entendit-on des orateurs regretter le manque de courtoisie des ministres qui n'avaient pas communiqué officiellement certaines conventions internationales. Le Gouvernement, en effet, s'abstint souvent : le traité de i8i4 fut seulement mentionné dans le discours du roi. — Il ne semble pas que les Chambres aient songé à exprimer spontanément, par une motion, leur opinion sur un traité conclu. — En dernière analyse, il faut reconnaître au Parlement de cette époque le droit de mettre en accusation les ministres qui auraient signé un traité, compromettant d'une façon grave, aux yeux des Chambres, les intérêts ou l'honneur de la nation.

Supposons maintenant que certaines clauses d'un traité

rénumération n'est pas limitative. Remarquons que c'est la même que celle de la C. 1791.

LES DEUX CHARTES iSq

appartiennent au domaine des attributions du Parlement, c*est-adire modifient la législation existante, ou nécessitent une levée d'impôts (subordonnée par Tarticle 48 de la Charte au vote préalable des Chambres) : elles ne pourront devenir exécutoires qu'après avoir été revêtues de la sanction législative (i). Cette règle fut cependant parfois méconnue par le pouvoir exécutif. Ainsi les Capitulations suisses, — acte par lequel le Gouvernement de la Restauration prit à sa solde le régiment de Hohenlohe, à la condition que les soldats qui le composaient resteraient soumis en France au régime pénal de leur pays, — violaient Farticle 3 du code civil, d'après lequel les lois de police et de sûreté obligent ceux qui séjournent sur notre territoire (2). Aussi la Charte de i83o ajouta-t-elle à l'article i4 une disposition ainsi conçue : (( Toutefois aucune troupe étrangère ne pourra être admise au service de l'Etat qu'en vertu d'une loi. » L'article 283 du code d'instruction criminelle fut de même violé par Louis-Philippe, dans les traités de i83i et i833 sur le droit de visite, qui permettaient aux agents de gouvernements étrangers de rechercher, par les moyens de l'instruction ordinaire, et d'arrêter les auteurs d'un crime, — la traite des noirs, — a bord de vaisseaux français. La théorie que nous présentons n'est pas détruite par l'argument que l'on a proposé : en niant l'exterritorialité du navire, on écarte seulement l'application de l'article 3 du Code civil (3).

Les difficultés s'élevèrent surtout à l'occasion des traités entraînant des charges pécuniaires, et spécialement en matière de douanes. Le principe rationnel fut d'abord sanctionné lors

(i) Cf. Rossi, Cours de droit constitutionnel, (qui peut être considéré comme un commentaire officiel delà Charte), t. IV, leçon 96 : les trois limitations qu'il énumère sont les levées d'impôts, les levées d'hommes (qui doivent être consenties par les Chambres) et les droits publics des Français. Au fond, c'est exactement notre théorie (V. supra, i**® partie, ch. i).

(2) Hello, Le régime constitutionnel, t. II, p. 109.

(3) Hello, op. cit., II, 110.

l4o ^ LES CONSTITUTIONS DE LA FRANCE

du traité de Paris de i8i5, qui stipulait une lourde indemnité à payer par la France : la convention fut communiquée aux Chambres, qui rotèrent les subsides.

Mais bientôt le pouvoir exécutif essaya d'étendre ses attributions. Malgré la loi des douanes du 17 décembre 181 4, dont l'article 34 ne permettait au Gouvernement de modifier les tarifs des douanes qu'en cas d'urgence, et à la condition de les soumettre aux Chambres a la prochaine session, — l'ordonnance du 26 juillet 1820 élevait de 5 à 90 francs par tonneau le droit d'entrée des vaisseaux des Etats-Unis, et ne soulevait aucune réclamation ; plus tard le ministre des finances vint soutenir à la tribune la légalité de l'ordonnance par cet étonnant argument : il n'y a pas eu impôt, puisque depuis cette époque aucun navire n'est entré dans nos ports (1). La question fut posée devant la Chambre des Députés en 1826 à propos d'un traité franco-anglais : cette discussion, que nous résumerons un peu plus loin, se termina par la reconnaissance des droits du Parlement.

