CHAPITRE VIII

Après les diverses oscillations qui avaient successivement entraîné le gouvernement du principe de liberté au principe d'autorité, la Constitution de 1876 apparaît surtout comme une œuvre de conciliation, oii Ton a cherché, en mettant à profit Texpérience des devanciers, à éviter, hors de toute préoccupation théorique, les excès des diverses formes d*Etat. L'élaboration des trois lois assez brèves, qui constituent la Constitution de 1875, fut longue et pénible, et ne dura pas moins de quatre années. Les critiques ne manquèrent pas à la nouvelle œuvre : beaucoup la regardaient comme une compromission bâtarde entre les divers partis qui cherchaient à se ménager réciproquement : toutefois, depuis vingt-quatre ans, ces dispositions nous régissent encore. En particulier, les articles qui réglementent les traités internationaux n'ont pas été revisés. Nous allons d'abord étudier les travaux préliminaires qui ont précédé la Constitution.

S I. — Les théoriciens et les premiers projets.

Lorsque se réunit l'Assemblée nationale, deux théories diverses, très tranchées, étaient en présence, au sujet des traités

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internationaux. La première, celle de Fécole libérale, représentée par Prévost-Paradol, tenait toujours pour le système de i848 : l'approbation de toutes les conventions par les Chambres. Voici en effet ce qu'écrit cet auteur à ce sujet, lorsqu'il trace les cadres de sa constitution idéale : (( Il ne nous reste plus, pour compléter ce tableau des attributions de la Chambre élective, qu'à mentionner... le vote enfin de tous les traités qui doivent ôtre soumis, sans exception, par le pouvoir exécutif à l'approbation législative, entre la conclusion et la ratification de ces actes diplomatiques (i). »

Dans le camp opposé, on s'en tenait au système anglais, qu'avait suivi la Restauration, et auquel le premier et le second Empire avaient fini par se rallier en principe (2). C'est l'idée exprimée encore par le duc de Broglie, qui trouvait là un des rares terrains où il se rencontrait avec les impérialistes : « Les attributs de la prérogative royale, dit-il, sont énumérés et définis par les articles 12, i3, i4, 18 et 19 de la Charte de i83o ; nous ne voyons rien qu'il soit nécessaire d'y ajouter ; rien, non plus, qu'il soit à propos d'en retrancher (3). »

Le premier essai de constitution fut élaboré par un gouvernement appartenant à la partie gauche de l'Assemblée, quoique modéré : ce fut le système de i8/i8, repris par Prévost-Paradol, que M. Dufaure reproduisit dans l'article i4 de son projet, ainsi conçu :

Art. i4. — // [le président] négocie et ratifie les traités : aucun traité n'est définitif qu après avoir été approuvé par les deux .Chambres (4).

C'est, on le voit, la copie de l'article 53 de la Constitution de 1848. Mais, sur ces entrefaites, le ministère fut renversé, et

(i) Aa France nouvelle, 1. 11, ch. m, p. io3.

(2) Sauf pour la question des modifications territoriales.

(3) Vues sur le gouvernement de la France, ch. vi, p. 334-

(4) Mai 1873.

remplacé par un gouvernement composé de membres de la droite. Un premier pas dans la voie de la conciliation fut fait cependant par le projet que présenta, en mai 1874, M. le duc de Broglie, fils de l'écrivain mentionné plus haut, et président du conseil. Il allait même très loin dans cette voie, car, s'il refusait le droit de sanction à la Chambre populaire, il l'attribuait dans toute sa plénitude à la Chambre haute, désignée sous le nom de grand Conseil. Voici le texte :

Art. 19. — Le grand Conseil ratifie les traités négociés et conclus par le président de la République,

Cette disposition, évidemment inspirée par la constitution des Etats-Unis, s'écartait beaucoup des idées de M. le duc de Broglie père, qui avait vivement critiqué ce système. Il est probable que le mot « ratification » devait être pris dans le sens d' « approbation », car les deux termes sont encore employés comme synonymes dans les discussions parlementaires contemporaines .

