LA SECONDE RÉPUBLIQUE

Un brusque revirement s'opéra en i848 : aux sanctions indirectes et limitées du système anglais, la nouvelle constitution substitua une sanction directe, exigée pour toutes les conventions internationales qui durent être soumises désormais, non plus avant leur exécution, mais avantleur ratification, à l'approbation parlementaire. A la même époque se posa, pour la première fois, semble-t-il, une question importante : quelle est la nature du contrôle exercé par la Chambre sur les traités qui lui sont soumis ?

S I. — La Constitution du 4 novembre i848.

La Constitution de i848 n'inaugura pas un système nouveau : elle reprit à peu près, mais en les précisant davantage, les règles qu'avait posées le Constitution de 1 791, c'est-à-dire le système de l'approbation législative nécessaire pour tous les traités. Son article 53 dispose en effet :

Art. 53. // (le président) négocie et ratifie les traités.

Aucun traité nest définitif qu après avoir été approuvé par V Assemblée nationale.

Ce texte si net et si concis, qui détermine clairement les

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attributions respectives des deux pouvoirs, n'avait besoin d'aucun commentaire; cependant, pour qu'aucune controverse, analogue à celle de 1826, ne pût se reproduire au sujet des cessions territoriales, l'article 5i disait:

// (le président) ne peut céder aucune portion du territoire sans le consentement de l'Assemblée, bien entendu.

Le même principe doit s'étendre à toute modification de territoire, échange ou acquisition.

L'article 5i fut adopté sans discussion. A propos de l'article 53, M. Combarel de Leyval exprima des critiques. Il essaya d'abord de prôner la théorie anglaise : d'après le système parlementaire, un ministère responsable ne contresignerait jamais une convention, s'il sait que le Parlement la désapprouve; par suite la disposition proposée était inutile. C'étaient la des protestations vaines ; aussi l'orateur demanda-t-il le renvoi à la commission, pour que l'on insérât une clause permettant au Gouvernement de conclure des traités secrets. Il insista sur le danger qu'il y aurait à soumettre toutes les conventions à la publicité : il allégua les traités d'Utrecht et de Campo-Formio qui contenaient des clauses secrètes. A cet égard, en effet, la Constitution de i848 rétrogradait sur la loi de ventôse, et ne profitait pas de l'expérience de la Convention. Toutefois le mouvement d'opinion en faveur d'une recrudescence du pouvoir législatif était si fort, que la proposition de M. Combarel de Leyval fut rejetée à une forte majorité, et l'article adopté sans modification (i).

S 2. — Controverse au sujet du droit d'amendement.

Donc le président négociait et ratifiait, et l'Assemblée approuvait. Quel était l'ordre de succession de ces différents actes?

(i) Séance du la oct. i848.

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Nous voyons ici s'établir un précédent constitutionnel intéressant : Vapprobation législative précède la ratification, ou, en d'autres termes, T Assemblée autorise le Président à ratifier (i) — tandis que sous la Restauration et la monarchie de Juillet, au contraire, les traités, dont certaines clauses devaient être soumises aux Chambres pour devenir exécutoires, étaient ratifiés préalablement sous condition (la condition pouvant parfois être sous-entendue) (2). Le pouvoir exécutif crut même nécessaire d'expliquer que seuls des motifs d'urgence lui faisaient soumettre le traité de 181 5 aux Chambres, quoique les ratifications ne fussent pas encore échangées (3). Ce procédé fut possible tant que la sanction législative ne fut requise que pour certaines clauses des traités : du moment qu'elle s'étendait à toutes les conventions, les Gouvernements étrangers allaient vouloir suspendre l'échange des ratifications jusqu'à ce que fût donnée l'approbation du Parlement. Cette considération dicta la solution pratique que nous venons de signaler (4).

Une autre question, plus importante, se posa. Dans les systèrnes révolutionnaires, où les Chambres ratifiaient elles-mêmes, elles entendaient se réserver le droit de discuter les traités, et, sans doute, la faculté d'en modifier le texte (5). Sous la Restauration, les projets de lois, extraits des traités, pouvaient également être amendés par les Chambres, sous la réserve de nouvelles négociations que des changements pouvaientnécessiter(6). Qu'allait-il se passer avec le nouveau système ? Le problème fut discuté dans la séance du 3o décembre i85o, à propos d'un

(i) V. la discussion qui eut lieu à ce sujet dans la séance du 3o déc. i85o.

