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signalée par M, Renault ; les conventions relatives diux marques de fabrique feu\eni être valablement conclues en dehors de la sanction du Parlement(i) ; car la loi du 28 novembre 1873, art. 9, qui règle cette matière, a, en substituant le régime de la réciprocité légale à celui de la réciprocité diplomatique, enlevé aux traités toute influence sur les droits de nos nationaux à l'étranger.

Une autre addition importante, faite par la Commission au projet primitif, concerne les traités de paix et les modifications territoriales. Pour les traités de paix, la sanction législative est le corollaire logique du droit qu'ont les Chambres d'autoriser les déclarations de guerre. On y a ajouté les modifications territoriales, en vertu de cette ancienne tradition française, que nous avons étudiée, fortifiée par le principe de la souveraineté nationale (2). En effet, si les changements de frontières résultent le plus souvent d'un traité de paix, il est loin d'en être toujours ainsi, surtout à l'époque contemporaine (3) : le premier droit accordé aux Chambres n'englobait pas nécessairement le second. Voici comment s'exprime le rapporteur à cet égard : (( Nous reconnaissons au Président le droit de négocier et de ratifier les traités. Mais, conformément à la jurisprudence de tous les pays libres, nous demandons que les traités de paix, qui ne figurent pas dans le texte du projet, ne soient définitifs qu'après avoir été votés par les deux Chambres ». Et il ajoutait : « Nous croyons que c'est par pure omission que ces dispositions ne figurent pas dans la rédaction du Gouvernement (4) ».

(i) C'est le procédé généralement adopté par le Gouvernement. (V. traité francodanois du 7 avr. i884 approuvé par D. du 24, etc). Il y a eu exception pour un traité avec la Roumanie — qualifié cette fois convention, et non déclaration ou arrangement comme les accords similaires — conclu le 12 avril 1889. (L. du ï8 juil., D. du 10 août).

(2) V. certaines annexions du I^p Empire, la réunion de Nice et de la Savoie, l'acquisition de Saint- Barthélémy, etc.

(3) Cf. EsMEiN, op. cit., p. 58o.

(4) Rapport précité, ibid.

DA.UZA.T. 12

J'jS LES CONSTITUTIONS DE LA FRANCE

Le texte ainsi amendé par la Commission fut adopté, sans discussion, en deuxième et troisième lectures, et a subsisté intact depuis lors. La Constitution de 1876 n'exige donc plus, comme les institutions impériales, la sanction du pouvoir constituant, et se contente de l'approbation législative. Toutefois on admet que cette approbation elle-même est inutile en cas de simple protectorat (i), notamment en cas d'accord conclu avec les chefs des tribus africaines.

Comment s'exerce la sanction législative (2) dans la sphère d'action où elle est requise? En principe, la loi autorise la ratification de la convention conclue. Ainsi la loi du 3o janvier 1898 approuve ou autorise de ratifier les traités de commerce conclus : le 3o mai 1892 avec la Colombie (ratifié ultérieurement le 5 octobre 1898, et promulgué par décret du 25 octobre), — le ^ juillet 1892 avec l'Uruguay (rat. 8 juin 1898 — D. du 10), — le 21 juillet 1892 avec le Paraguay (rat. 29 juin 1898 — D. i*""juil.), — et le 19 août 1892 avec la République Argentine (rat. 81 mai 1898 — D. 10 juin). Comme on le voit par cet exemple choisi à dessein, l'approbation peut être collective. — Cette autorisation peut être donnée à l'avance, sous certaines conditions : ainsi la loi du 29 décembre 1891 autorise le Gouvernement à concéder le tarif minimum (3) aux pays qui, jouissant de traités avec la France, lui accorderont le traitement de la nation la plus favorisée.

La sanction est plus énergique pour les modifications de territoire, qui doivent être prononcées en vertu d'une loi même, et

(i) Cf. Eug. Pierre, Traité de droit politique..., p. 55 1. — Cf. D. 3 août 1891.