Quoi qu'il en soit, le projet ne survécut pas à la chute du ministère. Une commission fut bientôt nommée pour examiner un troisième projet, proposé par le nouveau gouvernement, et qui, cette fois, fut voté. Les dispositions qui nous intéressent forment l'article 8 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1876 ; elles consacrent le système de l'approbation des deux Chambres étendue à un grand nombre de traités, combiné avec les sanctions qui résultent du régime parlementaire. Ce système a été peu critiqué : quelques-uns seulement ont proposé de soumettre certains traités particulièrement importants à l'approbation du pouvoir constituant (i), ou, au contraire, ont préféré le système de M. le duc de Broglie (2).

Notons en passant que, de 1871 à 1876, l'Assemblée nationale,

(i) E. GossÉ, Du principe de la souveraineté, p. 67.

(a) ^f. RiBERT.

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seule souveraine (i), avait seule le droit de ratifier les traités. En effet, la Constitution Rivet (2), qui organisait un pouvoir exécutif provisoire, est muette à cet égard. C'est par une délégation spéciale que T Assemblée, chargeant exceptionnellement M. Thiers de conclure la convention relative à l'évacuation du territoire (3), — qui était d'ailleurs une convention militaire plutôt qu'un véritable traité, — donna sa ratification avant même l'apposition des signatures. Cependant le traité de Londres du i3 avril 187 1 revisant le traité de Paris, et plusieurs conventions concernant notamment les marques de fabriques (4), ne furent pas soumises à l'Assemblée : on doit sans hésiter taxer cette pratique d'inconstitutionnelle (5).

S 2. — Commentaire des textes constitutionnels.

L'article 8 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1876 est ainsi conçu :

Art. 8. — Le Président de la République négocie et ratifie les traités. Il en donne connaissance aux Chambres, aussitôt que l'intérêt et la sûreté de l'État le permettent.

Les traités de paix, de commerce, les traités qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger, ne sont définitifs qu'après avoir été votés par les deux Chambres. Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi.

(i) V. le rapport Vitet du 3o août 1871.

(3) L. 3i août 1871.

(3) Loi du 16 sept. 1871.

■ (4) Avec r Allemagne, 8 oct. 1878 et l'Italie, 10 juin 1874.

(5) Cf. Glunet, Du défaut de validité de plusieurs traités diplomatiques conclus par la France avec les puissances étrangères, p. 20, et la réponse de M. Renault dans Le Droit, n° du a 6 mai 1880.

De la façon dont ce texte est rédigé, il résulte que le droit pour le Président de consommer définitivement les traités est la règle, et la sanction législative, Texception. Mais ces exceptions, établies par le 2® alinéa, sont si nombreuses qu'elles réduisent considérablement la prérogative présidentielle. Voici quelle était l'opinion de M. Dufaure : « Le droit du Président sur ce point ne peut être absolu ; il est limité et tempéré par le droit des Chambres. Nous avons cherché à faire le partage par l'article 7 du projet (devenu l'article 8) (i) ».

Le principe que nous venons de formuler, et qui semble se dégager si clairement du texte et des travaux préparatoires, n'est cependant pas admis par tous les auteurs. On a souvent prétendu que l'énumération de l'alinéa 2 n'était pas limitative, que, par suite, la sanction législative était la règle, et — au moins dans la pensée des rédacteurs — une règle sans exception. Telle est la conclusion de M. Clunet(2), qui proclame hardiment la nulUté des conventions conclues sans le concours du Parlement. Plus récemment, M. Moreau écrit : (( En vertu de cette minutieuse énumération, les Constituants voulaient soumettre tous les traités au contrôle des Chambres : aussi y faiton rentrer les traités d'extradition qui ne sont pas visés expressément par l'article 8 (3) ».

Cette théorie, généralement abandonnée aujourd'hui, nous semble inexacte. Les arguments invoqués dans ce sens sont très faibles, comme l'a démontré M. Renault (4). Les travaux préparatoires, nous t'avons vu, fortifient, au lieu de l'affaiblir, notre interprétation. On s'est réclamé des traditions du régime républicain; mais, outre le danger d'un pareil procédé, il ne faut pas oublier que la constitution de 1876 fut rédigée dans un esprit tout différenfde celui qui anima les hommes de i848.