Désormais le Gouvernement admit le système suivant pour concilier sa prérogative avec la sanction législative : « Dès qu'un traité avec une puissance étrangère avait été négocié et ratifié, le Gouvernement avait le soin d'en extraire les clauses de nature à apporter des changements dans notre législation commerciale ; il les réunissait en un projet de loi de douanes et les soumettait, sous cette forme, à la sanction législative. Grâce à ce mode, qui ne gênait en rien l'usage de leurs prérogatives, les Chambres discutaient, amendaient, et votaient, article par article, paragraphe par paragraphe, non seulement le texte même de la loi, mais encore les nomenclatures d'objets tarifés annexées au projet. Elles changeaient même, suivant le besoin, les époques stipulées pour la mise a exécution des nouvelles conventions. La loi faite, le Gouvernement la prenait pour règle

(i) Séance de la Chambre des députés du 18 avril 1836.

LES DEUX CHARTES l4ï

de ses instructions et de la conduite de ses agents. Soit qu'il négociât de nouveau, soit qu'il laissât subsister la lettre des traités, aucun des changements introduits par ces traités, dans le régime de nos douanes, n'était obligatoire et ne passait dans la pratique, s'il n'avait été sanctionné par la loi sortie du vote des deux Chambres (i). »

Ainsi, comme en Angleterre, ces traités n'étaient pas soumis au Parlement directement, à part le traité de i8i5 que nous avons mentionné au début. Certains inconvénients en résultèrent. D'abord au sujet de Y emprunt grec : le 7 mai 1882, la France concluait avec l'Angleterre et la Russie un traité qui, entre autres clauses, garantissait un emprunt grec de 60 millions ; l'article 12 réservait la sanction du Parlement français (2) pour cette garantie. Le Gouvernement présenta cet article à la Chambre, qui ne fut pas satisfaite. Beaucoup d'orateurs se plaignirent qu'une violence morale était faite à l'Assemblée : en présence d'un traité ratifié, il n'y avait plus de discussion possible. Le duc de Broglie, ministre des affaires étrangères déclara que les droits du Parlement étaient entiers, et que la Chambre pouvait en toute liberté, soit approuver l'article 12 (ce qui validerait le traité), soit le rejeter, sans se préoccuper de la nullité de la convention qui en résulterait. La Chambre approuva.

Il n'en fut pas de même pour le traité de i83i, par lequel la France accordait une indemnité de 26 millions aux Etats-Unis : cette convention n'avait pas réservé la sanction législative relativement aux clauses financières. Aussi, lorsque le Gouvernement demanda à la Chambre les crédits nécessaires, un assaut terrible fut dirigé contre le ministère. On souleva les mêmes critiques que l'année précédente ; on ajoutait que le procédé du Gouvernement n'avait pas été respectueux envers la Chambre.

(i) Rapport de M. Casimir Périer, déposé à la Chambre le ii mars i85i. (2) Et aussi du Parlement anglais.

Gomme il arrive malheureusement trop souvent aux assemblées parlementaires, la question politique se confondit dans Tesprit de l'opposition avec la question juridique, et la Chambre rejeta la demande de subsides, surtout dans l'intention, semble-t-il, de renverser un ministère qui lui déplaisait (i). L'année suivante (i835), les crédits furent accordés.

Une autre difficulté s'éleva à propos du traité conclu avec la Belgique le i6 juillet i843, et assurant à cette puissance le maintien du tarif (2) antérieur à l'ordonnance du 2 juin 18^2, qui avait augmenté les droits à l'importation des fils de coton . L'ordonnance d'exécution fut déposée à la Chambre le 3 juin i843 ; par suite des lenteurs parlementaires, le rapport de la commission ne fut déposé qu'en juin i844» et la discussion n'eut lieu qu'en mars i845. Cependant l'ordonnance était exécutée provisoirement. On prétendit que les effets en étaient désastreux : M. Lestiboudois proposa un amendement, d'après lequel le dernier terme de la durée de la convention aurait été le 10 août 1846. A côté des considérations de fait, qui ne rentrent pas dans notre étude, l'orateur ajouta des critiques de droit : sans doute le Gouvernement avait obéi à la lettre de la loi des douanes de i8i4, permettant au pouvoir exécutif de faire, en cas d'urgence, des modifications aux tarifs douaniers, sous la condition de les présenter à la Chambre dans la session suivante. Mais l'opposition prétendit que le ministère avait sciemment retardé le dépôt du projet jusqu'à la fin de la session, pour affaiblir par ces lenteurs la garantie législative. M. Guizot reconnut le bien-fondé des critiques de fait, et accepta l'amendement, tout en proclamant que la question restait entière pour l'avenir (3).

