L'ESPAGNE

Le gouvernement espagnol avait présenté longtemps en Europe le type de la monarchie absolue. Toutefois, après la Révolution française, le mouvement libéral s'accéléra, et prit même une telle intensité au moment de 1 invasion napoléonienne, que le roi dut accepter la (Constitution de Cadix du 19 mars 181 2. Cette charte, portiant l'empreinte profonde de notre constitution de 179 1, a été jugée sévèrement par les auteurs espagnols (i), qui lui reprochent d'avoir voulu substituer, par l'excès d'une réaction funeste, l'omnipotence d'une Assemblée à Tabsolutisme royal. Cependant cette constitution a posé, au point de vue des traités internationaux, les principes essentiels du droit public espagnol, que devaient reprendre les constitutions postérieures. Mais il se produisit auparavant une réaction: la constitution de 181 2 est abandonnée ; la Pragmatique sanction de Ferdinand VII (9.) l'ignore, suivant le mot expressif de Schubert (3), et se garde bien de régler le droit de conclure des traités, qu'elle entend réserver dans son intégrité à la Couronne. Le même oubli volontaire est à signaler dans le statut royal du

(i) Voy. Don Juan Sempere, Historia del derecho espahot^ p. 53o. (3) 39 mars i83o.

(3) Die Verfassungsurkunden und Grundgesetze der Staaten Europas, t. II, p. 93.

lo avril i834, qui se borne a ënumérer les droits que le roi consent à reconnaître aux Chambres.

Lorsque la Constitution du 1 8 juin iSSy scella pour un instant la réconciliation et l'apaisement des partis, on revint, pour le contrôle des traités, au système de 1812, en condensant les dispositions qui y étaient édictées. Le texte de iSSy fut reproduit, avec peu de modifications, par les constitutions dû 23 mai 1845, et du 3o juin 1876, actuellement en vigueur. Ces articles sont assez longs; aussi ne donnerons-nous que ceux de 1876, en nous réservant défaire connaître, à l'occasion, les dispositions antérieures.

Art. 54 . — // appartient au roi : ,.. tx"* de déclarer la guerre et faire la paix, à charge de fournir ensuite aux Cortes les explications et documents nécessaires, — 5° De diriger les relations diplomatiques et commerciales avec les nations étrangères.

Art. 55. — Le roi doit être nécessairement autorisé par une loi spéciale : 1° Pour aliéner, céder ou échanger une portion quelconque du territoire espagnol, — 2° Pour incorporer un territoire étranger au territoire espagnol, — 3*" Pour introduire des troupes étrangères dans le royaume, — [\°Pour ratifier les traités d'alliance offensive, les traités spéciaux de commerce, les traités qui stipulent des subsides en faveur dune puissance étrangère, et tous ceux qui peuvent obliger individuellement des Espagnols. Dans aucun cas, les articles secrets d'un traité ne peuvent déroger aux articles publics de ce même traité (i).

Ce texte a le tort de renfermer un grand nombre de dispositions spéciales, qui pouvaient être condensées en quelques principes généraux : il se présente comme une stratification irrégulière, à la formation de laquelle plusieurs époques ont contribué. Nous allons essayer de mettre un peu d'ordre dans notre analyse.

(i) Cf. a. 181-70, 171-30 et 10", et 172-3° à 6° de la G. 1812 ; — 47-4° et 6«, 48-IO à 30, G. 1837; — 45-4° et 60, 46-IO ^3°. G. i845.

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Une première catégorie de traités doivent être approuvés directement par les Chambres, et ceci avant leur ratification : quoique cet ordre de succession ne soit formellement indiqué que pour les traités énumérés par l'article 55-4*, il s'applique évidemment à toutes les conventions que nous étudions en ce moment. Dans cette classe, il faut d'abord faire rentrer les traités dont Texécution ne pourrait avoir lieu sans la coopération 'du Parlement : comme, par des applications spéciales, le législateur espagnol a désiré que ces traités eux-mêmes — et non pas seulement leur exécution — fussent soumis à l'approbation des Chambres, on doit étendre cette règle aux cas analogues. La principale application concerne les traités qui entraînent une levée d'impôt. La Constitution n'a eu garde de l'oublier, mais elle a eu le tort de ne viser que les traités qui stipulent des subsides en faveur d'une nation étrangère. A ce principe, la disposition qui soumet à la sanction législative les traités spéciaux de commerce, apporte une extension et une restriction: une extension, parce que, théoriquement du moins, il peut y avoir des traités de commerce dont l'exécution n'entraînera aucun changement dans les impôts ou les tarifs établis, et qui ne lient pas à ce point de vue le législateur de l'avenir; une restriction, car en proclamant la nécessité de l'approbation parlementaire pour les traités spéciaux de commerce, on semble bien l'exclure totalement, par a contrario, des traités politiques nombreux qui renferment des clauses commerciales : c'est là une dérogation grave au droit des Chambres de voter l'impôt, mais c'est un principe constant de droit espagnol, que toutes les constitutions ont reproduit depuis 1812 (i). — Dans la même classe, il faut ranger aussi les traités « qui peuvent obliger individuellement des Espagnols )). Il a été à la mode, vers une certaine époque, d'insérer