(i.) Séance du 18 mai 1876.

(2) .0^. c<7., p. II et sq., et 45.

(3) Dr. const.j p. 822.

(4) Article précité du Droit.

lyO LKS CONSTITUTIONS DE LA FRANCE

— Un raisonnement plus subtîT se fofifle sur la pratique gouvernementale, qui a fait sanctionner par les Chambres les traités d'extradition, non mentionnés par l'article 8 : donc, dit-on, si le pouvoir exécutif a agi de \^ sorte, c'est qu'il reconnaissait au Parlement le drok d'approuver tous les traités. Cette argumentation n'est pas juste, car les traités d'extradition , comme nous le verrons bientôt, rentrent dans « ceux qui sont relatifs à l'état des personncs(i) » (art. 8) : une phrase du rapport de M. Laboulaye ne laisse planer aucun doute sur l'opinion que professaient les rédacteurs sur cette question (2). — Comment expliquer enfin l'omission des traités d'alliance dans une liste si détaillée, sinon par une intention mûrement réfléchie.^

Je crois donc que le Président de la République a le droit de conclure définitivement tous les traités qui ne sont pas visés par l'article 8 : il faut maintenant déterminer la sphère d'action de cette prérogative. Une distinction semble avoir été proposée par M. le sénateur Rozérian dans son rapport au nom du comité consultatif de législation de VUnion des fabricants (3) : soutenant la validité, attaquée par M. Clunet, des accords internationaux relatifs aux marques de fabrique, il prétend que ces actes ne devaient pas être revêtus de la san«tiQn législative, parce que c'étaient des conventions et non des traités. Je n'hésite pas à rejeter ce critérium, imprécis au plus haut point, et juridiquement inexact, et je range en deux grougcs les traités soustraits à l'approbation des Chambres : conventions politiques et conventions administratives qui ne tombent, d'une manière directe et

(i) V. aussi, dans notre sens, Esmein, Elém. de (^r. consi,, p. 676.

(2) Ci dessous, p. 175.

(3) Le régime international des marques de fabrique^ n® du i«' janv. 1880. — Le Gouvernement semble réserver le mot convention aux accords approuvés par une loi, et dénomme arrangements ou déclarations ceux qui sont s3fnctionnés seulement par décret : cette terminologie n'a aucune valeur. (Cf. ci-dessous, p. 176, n. 7 et 177, n. i).

certaine, sous le*coup d'aucune des dispositions de la loiconslitutionnelle précitée.

Parmi les traités purement politiques, les alliances figurent au premier rang. Sans doute ce sont des actes fort graves qui engagent souvent, sans Tassentiment du Parlement, le concours éventuel de Tarmée nationale, et peuvent, le cas échéant, imposer aux Chambres l'obligation morale de déclarer une guerre pour faire honneur aux engagements pris, au nom de la nation, par le Glief de l'Etat envers un allié. Mais les nécessités impérieuses de la diplomatie, qui exigent souvent le secret de pareilles conventions, les ont généralement fuit soustraire à la compétence législative dans les pays où fonctionne le régime de l'approbation Umitée. — Il est plus rare de rencontrer d'autres traités politiques qui ne soient pas des traités de paix, qui n'engagent pas les finances de l'Etat et ne modifient pas le territoire. On peut citer cependant le traité de Berlin, du i3 juillet 1878, qui, ne tombant pas sous le coup de l'article 8, ne fut pas soumis à la sanction des Chambres. M, Clunet(i), en dehors de l'argument général signalé plus haut, prétend (juo cette convention devait être soumise au Parlement, parce qu'elle rentrait daiis une des catégories visées par le texte constitutionnel : car, dit-il, une des conséquences de cet acte, qui érigea en Etats indépendants plusieurs parcelles de l'empire ottoman, fut de restreindre l'extension territoriale des capitulatiofis, et par suite de porter atteinte au statut personnel de citoyens français. Cette déduction subtile ne nous semble pas juste : la conséquence prévue est trop lointaine et trop hypothétique pour motiver une pareille conclusion (2). Il est

(i) Op. cit., p. 24- — Cf. dans notre sens, les articles du Temps (ai juil. 1878), et de la République française (22 juil.).