(2) V. supra, p. i4o'

(3) Séance du 35 nov. i8i5.

(4) D'ailleurs c'est là simplement une faculté pour le pouvoir exécutif, qui peut \alablement ratifier des traités sous condition.

(5) Les traités seront examinés (1. ventôse an III, G. an III), discutés (C. an VIII) par le pouvoir législatif.

(6) Ainsi la loi de douanes du g juin i845 réduisit de 6 ans à 4 ans la durée du traité qui venait d'être conclu avec la Sardaigne

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traité de commerce et de navigation, conclu avec la Sardaigne le 5 novembre, dont on demandait à la Chambre d'autoriser la ratification. MM. Combarel de Leyval et Grelier de Fougeroux présentèrent des amendements. Le Président de l'Assemblée s'y opposa : (( Vous pouvez adopter ou rejeter, mais comme vous ne négociez pas vous-mêmes, vous ne pouvez pas amender la rédaction du traité. » Le ministre des affaires étrangères parla dans le même sens : « Si l'Assemblée avait des observations à faire, et que ces observations fussent prises en considération, le traité serait caduc; on serait obligé de négocier à nouveau, et le Gouvernement aurait à tenir compte des observations de l'Assemblée ; mais dans un traité on ne peut pas modifier un article. Le traité est un acte complet, dont toutes les parties se tiennent, sont indivisibles: vous adoptez le traité, ou vous le rejetez. » M. Lestiboudois ajouta, comme correctif, que l'Assemblée pouvait indiquer au pouvoir exécutif dans quel sens elle entendait que les nouvelles négociations fussent menées.

Cette théorie fut sanctionnée par T Assemblée, qui autorisa la ratification du traité sans en modifier le texte. Mais, pour éviter le retour d'une semblable discussion, M. Casimir Périer proposa d'introduire dans le règlement de l'Assemblée un article relatif à la sanction législative des traités conclus avec les puissances étrangères. La commission nommée pour examiner cette proposition fut unanime en faveur de la prise en considération : le rapport de M. Corne, déposé le i" février i85i, contient un intéressant exposé de l'état de la question sous le régime de la Charte (i). L'Assemblée prit en considération, et désigna une nouvelle commission, qui choisit pour rapporteur M. Casimir Périer (2). Le 20 mars, l'Assemblée vota la disposition suivante, qui devait être ajoutée à l'article 72 du règlement :

1° Lorsque V Assemblée est saisie d'un prqjet de loi par lequel

(i) Mon. du 5.

(2) Rapport déposé le 11 mars (Mon. du 16).

LA SECONDE REPUBLIQUE ib']

le Gouvernement, conformément à l'article 53 de la Constitution, lui demande l'approbation d'un traité conclu avec une puissance étrangère, il n'est pas voté sur les articles du traité, et il ne peut être présenté d'amendement à son texte. — 2" Si, dans le cours des deux premières délibérations, il y a opposition à quelquesunes des clauses du traité, elle se produit sous forme de demande de renvoi à la commission, imprimée et distribuée au moins 2i heures à l'avance. — 3** Si, après débat, l'Assemblée prend en considération, elle prononce le renvoi. — 4° Lors de la troisième délibération, la commission fait un rapport d'ensemble, qui doit être imprimé et distribué, sur les dijférentes clauses contestées et renvoyées à son examen. Elle conclut à /adoption, au rejet, ou à /ajournement du projet de loi. — 5° L'ajournement est motivé en ces termes : « L'assemblée, appelant de nouveau l'attention du Gouvernement sur telle ou telle clause du traité (relater en entier les clauses sur lesquelles se fonde T ajournement) , surseoit à donner l'autorisation de ratifier. » — 6** Lorsque l'urgence a été déclarée, la commission présente son rapport sur les clauses renvoyées à son examen, après la clôture de la discussion sur les articles non contestés.

Ce procédé, qui cherche à conciher TefRcacité du contrôle parlementaire avec les nécessités diplomatiques, est encore en vigueur aujourd'hui.