MODES DE LA SA>CTION LEGISLATIVE I I

vague d' « approbation » ou de « confirmation ». Cet abus regrettable peut causer parfois de graves erreurs (i). La confusion peut résulter aussi de Timprécision des textes ; car les divers modes de la sanction législative ne sont souvent séparés les uns des autres que par des nuances très délicates, et sont susceptibles de se combiner pour donner naissance à des systèmes mixtes. Sous le bénéfice de ces restrictions, nous allons passer en revue les divers systèmes que nous venons d'indiquer.

Si. — Direction des négociations.

La direction des négociations tend de moins en moins à rentrer dans les attributions des Chambres : les inconvénients des constitutions qui consacraient ce système ont apparu trop clairement, pour que beaucoup de peuples se résignent à sacrifier les intérêts internationaux de TEtat, en confiant les opérations diplomatiques à des assemblées délibérantes. Il est d'ailleurs bien rare que le Parlement ait exercé cette prérogative dans sa plénitude : même à l'époque où la Convention était « le centre unique de l'impulsion du gouvernement » (2), la direction des négociations était confiée à des membres délégués, qui formaient le Comité de Salut public. Nous verrons que Ton abandonna bientôt la formule, chère à certains constituants, d'après laquelle le droit de paix, — et, plus généralement, le droit de faire les traités, — devait être délégué au pouvoir législatif. Dans les conditions actuelles, on trouve à peine quelques vestiges de ce système : la participation des Chambres à la préparation des traités peut encore se manifester, soit par l'auto-

(i) V. comme exemple, ci-dessous, la C. fr. , 1791. (a) D., i4 frimaire an II.

13 QUESTIONS DOCTIUNALES

risation de négocier ou de conclure (i), soit par le droit de requérir la paix (2); mais de telles dispositions sont rares. Il est presque universellement admis aujourd'hui que la direction des négociations est une des attributions essentielles du pouvoir exécutif, dont l'initiative doit être entièrement libre (3). Les dispositions différentes de certaines constitutions suisses s'expliquent par l'exiguïté du territoire et par d'autres considérations particulières.

S 3. — Ratification des traités.

Par une évolution analogue, les constitutions actuelles tendent à refuser le droit de ratification au pouvoir législatif. Mais il n'en fut pas toujours ainsi. Les assemblées françaises ont plusieurs fois exercé cette prérogative, qu'elles ont souvent même fortifiée, quand elles reconnaissaient l'impossibilité de diriger elles-mêmes les négociations : de là ces projets de comités de surveillance, qui d'ailleurs n'aboutirent pas, mais dont on retrouve la trace dans le Comité de Salut public. Cet organe, en effet, avant de diriger lui-même les opérations diplomatiques, était une sorte de délégation permanente de la Convention, chargée d'assister le pouvoir exécutif (4).

La ratification est moins importante par elle-même que par ses conséquences: il n'y a guère, semble-t-il, qu'une différence de rédaction entre la ratification directe des Chambres et l'autorisation de ratifier donnée au chef de l'Etat. Mais la ratification,

(i) V. la G. Uruguay, lo sept. 1828, la pratique admise pour le Bundesrath allemand, et quelquefois pour le Sénat des Etats-Unis.

(2) G. Venezuela, 6 août 1874. a. 43 — 15° ; Equateur, 25 juillet 1887.

(3) Gf. à propos de la G. fr. 1875, ci- dessous, p. 179 et sq.

(4) Un système analogue fonctionne dans les cantons suisses à régime représentatif (G. Genève, 24 mai 1847. a. 64 et 92), et dans le gouvernement fédéral (G. féd., 39 mai 1874, a. 85—5° et 102—80).