(2) 11 est intéressant de rappeler à ce propos l'attitude du Parlement autrichien. Le Gouvernement prétendait fort justement que le traité de Berlin, purement politique, n*en traînant ni stipulation financière, ni modification territoriale, ni obligation pour les sujets, était par là même constitutionnellcmcnt soustrait à la compé-

lya LES CONSTITUTIONS DE LA FRANCE

d'usage de ne pas réclamer la sanction des Chambres pour les accords coloniaux, quoique ceux-ci modifient, virtuellement au moins, le territoire français (i). Ainsi la déclaration du i5 janvier 1896, conclue avec T Angleterre au sujet de nos possessions du Siam, fut simflemeni communiquée au Parlement. Cette communication fut même omise pour Taccord anglofrançais du 10 août i889, relatif à la limite des zones d'influence respectives en Afrique (promulgué par décret du 18 mars 1890) : dans une discussion fort intéressante qui eut lieu au sein des Chambres à cette occasion, M. Lanjuinais blâma ce procédé comme contraire à la correction gouvernementale ; mais l'orateur ajouta qu'il n'entendait point par là contester la validité de la convention au point de vue international (2). — Il faut encore mentionner les traités à' arbitrage, qui doivent être soumis aux Chambres seulement lorsqu'ils traitent une matière ressortissant au pouvoir législatif. La question est souvent fort délicate. Ainsi le gouvernement a hésité au sujet de la convention de 189 1 relative à Terre-Neuve ; dans le doute, il a préféré déférer l'accord au Parlement. < Les conventions administratives sont de nature très variée.. Voici les principales : Echange des actes de l'état civil (3) (Autriche : 29 août 1892-14 septembre), échange de documents officiels (Belgique : 3 août 1891-24 mai 1892), échange de

tence législative ; mais les Chambres autrichiennes, qui ne se sont jamais piquées de docilité, n'admirent pas cette interprétration, et ratifièrent le traité « conformément aux lois constitutionnelles ». (Dareste, Recueil de constitutions étrangères ^ note sous l'a. ii de la 1. c'e 21 déc. 1867; Ulbrich, Das Staatsrecht des osierreich-un garischen Monarchie [coll. Marquardsen] , p. 74).

(i) Cf. ci dessous, p. 178. — Cependant, le 37 mars 1899, M. Delcassé déposa un projet de loi portant approbation de la convention du i4 juin 1898 (convention du Niger).

(2) V. cep. la convention franco-allemande du 28 juillet 1897, approuvée par une loi du 3o décembre suivant, promulguée par D. 2 janv. 1898.

(3) Dans l'énumération suivante, la première date entre parenthèses est celle du traité, la seconde, celle du décret de promulgation.