(2) La Chambre a repris dans son règlement l'a. 72 bis, cité plus haut, p. i56, du règlement de l'Assemblée législative de la seconde République. L'a. 75 du règlement du Sénat est analogue, avec quelques différences de rédaction insignifiantes.

(3) V. § 3, la difficulté soulevée par ce tarif à un autre point de vue. — Il ne faut pas voir dans cet acte une délégation inconstitutionnelle du pouvoir législatif à l'executif. (Cf. Esmein, op. cil., p. 579).

LA CONSTITUTION DE iS/S 1 79

non plus d'un décret autorisé par une loi. C'est ainsi qu'on a procédé pour l'annexion de Taïti en 1880.

Lorsqu'un traité est soumis à l'approbation des Chambres, celles-ci, nous l'avons vu, ont la faculté de déclarer que leur sanction est inutile, et que ce traité peut être définitivement conclu par le pouvoir exécutif seul. Elles peuvent refuser leur approbation : c'est la sanction la plus énergique de leur droit de contrôle, rarement employée, mais qui fut mise en œuvre cependant le 7 juin 1878 pour un traité de commerce. Elles peuvent surseoir à l'approbation (i), et renvoyer la convention au Gouvernement, en indiquant qu'elles désirent la modification de certaines clauses dans tel sens : on opéra ainsi dans la séance du 25 juin 1891, pour l'Acte de Bruxelles, dont la ratification fut ensuite autorisée le 7 novembre suivant. Ce droit, nous le savons, corrige ce qu'aurait de dangereux la défense d'introduire des amendements dans le texte du traité. Enfin les Chambres peuvent approuver la convention qui leur est soumise : c'est le cas normal et le plus fréquent.

S 3. — L'initiative du pouvoir exécutif en matière de

traités de commerce.

Dans la sphère où doit s'exercer leur sanction, le rôle des Chambres est essentiellement passif: elles peuvent seulement exprimer leur opinion sur les traités qui leur sont soumis, ou blâmer d'une façon générale la politique du ministère. Tout au plus ont-elles le droit d'inviter le Gouvernement à négocier dans tel ou tel sens. C'est ainsi que le 8 juillet 1896 la Chambre vota la résolution suivante, proposée par M. Barodet : (( La Chambre invite le Gouvernement à hâter le plus tôt possible

(i) V. ce que nous avons dit à ce sujet, ch. vi, § 2.

l8o LES CONSTITUTIONS DE LA FRANCE

la conclusion d'un traité d'arbitrage permanent entre la République française et la République des Etats-Uunis (i) ».

Mais, sous aucun prétexte, nos Assemblées ne sauraient intervenir dans les négociations, et gêner, en quoi que ce soit, le droit d'initiative qui doit appartenir au Gouvernement dans toute son intégrité : elles ne peuvent interdire de négocier dans telles conditions, ni refuser d'avance leur approbation à un traité qui serait conclu dans tel sens (2), ni, a fortiori y surveiller les négociations. Si Jules Favre, en 187 1, proposa à l'Assemblée nationale de nommer une commission chargée d'assister les négociateurs, c'était pour leur donner un appui moral aux yeux de l'Allemagne, et non pour entraver leur liberté d'action, qui devait rester pleine et entière. Tout le monde est d'accord sur ce principe ; mais son application a soulevé des difficultés, à propos des traités de commerce, dans ces matières douanières, où les Chambres françaises se montrent particulièrement jalouses de leurs droits.

Le 23 février iSSo, dans la discussion d'une loi douanière, M. Keller déposait un amendement ainsi conçu : « Aucun traité ou convention ne pourra abaisser les droits au-dessous du tarif général visé par les articles i et 4 de la présente loi ». Mais le ministre de l'agriculture et M. le comte de Roys déclarèrent que la proposition était inconstitutionnelle. (( Nous ne pouvons, disait ce dernier orateur, limiter le droit que le Gouvernement tient de cette constitution, de conclure des traités de commerce. Si ces traités ne nous paraissent pas conformes aux intérêts du pays, nous refuserons de les sanctionner; c'est notre droit, mais c'est celui du Gouvernement de les faire et de nous les présenter (3) ». M. Keller retira son amendement.