(i) M. de Broglie, en effet, donna sa démission (i834). — On sait que ce vote de la Chambre eut des conséquences graves (V. supra ^ p. l^'f).

(2) Etabli par les lois du 5 juil. i836 et 6 mai i84i.

(3) Le traité fut renouvelé le i3 déc. i845, avec des modifications (conformies au

Ces tiraillements perpétuels entre les deux pouvoirs prouvent que le régime anglais de V « exécution » était difficilement applicable en France, où Tomnipotence des assemblées révolutionnaires avait laissé une profonde empreinte : les garanties indirectes du système britannique semblaient insuffisantes aux Chambres, surtout devant l'attitude, parfois provocatrice, du pouvoir exécutif. Ce sentiment, assoupi un moment après les désastres de i8i4 et i8i5, se réveilla bientôt ; les Chambres de la monarchie de Juillet furent beaucoup plus jalouses de leurs droits que celles de la Restauration. Cependant celles-ci, dans trois discussions mémorables, donnèrent, la même année, une solution fort juste, — à notre avis du moins, — à deux difficultés constitutionnelles qui furent soulevées : le roi pouvait-il, de sa seule autorité, rendre exécutoires les modifications douanières résultant d*un traité ? — la prérogative royale ne recevaitelle pas de limitation en matière de cessions territoriales ?

S 2. — Controverse au sujet des tarifs douaniers.

La question fut soulevée par Casimir Périer, dans la séance du 17 avril 1826, à propos delà discussion d'une loi douanière : l'orateur déclare inconstitutionnelle l'ordonnance du 8 février précédent, qui rendait exécutoires les tarifs douaniers établis par le traité franco-anglais du 26 janvier. Il montre nettement que la Chambre doit voter toutes les modifications faites à ces tarifs, en vertu de son droit, reconnu par la Charte, de consentir l'impôt ; cette prérogative est d'ailleurs établie d'une façon spéciale pour les douanes parla loi de 181 4, qui limite avec précision les droits du Gouvernement en cette matière. Or il est de toute évidence que le Gouvernement ne peut puiser

désir des Chambres), qui furent soumises au Parlement, avant leur exécution, et approuvées par lui.

l44 LES CONSTITUTIONS DE LA FRANCE

dans un traité une force qui lui permette de faire ce que la législation lui défend. La perception du nouveau droit de 848 fr. par vaisseau français est donc un impôt qui doit être inséré dans la loi des douanes, et autorisé par la Chambre. Casimir Périer proposa un amendement dans ce sens.

La discussion se continua le 1 8. A la théorie si nette qui venait d'être présentée, les défenseurs du ministère n'opposèrent que de bien mauvais arguments. On s'appuya d'abord sur le précédent créé par l'ordonnance du 26 juillet 1820, dont nous avons parlé. Mais deux thèses juridiques principales furent surtout soutenues. M. de Sirieys prétendit qu'une modification au tarif des douanes faite par le roi, illégale en temps ordinaire, était légale lorsqu'elle résultait d'un traité ; le roi ayant le droit, d'après Tarticle l^ de la Charte, de faire des traités de commerce, ce droit serait illusoire « car il ne peut exister de traité de commerce sans modification du tarif des douanes ». Et l'orateur ajoutait : (( Si les traités blessent les intérêts du pays, les Chambres ont assez de moyens pour marquer leur mécontentement et accuser le ministère » (i). — C'est une théorie analogue que soutint M. Josse Beauvoir : il y a conflit entre l'article i4 et l'article 48 de la Charte ; le premier, réglant une matière plus spéciale, doit l'emporter d'après l'adage bien connu. Préféreriez-vous donc, s'écriait-il, pour un principe, que le commerce souffrît, plutôt que de le voir allégé par une ordonnance ? — Au fond toutes ces théories, si mal étayées, se réduisaient à cette proposition insoutenable : le pouvoir exécutif peut établir seul un impôt dont le fait générateur se trouve dans un traité.