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qui parfait le projet de convention, entraîne fatalement le droit de contrôler et de reviser au besoin Tacte des plénipotentiaires (i). Or cette faculté est éminemment dangereuse au point de vue international. Elle n'offre aucun inconvénient, lorsque le pouvoir exécutif, qui a présidé aux négociations, ratifie luimême ; car le chef de l'Etat ne l'exercera pas en fait : il n'a aucune raison pour désavouer l'œuvre de ses agents, qui ont opéré d'après ses ordres. Au contraire, les Chambres, qui n'ont pas dirigé les opérations préliminaires (2), trouveront presque toujours de* modifications à introduire dans le texte du traité, à l'occasion de la discussion : de nouvelles négociations devront s'ouvrir; il pourra en résulter de graves complications avec les puissances étrangères, qui ne voudront pas être à la merci d'un mouvement oratoire, ou de l'intérêt électoral d'un député. Un bouleversement, sans motifs suffisants, de l'œuvre des plénipotentiaires, n'est plus à craindre avec le système suivant : c'est le principal motif de la supériorité qui lui est généralement reconnue.

S 3. — Approbation des traités.

Lorsque le pouvoir exécutif ratifie, l'approbation législative peut suivre ou précéder la ratification.

Le premier système est le plus ancien : le second (3) lui est

(i) Celte faculté est expressément reconnue aux Chambres par la C. Haïti, 10 octobre i884-

(3) Cet argument n'aurait pas la même force, si les Chambres avaient présidé elles mômes aux négociations : mais alors nous retombons dans les vices du système précédent. La ratification est expressément réservée aux Chambres par la C. Colombie, 4 août i886, qui laisse la direction des négociations au pouvoir exécutif.

(3) 11 est expressément adopté par les C. Venezuela (6 août 1874), Guatemala (7 nov. 1887). Honduras (i*-* nov. 1880), Bolivie (i5 fév. 1878), Chili (rev. 1888), Equateur (26 juil. 1887), Paraguay (a4 nov. 1870), Pérou (10 nov. 1860), Uruguay (10 sept. 1829), Hollande (1848-87). Beaucoup de textes sont muets sur la question.

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aujourd'hui préféré sous Tinfluence des nécessités internationales. Les contractants, en effet, étant liés en principe après réchange des ratifications, si Tune des nations n'admet pas ce mode de sanction législative, elle n'aura plus aucun moyen de retirer ses offres, tandis que l'autre Gouvernement, au moyen d'un vote des Chambres, pourra encore se dégager de promesses jugées imprudentes. — Il y a un autre motif. Sans doute, sous ce régime, les Chambres ne peuvent modifier elles-mêmes le texte du traité: elles doivent l'accepter ou le rejeter en bloc. Mais elles ont aussi le droit de suspendre leur adhésion; la passivité de leur attitude, due à la privation du droit d'amendement en cette matière, est compensée par la faculté d'inviter le Gouvernement à modifier dans un sens déterminé certaines clauses du traité : c'est une condition à laquelle le Parlement subordonne son adhésion (i). Dans ces conditions, nous retombons sous le coup des objections élevées contre le système précédent, qui reprennent ici une force nouvelle, puisqu'il s'agit de négocier sur de nouvelles bases un traité déjà ratifié. La ratification sous condition, que l'on appelle aussi ratification incomplète (2), s'accorde donc assez mal avec les exigences internationales.

Le second procédé respecte aussi davantage le droit des Chambres, qui ne sont plus placées en présence de faits accomplis : en effet, si les ratifications ont été échangées, le Parlement hésitera beaucoup à livrer le pays aux conséquences graves que peut entraîner un refus d'approbation ; les nécessités internationales pourront exercer sur lui une véritable contrainte morale, qui réduira à peu de chose la signification et la portée du contrôle législatif.

Dans le silence des constitutions, les deux systèmes seront licites : il appartiendra à l'Exécutif de choisir le plus approprié

(i) Les principes, à ce sujet, sont nettement établis en France, depuis la discussion qui eut lieu, en i85o, à l'Assemblée législative (Ci-dessous, p. i54). (3) Pradier Fodére, op. cit., n® 106.

