LE SECOND EMPIRE

Il serait superflu de rappeler le mouvement de réaction qui marqua la fin de la seconde République, et fit restaurer, dans toute sa force, le principe d'autorité : en particulier, la confection des traités est concentrée tout entière par la Constitution de i852 entre les mains du chef de TEtat; celui-ci acquiert encore, en vertu d'un sénatus-consulte de la même année, le droit de rendre exécutoires les tarifs douaniers résultant d'un traité.

Mais peu à peu se dessine une évolution vers les idées libérales ; l'Empire suit le courant de l'opinion publique. Toutefois le chef de l'Etat garda presque intacte sa prérogative : il renonça seulement au droit que lui conférait le sénatus-consulte de i852, et se soumit plus tard aux limitations impliquées par le rétablissement du régime parlementaire. Nous verrons enfin quelle fut la théorie professée à cette époque au sujet des cessions territoriales.

S I. — La Constitution du i^ janvier i852.

L'article 6 de la nouvelle Constitution disposait :

Art. 6. — Le Président de la République [plus tard VEtnpe-

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reur] est le chef de F État; il ,,. fait les traités de paix, d'alliance, et de commerce.

Il est bien évident que celte énumération n'est pas limitative. L'Exécutif jouissait donc, en principe, d'un pouvoir sans contrôle. Quelles étaient les restrictions?

I® Cessions de territoire, — L'Empereur comprit qu'il pouvait difficilement opérer à lui seul de telles aliénations, en vertu d'une Constitution consacrant le principe de la souveraineté nationale: c'eût été en effet la délégation illimitée d'un droit essentiel, dont la validité aurait été sujette à de sérieuses contestations. On eut recours à une solution ingénieuse : toute modification territoriale devait être décrétée par le Sénat, qui possédait, sous le second Empire, le pouvoir constituant. Or, disait Troplong, « l'incorporation est un acte constitutionnel, puisqu'elle modifie la consistance du territoire français, et la constitution du territoire réuni» (i). Le même raisonnement se serait appliqué, a fortiori, à un échange ou à une cession. En conséquence, le sénatus-consulte du 12 juin 1860 annexait à la France la Savoie et le comté de Nice. On semblait ainsi donner à la nation des garanties plus grandes que la simple approbation législative : en réalité l'Empereur, qui avait la haute main sur le Sénat, était le véritable rédacteur des sénatus-consultes.

2° Exécution des traités, — Nous ne parlerons pas, pour le moment, des limitations qu'entraîne le fonctionnement du gouvernement parlementaire, puisque cette institution ne fut rétablie que dans les derniers jours de l'Empire. Mais les traités concernant des matières qui rentraient dans le domaine du pouvoir législatif (2), et, en particulier, ceux entraînant une charge pécuniaire, pouvaient-ils recevoir leur exécution en dehors de

(i) Rapport présenté au Sénat pour le Ses. du 25 juin 1860.

(a) L'Empereur promulgua par décret les traités d'extradition et ceux qui ont trait à la propriété littéraire, artistique ou industrielle; on est là dans la zone frontière entre les attributions des deux pouvoirs. V. infra, p. 176.

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toute sanction de la Chambre? Evidemment non, puisque aucun impôt ne pouvait ôtre levé sans le vote des représentants. Cette règle si claire fut cependant méconnue — comme au début de la Restauration — pour les tarifs douaniers. Le Gouvernement prétendit rendre exécutoires et appliquer, sans le concours de la Chambre, les tarifs douaniers qui résultaient de conventions internationales ; il agit de la sorte notamment pour le traité de commerce et de navigation conclu avec les Deux-Siciles le 21 février i852, et pour le traité franco-sarde du 2 juin suivant. Des protestations assez vives s'élevèrent : le pouvoir exécutif s'émut, et, désireux de faire sanctionner par un texte formel la prérogative qu'il s'arrogeait, il proposa au Sénat le projet qui devint le sénatus-consulte du 25 décembre i852.

S 2. — Le sénatus-consulte du 25 décembre i852.

Cet acte constitutionnel statuait :

Art. 3. — Les traités de commerce faits en vertu de t article G de la Constitution ont force de loi pour les modifications de tarifs qui y sont stipulées.

En présentant cette disposition au Sénat, le Gouvernement se défendait de vouloir introduire une innovation dans la Constitution : Troplong, dans son rapport, soutient que c'est simplement un texte interprétatif, rendu nécessaire par les difficultés qu'avait soulevées l'application de l'article 6 de la Constitution. Il s'appuie d'abord sur les précédents pour montrer que la prérogative en question appartient au chef de l'Etat dans une Constitution sagement conçue : il cite en effet la pratique du premier Empire, à partir du sénatus-consulte de l'an X (i), et celle de la Restauration jusqu'à la discussion de 1826 (2) : il cherche à établir une opposition entre le traité

(i) V. supra, p. i3i. (2) V. supra, p. i4o.

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de i8i5 qui, nécessitant une levée d'impôts, avait dû, pour Texécution de cette clause, être revêtu de la sanction législative, — et le traité de commerce de 1820, portant modification de tarifs douaniers, dont les Chambres n'avaient pas eu connaissance, — distinction inexacte, qui avait déjà été fort bien réfutée en 1826. Cette discussion de 1826, et le vote de la Chambre qui s'ensuivit, ont créé, dit Troplong, une pratique déplorable, qu'il faut prudemment éviter, et qui serait d'ailleurs contraire à l'esprit de la Constitution. Il considère cette prérogative du chef de l'Etat comme très avantageuse: le prince seul, par une sage réflexion, en s'entourant de conseils, pourra mieux que personne surmonter les difficultés qui hérissent cette matière, et rejeter les utopies dont les législateurs sont assaillis. — h* Exposé des motifs, de MM. Baroche, Rouher et Delangle, insistait aussi sur les avantages de la disposition proposée, et s'élevait contre la pratique parlementaire qui aurait perverti les vrais principes: « le contrat, ... remis en question devant les Assemblées, ... pouvait, en définitive, être modifié ou détruit )) ; ce serait là une situation (( incompatible avec la dignité de l'Empire ». — La proposition fut votée sans modification.