Le ministre des finances, dans un discours très sophistiqué, soutint une autre thèse : d'une part, il reconnaissait que le Gouvernement ne pouvait établir un impôt sans l'assentiment des Chambres, mais il prétendait que, dans l'espèce, le traité

(i) Moniteur du 19 avril i8a6.

■ ■ ti^V '

actuel (( ne se résolvait pas en impôt )) (i). Il disait en effet ceci : dans lancienétat de choses, les vaisseaux allant de France en Angleterre, ne payaient en France aucun droit, mais ils en payaient un considérable en Angleterre ; d'après le nouveau système, ils paieront sans doute un droit à la douane française, mais le droit qu'ils auront à payer en Angleterre est réduit de telle sorte que la somme des deux droits nouveaux est inférieure au droit unique primitif : ainsi, en définitive, notre marine marchande aura moins à payer, et sera soulagée (2). Le vice de ce raisonnement n'échappa à personne : Casimir Périer luimême avait fait remarquer que le trésor français percevant de l'argent là oîi il nen touchait pas auparavant, on était en présence d'un impôt bien caractérisé. Les faits mêmes se présentaient donc sous un jour désavantageux pour le Gouvernement : mais on aurait dû aller plus loin , et déclarer que , même s'il y avait eu diminution ou suppression des droits perçus par le fisc français, cette modification devait être approuvée par les Chambres. Aussi, sentant que la majorité lui échappait, le ministre, par une tactique que nous retrouverons dans la discussion suivante, quitta le terrain des principes, pour vanter l'opportunité et les avantages du traité, qui n'étaient contestés par personne. « On nous accuse ainsi, dit-il, d'avoir fait que ce qui entrait dans les trésors de l'Angleterre, entre maintenant dans les trésors de la France. » Mais cette attitude souleva les murmures de la Chamibre, et finalement le ministre dut en quelque sorte capituler : nous avons cru qu'il n'y avait pas impôt, conclut-il, mais nous pouvons nous tromper ; et, si la Chambre ne partage pas notre opinion, qu'elle vote l'article additionnel.

(i) A quoi M. de la Bourdonnayc répondait: Si la perception n'est pas un impôt, pourquoi est- elle placée dans la loi des douanes ?

(2) Le ministre émit même cette proposition extraordinaire qu'il y aurait eu impô-t entraînant la nécessité de la sanction législative, si le droit avait été payé par le Gouvernement, tandis que, dans l'espèce, il s'agissait d'un droit payé au Gouvernement! (^Mon. du 30.)

Dauzat. 10

D'ailleurs, l'opposition avait la part belle. M. de Noailles s'appuya en effet sur l'indemnité que la Chambre venait d'accorder aux colons de Saint-Domingue : a Au risque d'exciter la plus vive contestation sur l'affranchissement d'Haïti, on ne croit point qu'il soit permis de soustraire la distribution de cette indemnité à la discussion et à l'acceptation de la puissance législative. Ainsi, vous êtes placés entre une opinion soutenue à ce moment par les ministres, à la tribune des pairs, tendant à prouver qu'on ne peut imposer à la France une charge financière, ni percevoir des étrangers aucun denier, sans avoir obtenu l'assentiment des pouvoirs législatifs ; et d'autre part, vous entendez ici la discussion des doctrines que je combats » (i). Ces doctrines semblent ce une véritable hérésie politique » à l'orateur, qui établit sans peine l'absence d'antagonisme entre les articles 1 4 et 48 de la Charte. Beaucoup de députés, qui avaient soutenu récemment la prérogative royale pour les cessions de territoire, donnèrent tort au Gouvernement : il fut facile au général Sébastiani de prouver que la perception actuelle était un impôt ; M. Humann donna un exposé très clair et très exact du système delà Charte. Il s'exprimait ainsi : « Au Roi appartient le droit de faire les traités avec les nations étrangères ; et tant que ces traités n'entraînent pas l'application de l'article 48 de la Char le, les Chambres ne peuvent manifester leur opposition à ces transactions que par la mise en accusation des ministres. Les traités, au contraire, qui nécessitent l'établissement et la perception d'un impôt quelconque, n'engagent légalement le pays, qu'après que la puissance législative a donné son assentiment aux stipulations qui, par cela qu'elles imposent des charges, rentrent dans les attributions constitutionnelles des Chambres » (2).