LA CONSTITUTION DE iS'jO l'jS

colis postaux (Belgique: i6 décembre 1892-20 janvier iSgS), traitement réciproque des 'paquebots-poste (Angleterre : 3oaoût 1890-11 avril 1891), conventions de pêche (Espagne: 4 octobre 1894-25 décembre 1898) (i). Ajoutez la convention sanitaire de Dresde (22 mai 1894), et Taccord relatif aux fouilles de Delphes, du 28 janvier 1887, qui, d'après l'article 7, devait être soumis à l'approbation législative, et fut promulgué par le décret du 20 juin 1893. Le décret du 20 juin 1896, approuvant un arrangement avec le Chili, qui supprime notamment le tribunal franco-chilien institué par la convention du 19 octobre 1894 pour connaître et décider des réclamations formulées par les citoyens français contre le gouvernement du Chili, n'est-il pas en contradiction avec l'alinéa 2 de l'article 8, d'après lequel les traités « relatifs à l'état des personnes et au droit de pFopriété des Français a l'étranger » doivent être soumis à l'approbation des Chambres? Je ne le crois pas, pour la même raison déjà alléguée à propos du traité de Berlin. D'ailleurs les Chambres ne sont pas très jalouses de leurs droits à cet égard : c'est ainsi qu'un accord conclu avec le Dahomey, le 3 octobre 1890 et communiqué à la Chambre, fut renvoyé par elle, dans la séance du 28 novembre i89i, au gouvernement, qui le ratifia plus tard (2). M. le président Floquet s'exprima ainsi à ce sujet : « Je ne saurais considérer que la Chambre, à propos d'un traité qui lui est soumis, ne puisse que l'adopter, le repousser, ou le renvoyer au Gouvernement. Elle a toujours le droit, après avoir examiné la nature même de ce traité, de déclarer qu'il ne lui paraît pas que les dispositions de ce traité

(i) Il y a hésitation pour les conventions télégraphiques et téléphoniques: celles conclues entre plus de deux états semblent avoir été seules soumises à la sanction des Chambres. Cf. L. g déc. 1875, 28 juin 1897, et D. 3i janv. 1898, i5 nov. 1898, 35 nov. 1898, etc. — Au contraire les conventions monétaires, qui intéressent plus directement les finances publiques, sont toujours approuvées par une loi. V. L. 18 déc. 1897, 28 déc. 1898, etc.

(2) Le 8 décembre 1891.

soient de nature à exiger l'autorisation de la représentation nationale pour la ratification. Cette façon de procéder n'est en rien contraire à la Constitution » (i).

Le Président de la République actuelle a donc, à ce sujet, un pouvoir plus étendu que celui de i848 : ceci est utile i noter, car on nous présente généralement la constitution de i848 comme ayant organisé un pouvoir exécutif très fort (2). Le Président a en outre, puisque la Constitution ne le lui défend pas, le droit, soit d'insérer des articles secrets dans les traités publics, soit de conclure des conventions entièrement secrètes : la restriction, apportée anciennement à ce droit, subsiste toujours, tant elle est évidente ; mais il faut Tétendre, et ajouter que le président ne peut faire par des clauses ou des conventions secrètes ce qu'il lui est interdit de faire seul par des traités publics. La première application de ce droit (articles secrets daîis une convention publique) est à peu près inusitée aujourd'hui. Comme exemple du second cas, on peut actuellement indiquer l'alliance franco-russe, dont l'existence, soupçonnée depuis longtemps, n'a été officiellement révélée que par les toasts célèbres de Châlons (octobre 1896).

Vis-à-vis des traités qui ne sont pas soumis à sa sanction, la Chambre a les moyens de contrôle indirects que lui fournit le régime parlementaire : questions, interpellations sur la poKtique étrangère, motion spontanée sur un traité conclu, et enfin droit d'exiger la communication officielle des traités publics. Ce dernier cas semble visé par la phrase de l'article 8 : (( aussitôt que l'intérêt et la sûreté de l'Etat le permettent (3) ».

Voyons maintenant quelles catégories de traités doivent être soumises à la sanction législative : notons qu'il s'agit toujours ici d'un contrôle direct ; c'est la convention elle-même qui est

(i) Séance de la Chambre du 28 nov. 1891.

(2) V. notamment le duc de Broglik, op. cit., Introduction.

(3) « Nous le laissons juge des cas qui exigent le secret » . (Rapport précité).

LA CONSTITUTION DE1875 l'jb

approuvée ; l'on a écarté complètement la forme du système anglais.

Mais le fond de ce système se retrouve dans les deux premières classes que nous allons examiner. L'alinéa 2 vise d'abord les traités de conMiierce,-et, d'une manière plus générale, tous ceux qui engagent les fiiîances de l'Etat, c'est-à-'diïe, suivant une vieille formule de la Restauration, qui « se résolvent en impôt )). Ce sont ceux, dit M. Esmein, « qui ne pourraient point être exécutés sans un crédit correspondant (i) », car indirectement tous les traités peuvent engager les finances de l'Etat par leurs conséquences plus ou moins lointaines et plus ou moins imprévues.