Quelques mois après, deux amendements analogues étaient

(i) V. /. Oyf. du 9.

(2) EsMEiN, op. cit., p. 578.

(3) /. Off.. (le 1880, p. 21 52 et sq.

LA CONSTITUTION DE iSyS l8l

présentés dans la séance du !\ juin 1880 (i). C'était d'abord celui de M. de Gasté, ainsi conçu : (( Le Gouvernement est autorisé à conclure, pour les soumettre à l'approbation des Chambres, des conventions renfermant des tarifs réduits avec les pays qui auront consenti avec la France des traités tendant à substituer l'arbitrage à la guerre pour le règlement de leurs différends à venir ». M. le président Gambetta lit d'abord observer à M. de Gasté que son amendement était hors de la question (il s'agissait d'une loi de douanes), et ensuite qu'il était contraire à la Constitution : car il paraissait mettre en doute le droit du Gouvernement qui, en aucune façon, n'a besoin de l'autorisation de la Chambre pour conclure des traités. Devant ces observations, M. de Gasté n'hésita pas à retirer son amendement.

La discussion fut plus vive pour l'amendement de M. Guichard, qui avait soutenu M. Keller le aS février (2), et proposait, comme ce dernier, une disposition ayant pour butde restreindre le droit de négociation du Gouvernement dans certaines limites : « Dans le cas où le Gouvernement comprendrait, dans les traités de commerce à venir, les produits agricoles, tels que céréales, laines, matières textiles, plantes oléagineuses, il réservera le droit de mettre fin aux dispositions concernant ces produits, en les dénonçant six mois d'avance aux puissances contractantes )). M. le président Gambetta s'opposa de nouveau à la mise aux voix de cet amendement, et, comme M. Michaut demandait a parler en faveur de sa validité, il reprit en termes très énergiques : « Je regrette beaucoup que la discussion prenne cette tournure. Il m'est impossible de mettre en discussion une question de droit constitutionnel devant la Chambre ». Et il concluait : « le Gouvernement fera du tarif général le grand état qu'il en doit faire, mais il sera libre devant l'étranger ; il pourra traiter sur une tout autre base que celle de votre tarif général

(i) Id., p. 6127 et sq.

(3) Il avait dit, entre autres, que la Chambre ne devait pas abdiquer ses droits.

l83 LES CONSTITUTIONS DE L\ FRANCE

et venir vous soumettre le résultat de ses négociations. Mais il ne saurait sortir de cette enceinte chargé d'un mandat qui limiterait son action diplomatique, et si vous voulez par un amendement quelconque, direct ou indirect, limiter cette action, je dis que vous portez la main sur le pouvoir exécutif, et je me refuse complètement à vous suivre dans cette voie », La clôture de l'incident fut prononcée.

La question fut encore plus débattue à propos de la loi du II janvier 1892: le texte fort net de l'article i, alinéa 2, a plutôt été obscurci par les débats souvent stériles qui s'engagèrent à ce sujet. Cette disposition était ainsi conçue :

Le tarif minimum pourra être appliqué aux marchandises originaires des pays qui feront bénéficier les marchandises françaises d'avantages corrélatifs, et qui leur appliqueront leurs tarifs les plus réduits.

Il n'y avait dans cette disposition ni injonction, ni prohibition : le Gouvernement, — je ne fais pour le moment qu'interpréter le texte tel qu'il se présente à nos yeux, — conservait donc la faculté, même dans les conditions déterminées par l'article, de négocier au-dessous ou au-dessus du tarif minimum. Cet alinéa, précisé par la loi du 29 décembre précédent, ne donnait pas non plus au Gouvernement une autorisation, — qui eût été inutile ou inconstitutionnelle, — d'accorder dans ce cas le tarif minimum : elle se bornait à reconnaître la prérogative du pouvoir exécutif, lui donnant à l'avance son approbation pour les traités conclus dans les conditions déterminées : or nous avons vu que cette approbation anticipée n'avait rien d'inconstitutionnel.