(i) Mon. du 19.

(2) Mon. (lu 20, p. 555, col. 3. — Jiossi Çop. cit., id. i7»w?.) dira plus tard que cette clause doit être censée sous -en tendue dans tout traité; c'est même là, ajoutait-

L'issue du débat était facile à prévoir. L'amendement de M. Mestadier, auquel Casimir Périer se rallia, moins franc que la proposition de ce dernier orateur (il ne visait pas explicitement l'ordonnance du 8 février), mais qui avait au fond la même portée — c'est-à-dire annulait l'ordonnance en s'appropriant ses dispositions — fut voté, après deux épreuves douteuses, au scrutin secret, par i83 voix contre i45. Ainsi cette décision, qui forma un précédent d'une importance capitale, ne fut prise qu'à une faible majorité, quoique la question ne nous semble pas aujourd'hui susceptible même de susciter une controverse.

S 3. — Controverse au sujet des cessions de territoire.

Dans la discussion que nous venons d'examiner, il s'était agi pour la Chambre de se préserver d'un empiétement du pouvoir exécutif; le débat auquel nous arrivons maintenant mit les deux Assemblées en demeure de juger une théorie, soutenue par les libéraux, qui prétendait imposer une nouvelle Umitation à la prérogative royale ; les cessions de territoire, suivant cette interprétation, n'étaient valables qu'après avoir été sanctionnées par le Parlement. Celui-ci rejeta ce système.

Voici les faits. L'ordonnance du 17 avril 1825 avait concédé l'indépendance à notre ancienne colonie de Saint-Domingue, qui, en retour, s'engageait à payer au Gouvernement français une indemnité : cette somme devait être ensuite répartie entre nos anciens colons. La répartition de l'indemnité fut soumise à la Chambre des députés dans un projet de loi ; à ce propos on posa la question : l'Ordonnance du 17 avril était-elle constituj tionnelle.

Cette discussion de principe fut très longue et très chaude :

il, un fait si évident que le Gouvernement étranger qui soutiendrait le contraire serait de mauvaise foi.

l48 LES CONSTITUTIONS DE LA FRANCE

elle remplit cinq séances à la Chambre des députés (7, 8, 9, 10,

20 mars 1826) et quatre à la Chambre des Pairs (18, 19, 20,

21 avril). Comme aucun argument nouveau ne fut présentée la Chambre haute, nous condenserons les deux débats en un même exposé.

Les libéraux prétendaient que le Gouvernement ne pouvait disposer d'une partie du territoire français sans le consentement des Chambres : ils s'appuyaient sur les précédents de l'ancien droit, méconnus, disaient-ils, sous Louis XIV et Louis XV (i), et que la Charte aurait remis implicitement en vigueur. C'est alors que l'on mit en lumière le principe de l'inaliénabilité du domaine de la Couronne : « principe aussi vieux que la monarchie )), déclara M. Agier (2), qui signifie que le roi ne peut aliéner seul une portion de territoire. L'inaliénabilité relative fut aussi soutenue par Benjamin Constant, dont nous connaissons les théories à ce sujet, mais qui ajoutait cette proposition singuUère : le principe de l'inaliénabilité absolue est excellent à enraciner dans l'esprit d'une nation ; (( parce qu'elle aura cru impossible de céder, elle vaincra » (3). On rappela tant et plus les précédents des Etats-Généraux ; on soutint même que le droit de sanction directe était reconnu au Parlement anglais (4). Enfin on invoqua des considérations de fait : d'après les uns, l'ordonnance était dangereuse, parce qu'elle consacrait le droit d'insurrection des colonies (5) ; pour d'autres, le roi pouvait bien disposer des territoires, mais en vertu d'un traité, et non d'un acte unilatéral comme l'ordonnance de 1825 (6). Seul

(i) M. de la Bourbonnaye ajouta même que la Révolution n'avait eu lieu que parce qu'on avait violé les anciennes franchises de la nation. (S. de la Gh. dép. du 9 mars).

(2) Ch. des dép., 7 mars.

(3) Id., ao mars.

(4) Comte de Kergorlay, Gh. des Pairs, 20 avril.

(5) Agier, ch. des dép., 7 mars.

(6) Sébastiani, ch. dos dép., 10 mars. — Get argument peu solide fut d'ailleurs fort bien réfuté.