En dépit des prétentions de ses rédacteurs, le sénatus-consulte de i852 constituait une innovation très grave (i). Edictée sans doute dans les formes légales, cette disposition portait une atteinte au droit du législateur de voter l'impôt, et par suite au principe de la souveraineté nationale, base de la Constitution.

S 3. — L'Empire libéral.

Pourtant le sénatus-consulte de i852 resta en vigueur jusque vers la fin de l'Empire : c'est sous ce régime que le traité de

(i) En sens contraire, Ghailley, De l'autorité gouvernementale compétente pour passer les traités internationaux, p. 429.

Dauzat. II

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commerce franco-anglais de 1860 put être conclu avec cette légèreté et cette précipitation que les libre-échangistes euxmêmes ont reconnues (i). Lorsque la poussée libérale devint irrésistible, cette disposition fut entraînée, avec beaucoup d'autres, par le courant réformateur. Le sénatus-consulte du 8 septembre 1869 (3) disposait en effet :

Art. 10. — Les modifications apportées à l'avenir à des tarifs de douane ou de poste par des traités internationaux, ne seront obligatoires quen vertu d'une loi.

Ce texte, qui rétablissait les vrais principes, ne souleva aucune discussion, ainsi que latleste M. le président Devienne dans son rapport : c'était donc une modification universellement souhaitée. — Lors de la délibération, M. le baron Brenier présenta une observation au sujet des dispositions transitoires, et voulut faire préciser la portée de l'expression « à l'avenir ». Le ministre répondit que le concours des Chambres serait nécessaire pour le renouvellement des traités actuellement en vigueur, et, non seulement pour la conclusion des nouveaux traités, mais encore pour les conséquences qui résulteraient de ces nouveaux traités dans les rapports de la France avec les Etats qui ont stipulé le traitement de la nation la plus favorisée. C'est là, conclut M. Brenier, une clause délicate, dont le Sénat fera bien de surveiller l'application. On n'était pas encore très rassuré, semble-t-il, sur les intentions libérales du gouvernement.

Un pas encore plus décisif fut fait dans la même voie par le sénatus-consulte du 20 avril 1870 (3), qui établissait deux Chambres électives et un ministère responsable ; l'organisation du régime parlementaire allait donc, entraîner les hmitations

(i) Dans la séance du Sénat du 28 avril 1860, M. le comte de Flavigny sembla contester la validité du Ses. i852, et soutint que, dans tous les cas, le Gouvernement avait outrepassé ses pouvoirs. M. Barochc réfuta sans peine son argumentation.

(a) Y. p. tes discussions, le. /. Off. des 3,4, 6, 7 sept.

(3) V. /. Off, des i5, 19, 20, ai avril.

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que nous avons déjà plusieurs fois étudiées, et sur lesquelles nous croyons inutile de revenir. Quel allait être, sous le régime nouveau, le système adopté à l'égard des cessions territoriales, maintenant que le Sénat constituant n* existait plus ? La question fut posée par M. Hubert Delisle, à propos des articles i4 et i8 qui reproduisaient, le premier, l'article 6 de la Constitution de 1862; le second, l'article 10 du sénalus-consulte du 8 septembre. 1869 : l'orateur demanda si la ratification [entendez : l'approbation] des Chambres serait nécessaire pour les traités <( qui auraient pour efiet d'engager le trésor de l'Etat, ou de toucher au territoire national ». La première question pouvait sembler inutile : toutefois on pouvait se demander si, après la réforme projetée, les traités entraînant une charge pécuniaire, n'allaient pas être soumis directement à la sanction législative.

En ce qui concerne les cessions territoriales, le rapporteur répondit : La commission a reconnu que, d'après la Constitution, le concours des Chambres pour ces traités était indispensable, ft Le gouvernement sait qu'il ne peut aliéner... une parcelle de la patrie. » D'après le garde des sceaux, il a paru inutile de dire que, dans ces sortes de traités, la signature donnée pour la conclusion ou la ratification n'était que provisoire (i) : (( C'est un principe de droit public, et on n'a pas cru nécessaire de dire ce qui n'était contesté par personne. » — La solution, en effet, était logique, et conforme aux principes de la Constitution de i852. Mais cette déclaration n'était pas aussi inutile que voulaient bien le dire les deux orateurs précités, car, en l'absence de texte, des doutes auraient pu s'élever à ce sujet. Le droit de sanction, qui avait été exercé par le pouvoir constituant, passait donc au pouvoir législatif.

Sur l'autre point, le système ancien fut maintenu. Le mi-

(i) Ainsi, dans ce système, la i^tificalion du chef de l'État aurait précédé l'approbation législative.

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nislre distingua en effet très nettement : le traité portant cession (i) territoriale doit être soumis directement aux Chambres et ap/>rouv^ par elles ; — au contraire, si la convention contient implicitement ou explicitement une obligation de payer une somme, Y exécution ne pourra être effectuée qu'en vertu d'une loi.

Le sénatus-consulte de 1870 consacrait donc le système anglais, tempéré par la règle relative aux cessions territoriales. La chute de l'Empire ne permit pas de constater si la nation aurait trouvé cette combinaison assez libérale.

(i) Il fallait sans doute étendre la même règle à toute modification territoriale.