Mais le débat fut envenimé par la tactique des libre-échangistes, qui, battus sur la question des tarifs, espéraient prendre leur revanche sur le terrain constitutionnel. Ils disaient en effet à la majorité : ou bien vous avez établi un véritable tarif minimum, au-dessous duquel le Gouvernement ne pourra descendre; et alors vous limitez la prérogative négociatrice du pouvoir

LA COSTITLTION DE iS'JO l83

exécutif, vous violez la Constitution — ou bien vous laissez au Gouvernement la faculté de traiter sur des bases inférieures à celles que vous avez fixées: mais, dans ce cas, votre prétendu tarif minimum n'est qu'un trompe-Fceil ; tous les Gouvernements étrangers arracheront les uns après les autres des concessions de plus en plus importantes, et, dans quelques années, il ne restera plus rien de ce système. Peut-être certains membres de l'opposition espéraient-ils faire naître un conflit entre la commission des douanes, ardemment protectionniste, et le ministère, qui subissait plutôt le système adopté par la Chambre, — en effrayant la majorité par des aveux imprudents qu'ils comptaient arracher au Gouvernement.

La discussion fut commencée dans la séance du 22 mai 1891 , où MM. François Deloncle et Félix Faure, libre-échangistes, vinrent, demander des explications au ministère : à la suite de cette discussion, l'article fut renvoyé à la commission. Lorsqu'il revint en délibération, le 17 juillet suivant, M. Deloncle proposa en vain la suppression de l'alinéa 2. Le même orateur, le 21 décembre, demanda l'ajournement indéfini d'un projet de loi autorisant le Gouvernement à proroger provisoirement des traités commerciaux arrivant à échéance le i*'' février 1892 : c'était, disait-il, lier le pouvoir exécutif, « alors que les négociations qui vont s'ouvrir demain à Paris démontreront peutêtre la nécessité d'une prorogation définitive et à terme fixe. » La prérogative du pouvoir exécutif n'était pas enjeu, évidemment, dans une disposition transitoire. Les déclarations du Gouvernement amenèrent en revanche l'intervention des protectionnistes, le 22 décembre, avec M. Déroulède qui craignait à son tour pour le tarif minimum. Enfin la question fut posée au Sénat le 26 décembre.

A la vérité, il semble probable qu'au début, le Gouvernement, d'accord avec la Commission, considéra le tarif minimum comme une limite au-dessous de laquelle il ne pourrait descendre. C'est ce qu'exprime le passage suivant du rapport de

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M. Méline, président et rapporteur général de la commission des douanes, passage lu par M. Deloncle le 22 mai: « Le Gouvernement ne sest prononcé formellement que sur ce point, c'est que si Ton faisait jamais des traités, on ne devrait pas descendre au-dessous du chiflre du tarif minimum dans les concessions faites à l'étranger. » C'était bien là, comme le disait fort justement M. Deschanel, substituer le Parlement à la diplomatie dans la préparation des conventions commerciales. Aussi devant les objections qui s'élevèrent, on examina la question constitutionnelle, et on en vint à une interprétation plus juridique de l'alinéa 2.