LES DEUX CHARTES l49

Benjamin Constant présenta un argument plus sérieux. La Charte, dit-il, s'oppose implicitement aux cessions de territoires consenties par la seule volonté du roi : « Elle ne veut pas que le monarque dispose arbitrairement de la vie, de la propriété, delà liberté de ses sujets. Elle ne veut pas qu'il les distraise (sic) de ses juges naturels. Elle ne veut pas qu'il les prive des garanties protectrices. Or, toutes ces choses prohibées par la Charte, sont les effets inévitables des cessions de territoire )) (i). En conséquence, Benjamin Constant proposait un article additionnel ainsi conçu : « La présente loi ne pourra préjudicier à l'avenir et dans aucun cas au principe fondamental de Tinaliénabilité du territoire français, autrement que par le concours des Chambres » .

Le raisonnement était spécieux. Il est d'abord hors de contestation qu'une cession territoriale ne touche en rien au droit de propriété des Français ; mais, pouvait-on dire, le roi, en faisant passer, de son seul consentement, ses sujets sous une domination étrangère qui peut être despotique, ne les prive-t-il pas ainsi arbitrairement, par une voie indirecte, des garanties protectrices que leur reconnaît la Charte ? Je crois néanmoins que l'objection doit tomber devant l'article 1 4 de la Charte, qui est formel. Au fond l'argument de Benjamin Constant implique la reconnaissance de la souveraineté nationale, et il me semble difficile, en présence du préambule de la Charte, d'admettre que cet acte le consacrait. Dans tous les cas, il y avait au moins place à un doute : il est surprenant que la critique de l'orateur soit restée sans écho. Tous les opposants s'appuyèrent sur l'ancien droit : or, nous avons démontré dans notre premier chapitre que jamais un tel pouvoir n'appartint aux Etats Généraux, assemblée intermittente et essentiellement consultative ; même si la théorie des libéraux eût été une règle de l'ancienne

(i) Mon. du 31, p. 365, col. i.

lOO LES CONSTITUTIONS DE LA FRANCE

monarchie, ce principe aurait été abrogé par Tariicle 1 4 de la Charte.

Le raisonnement des adversaires du Gouvernement était donc très faible ; pourtant il effraya beaucoup les ministres, qui n'osèrent se heurter de front. Plusieurs orateurs suivirent la même tactique : le comte de Pontécoulant, pressé par ses adversaires, n'osa pas exprimer franchement son opinion : « Il est des questions tellement délicates qu'il ne faut les traiter qu'en cas de nécessité absolue (i) ». Pourtant les deux rapporteurs, le baron Mounier à la chambre des Pairs, et surtout M. Pardessus à la Chambre des Députés (2), soutinrent ouvertement le droit qui appartenait au roi d'aliéner, de sa seule volonté, des portions de territoire. M. Gautier rappela à ce propos les cessions territoriales de 181 5 (Landau, Philippeville, Marienbourg) qui n'avaient pas été sanctionnées par le Parlement (3). Mais le discours capital fut celui de M. de Frénilly à la Chambre des Députés (4). Cet orateur, dans un exposé très documenté, montra d'une façon irréfutable quel avait été le véritable rôle joué, à cet égard, par les Etats -Généraux, et établit très nettement, d'une part l'inaUénabilité du domaine public, au sens moderne du mot, de l'autre la cessibilité du territoire national, pour laquelle le roi était seul compétent. Il y avait, dit-il, « trois choses dans nos Rois : le propriétaire privé qui possède individuellement (5); l'usufrutier du domaine public, qui possède collectivement ; le souverain de la France, qui possède politiquement ». Pour voir combien ces distinctions étaient peu familières aux contemporains, il suffit de lire la réponse de M. de la Bourdonnaye : Cette distinction, s'écria-t-il, (( qui, séparant le territoire du

(i) Ch. des Pairs, s. du ai^avril.

(2) V. son rapport dans le Mon. du 3 mars.

(3) Ch. des dép., s. du 7 mars.

(4) Id., ihid.

(5) On sait que, dans l'ancien droit, le domaine privé de l'État et le domaine du prince étaient confondus. V. supra, ch. i.