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aux circonstances. Sous ses deux modes, l'approbation (qui doit être requise par une disposition formelle des textes) constitue une sanction également énergique, et établit en général des rapports nets et précis entre les deux pouvoirs.

S 4. — Exécution des traités.

Tout autre est le système suivant, anglais d'origine, et imité par certaines constitutions européennes : c'est le premier aspect sous lequel s'est présentée historiquement la sanction législative. Il tend aujourd'hui à disparaître devant la poussée démocratique (i). Quand nous étudierons les institutions anglaises, nous établirons que ce procédé fut un moyen détourné pour remédier, en fait, à la prérogative de conclure les traités, absolue en droit, que possédait la Couronne à l'origine: très formalistes et respectueux à l'excès de la tradition, les Anglais n'ont pas osé répudier un vieux principe. Ainsi c'est dans la Grande- Bretagne que le pouvoir royal reçut ses premières atteintes, et conserva néanmoins le plus longtemps les droits attribués au Parlement par la plupart des peuples modernes. Dans ce système, qui a reçu actuellement une extension considérable en Angleterre, le traité, ratifié parle souverain seul, est définitivement valable au point de vue international, sans avoir besoin de sanction supplémentaire : mais il sera indispensable de demander le consentement des Chambres pour exécuter les clauses

(i) A part l'Angleterre, ce système n'est plus guère pratiqué aujourd'hui qvie par les monarchies Scandinaves. Même en Norvège, on a l'habitude de soumettre direc' tement à l'approbation des Chambres les traites de commerce, bien que des textes confèrent explicitement au roi le droit de modifier les tarifs douaniers ; souvent le roi stipule, en faisant une convention, qu'elle sera soumise à la sanction législative (Aschehoug, Das Staalsrecht der vereinigten KÔnigreiche Schweden und Norwegen [coll. Marquardscn] , p. 19). La pratique suédoise est analogue. — Cf. aussi

G. Japon, II fév. 1889.

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qui, par leur objet, rentrent dans le domaine du législateur. Ainsi, en Angleterre, tout impôt doit être voté par le Parlement : si donc par un traité — pour prendre l'exemple classique — le souverain promet des subsides, les impôts qu'il faudra établir dans ce but devront être votés par les Chambres. Celles-ci seront donc appelées par ce moyen à émettre leur avis sur le traité : car il est évident que l'accord ou le refus de subsides impliquera de leur part approbation ou improbation de la convention tout entière. Le Parlement aura ainsi un moyen de contrôle sur la politique extérieure du roi.

Toutefois la garantie est imparfaite à plusieurs points de vue. Il est souvent difficile de déterminer dans un traité les matières qui ressortissent à la compétence législative. De nombreux conflits peuvent s'élever entre les deux pouvoirs, même lorsque la solution nous semble évidente : nous verrons notamment qu'on a dénié le caractère d'impôt aux droits de douane (i). Que dire des matières spéciales au droit international, telles que l'extradition, le règlement des successions, de la propriété littéraire, artistique et industrielle a l'étranger, lorsque la constitution est muette à cet égard? L'application des principes généraux sera féconde en controverses.

Ce système est aussi susceptible de faire surgir de graves difficultés entre lès Etats : le pouvoir exécutif, en effet, peut, sous un tel régime, être mis dans l'impossibilité d'exécuter un traité valable, conclu et ratifié suivant les formes constitutionnelles. Nous reviendrons sur cette question; mais — dès à présent nous pouvons le prévoir — le résultat sera, plus encore que dans l'un des systèmes précédents, de mettre la Chambre en présence défaits accomplis, qu'il lui sera presque toujours impossible de désavouer. Un correctif est apporté par la responsabilité ministérielle, à laquelle nous allons arriver.

Une dernière remarque s'impose : le procédé que nous étu-

(i) V. ci-dessous, p. i43 et i6o.

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dions est de droit, en l'absence de texte qui réglemente explicitement la sanction législative. Il est en effet juridiquement impossible, quoiqu'on ait p#étendu quelquefois le contraire (i), que le souverain puisse, par la voie d'un traité, priver les Chambres de leurs droits constitutionnels, et accomplir au moyen d'une convention internationale ce qu'il lui est défendu de faire par un décret (2).