L'article 7 du projet primitif s'en tenait là, par un retour de concessions, peut-être «exagérées, au parti conservateur. Son 2* alinéa était en effet ainsi conçu :

Les traités de commerce et les traités qui engagent les finances de VÉtat ne sont définitifs qu'après avoir été votés par les deux Chambres (2), ' •

La commission fit d'abord une première addition importante, qu'elle explique ainsi (3) : (( Nous. . . ajoutons les traités qui sont relatifs à l'état des personnes et au dpoit de propriété des Français à l'éyjanger. C'est ainsi qu'on l'a toujours entendu. On nous a soumis dernièrement des conventions d'extradition avec la Belgique ; une commission examine en ce moment les capitulations de l'Egypte, et les Chambres de l'Empire ont voté à diverses reprises des traités relatifs à la propriété industrielle et à la propriété littéraire (4) )). Cette nouvelle restriction apportée à la prérogative du chef de l'Etat, — également d'origine anglaise, — était fort logique, mais les rédacteurs ont eu le tort

(i) Op. cit., p. 676.

(2) Ann. de l'Ass. nation., t. XXXVIII, Projets de lois, etc., p. 108. *• (3) Id.^ ibid., p. 228.

(4) Ceci n'est pas exact, ou du moifis est exceptionnel . V. D. 20 fév. 1867, D. 5 nov. 1867, D. 20 fév. 1869, ^- 28 juil. 1869, etc.

de n'édicter que des dispositions spéciales, s'appliquant aux cas les plus fréquents et où un doute pouvait s'élever. Ils auraient dû poser ce principe, qu'il faut appliquer malgré le silence de la loi: les traités concernant des matières qui rentrent dans le domaine du législateur, doivent être approuvés par lui, en vertu de cet axiome plus général : le chef de l'Etat ne peut faire indirectement, par voie de convention internationale, ce qu'il lui est défendu de faire directement, par un simple décret.

Nous avons déjà parlé des traités d'extradition (i) qui, mentionnés expressément dans les travaux préparatoires, rentrent trop évidemment dans l'énumération constitutionnelle pour que la pratique gouvernementale puisse être sérieusement critiquée (2). Au contraire, dans les premiers temps de la République, le pouvoir exécutif crut qu'il pouvait conclure, sans l'assentiment des Chambres, des conventions relatives à la propriété industrielle, littéraire et artistique (3). Nous n'hésitons pas a déclarer avec MM. Renault (4) et Clunet(5), contrairement à l'avis de M. Bozérian(6), que c'était un procédé inconstitutionnel : on violait à la fois la lettre et Tesprit de l'alinéa 2, qui ne distingue pas les différentes sortes de propriété. D'ailleurs le Gouvernement, ébranlé sans doute par les protestations de la doctrine, soumet aujourd'hui ces traités à l'approbation législative (7). — Toutefois il faut faire une distinction

(i) P. 170. — Dans une discussion qui eut lieu au Sénat le 4 avril 1879, sur le point de savoir si les traités d'extradition étaient relatifs à l'état des personnes, MM. le garde des sceaux Le Royer et le procureur général Bertauld, tout en reconnaissant que la question prêtait à équivoque, se prononcèrent pour la négative.

(2) En sens contraire, Ghailley, op. cit., p. 45i.

(3) Notamment avec le Brésil (12 avr. 1876), et l'Espagne (3o juin 1876).

(4) Article précité.

(5) Op. cit., p. 37.

(6) Rapport précité. — Pour la validité de ces conventions, v. ci-dessus, p. 43.

(7) V. notamment les traités conclus avec l'Espagne le 16 juin 1880, (L. et D. du 20 juil.), avec la Belgique le 23 fév. 1882 (L. et D. du i5 mai), etc. 11 faut en excepter le traité franco-suédois — qualifié arrangement (ci-dessus, p. 190, n. 3) — du i5 fév. i884 (D. du 29 juil.).