LES DEUX CHARTES l5l

pays du domaine de la Couronne, et Tisolant de la souveraineté qui ne l'abandonna jamais dans notre, droit public, en fait un être fictif, inconnu dans le système féodal qui n'admet aucune terre sans seigneur, et crée tout exprès, pour appuyer son opinion, un droit de cessibilité, inconnu à nos pères, inconnu à tous nos historiens, dont l'expression aussi nouvelle que l'idée qu'elle exprime, ne se trouvant dans aucun dictionnaire de la langue, ni dans aucun dictionnaire de droit, Irahit par son néologisme et sa trop moderne, et sa trop insoutenable prétention. ))

Le Gouvernement, devant cette opposition intraitable, chercha d'autres moyens ; il s'appesantit longuement sur l'utilité de l'ordonnance, et prétendit que la question de principe devait être écartée. En effet, dirent beaucoup d'orateurs, il s'agit ici d'une colonie ; or les colonies ne sont pas des parties fixes du territoire français ; le roi peut en disposer librement d'après l'article 73 de la Charte, qui soumet les colonies à un régime spécial ; nous mettons hors de cause les cessions de territoire continental i). Cette distinction, tempérament nécessaire de l'inaliénabilité absolue que préconisaient certains révolutionnaires, a été signalée notamment lors de l'analyse du projet de loi de vendémaire an VIII. Ce n'était là qu'un faux-fuyant. Le ministre prit une position plus habile quand il s'opposa au vote de l'amendement de Benjamin Constant ; (( si le principe dont vous parlez, déclara-t-il, est consacré par la Charte, l'amendement proposé est inutile ; s'il ne l'est pas, l'amendement est illégal, car je ne puis laisser voter un article additionnel a la Charte (2) )) .

(i) Gautier, Gh. dép., 7 mars; — M. de Ricard, Gh. dép., 10 mars: celui-ci produisit en faveur de cette thèse un argument intéressant : les colonies ne prennent aucune part à la représentation nationale (cet argument serait sans réplique si la Charte reconnaissait la souveraineté nationale. Gi-dcssus, p. 29); — rapport précité de Pardessus; — min. des fin., ch. dép., 10 mars, etc. — Le comte de Kergorlay répondit d'ailleurs que le décret du 10 juil. 1791 avait déclaré Saint-Domiijique partie intégrante du territoire (Gh. pairs, 20 avril).

(2) Gh. des dép., 20 mars.

La proposition de Benjamin Constant fut écartée par la question préalable ; la Chambre des Pairs passa aussi à la discussion du projet de loi sans vote de principe.

Toutefois, si nous avons donné raison aux partisans du ministère, nous reconnaissons qu'une telle extension de la prérogative royale froissait Topinion de la majorité des Français, et aurait été illégitime si le principe de la souveraineté nationale avait été reconnu : la situation particulière de l'Angleterre explique qu'on ait laissé longtemps exercer par la Couronne un droit peu dangereux pour la nation. Beaucoup d'orateurs estimaient avec M. de la Bourdonnaye : il est incroyable que le roi soit incapable d'aliéner une forêt domaniale et puisse aliéner une province (i). (( Ainsi, disait dans ce sens le vicomte de Beaumont, des ministres qui n'ont pas le droit de séparer un simple village d'un canton dont il fait partie, pour le réunir à un autre, auraient le pouvoir de morceler le territoire français, d'en faire passer une partie sous une domination étrangère, ou de l'abandonner à elle-même (2) ». Il n'y avait point là de contradiction, comme le montra le ministre de la marine et des colonies : si la puissance royale « agit au dedans avec le concours des pouvoirs qu'elle a elle-même créés et qui constituent les formes de son gouvernement ; au dehors elle agit seule, elle agit avec toute la plénitude de sa puissance, elle agit comme ayant seule le droit et le pouvoir de stipuler au nom de l'Etat.

Elle est l'Etat personnifié (3) ». Cette interprétation était

exacte: mais on avait importé en France des institutions étrangères, incompatibles avec le sentiment national.

(i) Ch. des dép., 9 mars.

(3) Id.y '] mars.

(3) Jd., 8 mars. Ce passage est, on le voit, la négation expresse de la souveraineté nationale : tout pouvoir vient du roi, qui a délégué une partie de ce pouvoir aux Chambres. On sait que la Charte avait été « octroyée ».