Les développements précédents résolvent la question que l'on pose parfois ainsi : le Parlement doit-il et peut-il intervenir pendente conditione, lors de la conclusion du traité, ou à l'occasion de son application? Dans notre premier système, les Chambres interviennent pendente conditione ; dans le second et le troisième, le droit du Parlement ne prend naissance qu'au moment où la convention est conclue (ratification, autorisation ou validation de la ratification) ; enfin, dans le quatrième, ce droit ne s'exerce qu'à partir de l'instant où le traité doit être apphqué : il s'agit, bien entendu, de l'exécution au point de vue de la législation intérieure.

S 5. — Modes indirects.

Le régime de \ exécution pourrait déjà être considéré comme un mode indirect de la sanction législative ; mais nous entendons spécialement sous cette rubrique les restrictions apportées à la prérogative de l'Exécutif par le fonctionnement du gouverner^ ment parlementaire.

Les Chambres peuvent être amenées à exprimer leur opinion,

(ï) Ci-dessous, p.* i44.

(a) Les dérogations à ce principe doivent être formellement exprimées (51c, Ses. i85a [tarifs douaniers], G. espagnole [clauses commerciales des traités politiques] et l'ancienne G. Brésil, a. loa [id ]). Ges dispositions très graves portent atteinte à l'une des plus importantes conséquences de la souveraineté nationale, le droit de voter l'impôt.

Dauzat. a

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sur rinvitation des ministres : ainsi le Gouvernement leur communique souvent les traités par lui conclus, qui n'ont pas besoin de sanction supplémentaire. Cette communication a été considérée à l'origine comme un acte de pure courtoisie, puisque le Parlement ne pouvait influer sur la validité du traité. Peu à peu on en vint à concevoir que ce procédé n'avait aucune signification, s'il ne permettait aux Assemblées d'exprimer, au sujet de la convention qui leur était soumise, un avis, sans valeur internationale, mais d'une importance constitutionnelle considérable. Ce droit fut donc reconnu aux Chambres, ainsi que la faculté de requérir la communication. Beaucoup de constitutions, il est vrai, se contentent de déclarer que le Gouvernement devra présenter les traités au Parlement, toutes les fois que l'intérêt et la sécurité de l'Etat le permettront. Cette communication facultative (i) laisse au chef de l'Etat une latitude presque illimitée. Mais, dans la pratique, le pouvoir exécutif a avantagea communiquer les traités aux Chambres, pour s'assurer un appui moral vis-à-vis de l'étranger, et afin d'atténuer les effets que peut produire l'intervention spontanée du législateur (2).

Car, à défaut de l'invitation du Gouvernement, les Chambres ont à leur disposition divers moyens d'action. Le plus ancien est le droit d'adresse, qui fut souvent une première concession accordée au régime parlementaire (3) : c'est un acte par lequel les Assemblées expriment au souverain leurs vœux et leurs

(i) Stipulée pour les traités soustraits à la sanction législative par la G. Brésil (ancienne), a5 mars i8a4> &• loa ; Serbie, 22 déc. i888/3 janv. 1889, a. 5a ; Grèce, 16/38 avr. i864, a. 3a; Portugal (ancienne), ag avr. i8a6, a. 75— S^ ; Belgique, 7 févr. i83ï, a. 68. — G'est le seul contrôle organisé par la G. Norvège, 4 nov. i8i4. a- 76 — g; mais ici la communication est obligatoire pour tous les traités, « à l'exception des articles secrets qui, pourtant, ne pourront être en contradiction avec les articles publics ». (Gf. ci-dessous, p. 37).

(a) Le gouvernement peut aussi stipuler dans un traité que ce traité sera soumis à V approbation législative.

(3) V. entre autres le Ses., a 4 nov. 1860 et la G. Japon, 1889.