(i) Sauf dans la Constitution de i845: peut-être y a-t-il eu omission dans la traduction que nous aAons consultée. (Laferrière, Recueil de constitutions... )^o\is n'avons pu nous procurer l'original espagnol.

aOîî ETUDE DE QUELQUES CONSTITUTIONS ÉTRANGÈRES

dans les constitutions cette disposition, inutile au point de vue des principes, et d'une application assez problématique : nous ne saurions féliciter les rédacteurs espagnols de 1876, qui ont innové sur ce point, de Tavoir adoptée. Au contraire, la règle traditionnelle — d'après laquelle le roi ne saurait, sans y être autorisé par une loi spéciale, introduire des troupes étrangères dans le royaunie (i) — devait être mentionnée formellement, quoiqu'elle semble bien se rattacher au même ordre d'idées : nous avons vu quelles illégalités, sous notre Restauration, découlèrent d'une pratique contraire.

L'approbation directe est aussi exigée pour les traités qui modifient le territoire national. La constitution de 1876 a ajouté le cas à* accroissement ^ qui n'était pas visé par les textes antérieurs. Par analogie sans doute avec les anciennes constitutions de Portugal et de Brésil (ci-dessus, p. 3o), on a parfois soutenu que la sanction législative était seulement exigée quand les modifications avaient lieu en temps de paix (2) : cette distinction, qui ne repose sur aucun texte, doit être énergiquement repoussée.

D'autres traités doivent enfin être soumis à la sanction législative par une disposition très curieuse, spéciale au droit espagnol, qui est traditionnelle depuis la constitution de Cadix : nous voulons parler des traités d'alliance offensive. Cette prescription se rattache évidemment aux théories philanthropiques des philosophes français de la fin du xvni^ siècle, que nous avons retrouvées dans les débats de la Constituante : le législateur espagnol a voulu, en la soumettant à un contrôle énergique, restreindre autant que possible une institution considérée par lui comme immorale au point de vue du droit des gens. Il est

(i) La disposition est générale: mais la réalisation de cette hypothèse ne se produit guère qu'à la suite d'un traité.

(2) « The thcory is cvon advanccd that article 55 rcfcrs only to cession of territory in time of peace, and that it thcrefore docs not apply ». [Il s'agissait de la cession probable de Cuba], (^IVew York Herald, i8 juil. 1898).

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remarquable que cette règle archaïque se soit maintenue si longtemps (i).

Voici une seconde catégorie: les traités de paix. Le roi les conclut seul — à moins qu'ils ne contiennent des clauses rentrant dans le domaine que nous venons de parcourir — , mais il doit en donner aux Cortes un compte rendu motivé. Ce n'est plus la communication facultative, que nous avons observée si souvent, mais une règle obligatoire, qui peut constituer un contrôle sérieux. Les Espagnols n'ont pas pensé que l'intérêt et la sécurité de l'Etat pussent jamais être allégués pour empêcher de communiquer aux Chambres les traités de paix.

En dehors des nombreuses restrictions que nous venons d'énumérer, le roi conserve dans toute sa plénitude, et sans contrôle, le droit de conclure des conventions internationales. Il est seulement soumis aux limitations impliquées par le régime parlementaire, qui fonctionne en Espagne, maïs avec une régularité et une ampleur bien moindres qu'en Angleterre : d'ailleurs ces restrictions n'ont qu'une importance minime lorsque la Constitution prescrit, comme en Espagne, la sanction législative dans les cas les plus importants. Cette restriction n'est pas mentionnée par la charte de 1876 qui a cru nécessaire, au contraire, de reproduire une règle, toute de circonstance (2), édictée par la loi française du 27 ventôse an III, et après elle par les constitutions de l'an III et de l'an VIII : les articles secrets d'un traité ne doivent pas déroger aux articles publics. Encore une innovation inutile et encombrante des Constituants de 1876, qui ont eu tort d'exhumer une disposition surannée, et sans intérêt pratique aujourd'hui.

(i) La tendance actuelle consiste au contraire à soustraire au contrôle législatif toutes les alliances, qui sont les traités où le secret est le plus nécessaire.

(a) La loi de ventôse accordait, en eHct, pour la première fois, au pouvoir exécutif, le droit de conclure seul des conventions secrètes : on comprend qu'on ait cherché à réglementer avec précaution ce nouveau droit. V. supra, 3« partie, ch. m,