La doctrine de M. Méline restreignait encore l'initiative gouvernementale dans des limites assez étroites: il reconnaissait au ministère un pouvoir de droit, mais annulé en fait par la responsabilité parlementaire. Le Gouvernement, disait-il le 22 mai, a sans doute « le droit strict de consentir une réduction sur le tarif minimum lui-même aune puissance quelconque... mais je dis que s'il usait ainsi de son droit constitutionnel, il méconnaîtrait son devoir parlementaire, et cela suffit à me rassurer... Le Gouvernement peut faire cela ; mais, le jour où il viendrait ensuite devant le Parlement pour lui demander la ratification [entendez: autorisation de ratification] dont il aurait besoin, vous devinez le sort qui l'attendrait... En effet, si Ton acceptait en principe que ce tarif peut être réduit à volonté par le Gouvernement, il ne serait plus qu'un tarif général, et on reviendrait ainsi, par un détour habile, au régime actuel dont l'article i" a pour but de nous faire sortir. Nous rentrerions dans l'ère de l'arbitraire du Gouvernement pour toutes les questions de tarifs. )) Cette théorie, qui aboutissait à rendre illusoire dans la pratique la liberté d'initiative, concédée au Gouvernement pour l'honneur des principes, était l'expression des sentiments d'une majorité, chaude encore de la victoire, et anxieuse de voir son œuvre compromise.

Les vrais principes, M. de Freycinet, président du Conseil,

LA CONSTITUTION DE 1875 l85

les posa avec sa netteté habituelle : «Que penseriez- vous, s'écriaitil, d'un Gouvernement qui s'exprimerait ainsi : Voilà deux tarifs que nous allons voter ensemble avec l'intention de les prendre pour base de nos rapports ; mais dans aucune circonstance, sous aucun prétexte, nous ne viendrons, même si nous jugeons cette mesure motivée par un grand intérêt national, vous proposer une modification quelconque. Que vous employiez le terme de « convention commerciale » , ou de « traité de commerce », ou de « modifications à la loi », il est certain que le Gouvernement ne peut pas vous assurer qu'à un moment donné il ne viendra pas vous demander de modifier un ou plusieurs articles du tarif minimum... Il est évident que nous ne viendrons pas, de gaîté de cœur et avec l'intention de heurter vos sentiments, nous faire précipiter immédiatement du pouvoir en ouvrant une série de négociations qui seraient mort-nées. » Et M. Ribot, ministre des affaires étrangères, s'exprimait ainsi le 2 1 décembre : (( 11 est donc parfaitement possible et naturel qu'après avoir revendiqué si énergiquement notre liberté, après l'avoir affirmée, nous soyons moins intransigeants sur les conditions dans lesquelles nous voulons en user, et que nous reconnaissions nous-mêmes l'utilité et peut-être la nécessité de consolider au moins une partie de nos tarifs. »

Mais au moins, disaient quelques protectionnistes, si des circonstances ultérieures exigent que le Gouvernement descende, dans un traité, au-dessous du tarif minimum, faudra-t-il que le ministère demande préalablement à la Chambre la modification de ce tarif. M. Ribot n'admit pas cette prétention inconstitutionnelle, et M. Camille Pellctan ajouta, avec sa franchise un peu brusque : (( Ce serait le fait, — permettez-moi de vous le dire, — d'un Gouvernement imbécile, que de commencer par faire connaître à ceux avec qui il traite le minimum des concessions qu'il est disposé à leur accorder (i). »

(i) Séance du 23 mai.

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Nous croyons donc avec des interprètes autorisés (i) que la loi de 1892 ne viole pas la Constitution. Toutefois il est bon de noter qu'elle semble marquer une recrudescence des attributions législatives, recrudescence qui eût été encore plus sensible, si les libre-échangistes, défenseurs occasionnels de la prérogative executive, n'avaient empêché de donner à l'article i une interprétation trop restrictive. En effet la majorité de la Chambre a déclaré, à maintes reprises, qu'elle était hostile aux traités de commerce, qu'elle entendait être maîtresse de ses tarifs, et se soustraire à l'arbitraire du Gouvernement : qu'est-ce à dire, sinon qu'elle entend prendre une part plus active à la direction de la politique commerciale?

(i) EsMEiN, Op. cit., p. 579; — MoREAu, op. Cit., p. 324; — Pierre, op. cit. y p. 554-